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sans exemple, cependant, qu’en des périodes de crise politique aigüe, ou lorsqu'il s'agissait d'assurer le triomphe d’un Ministre, voire même d’un homme politique en vueou d’un attaché de cabinet, gouvernement et préfets ne se soient départis de cette apparente réserve et n'aient désigné leurs candidats avec une sincéritébrutale (1). Les radicaux ont adressé ce repro-

che aux opportunistes ; modérés et socialistes l'ont.

adressé aux radicaux (2). Récriminations vaines, d’ailleurs, et qui u’ont rien changé à des pratiques devenues constantes. se

Aujourd’hui comme naguère, avant chaque élection, les préfets sont convoqués à la Place Beauveau. Il est vraisemblable quele Ministre de l'Intérieur ne leur impose pas un voyage pour ajouter un commentaire oral aux circulaires qu'il leur a adressées pour leur prescrire la neutralité. Il est bien connu qu’à ces conférences sont désignés les candidats dont les préfets devront s'attacher à assurer le succès, que de là partent les ordres ainsi quele mot d’ordre à transmettre aux agents inférieurs.

Le préfet et les sous-préfets ont mission d'assurer l'exécution de la volonté gouvernementale en la faisant parvenir efficacement jusque dans les coins les plus reculés du département, en la dirigeant, per des ramifications sûres, jusqu’à l'électeur le plus éloigné.

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(1) Exemples: la désignation des candidats anti-boulan gistes en 1&89 et la préparation de l'élection de M. Mandel dans ia Gironde en 1919 ainsi que celle de M. François Marsal dans le Cantal en 1920.

(2) V. interpellation de Viviani sur l'élection de Narboune. Journ. off. du 17 décembre 1898.

Le concours de nombreux maires, pour diverses raisons que nous étudierons plus loin, est entièrement acquis à l'Administration. Dans leur commune, le candidat officiel possède en eux un agent électoral dévoué, influent, dont l’activité est toujours précieuse, parfois décisive, surtout dans les petites communes.

Quand la municipalité est peu sûre ou hostile, le préfet intervient dans l'élection, il fait connaitre aux citoyens le candidat officiel, par l'intermédiaire de comités souvent occultes, ou de délégués de l’administration, dont l’existence n’est pas niée, hommes prêts à fournir tous renseignements, à recueillir au besoin les délations, à obéir en tout cas aux ordres de l4 préfecture. Ces délégués ou « correspondants secrets », sont désignés parle préfet sur les indications d’un comité, d’un journal, ou d’un parlementaire. Ils figurent parfois au conseil municipal, ou, sans aucun mandat, ce sont des isolés, au besoin des fonctionnaires. On sait vaguement autour d’eux qu’ils disposent d’une puissance occulte, qu’ils ont des attaches en aaut lieu, qu’il importe d’avoir leur appui si l’on veut obtenir une faveur. Leur existence a été officiellementreconnue en 1904 par Combes, Président du Conseil et Miuistre de l'Intérieur qui a défini en ces termes .e rôle de ces agents extra-administratifs : « C’est le notable de la commune qui est investi de la confiance des républicains et qui à ce titre les représente auprès du gouvernement quand le maire est réactionnaire » (1).

S’il fallait en croire M. Olivier Bascou, certainement bien renseigné à ce sujet parce qu'il a été maire,

(1) Cité par Seignobos. Histoire de la France contemporaine, T. VIII. p. 240.

député et préfet, l’action des délégués serait bien plus étendue que ne l’a dit Combes (1). «Les correspondants sont des seigneurs. J’en ai vu faire trembler un homme auquel les hasards de la politique donnèrentun jour un pouvoir sans limites. Le correspondant est quelquefois placé près du pouvoir, non seulement auprès du maire, mais auprès du préfet. Il est dans leur bureau. Il n’est pas rare qu’il y ait un préfet occulte, surtout dans les petits départements, un chef de division, par exemple, dans les services duquel on agroupé comme par hasard les affaires ayant un caractère politique. Il est lè correspondant intime des conseillers généraux, des maires, possède une clientèle. Malheur à qui oserait y toucher! »

Tels sont les organes principaux de cette formidable machine qui entre en mouvement, à l'approche des élections, avec une puissance considérable souvent irrésistible. Il est aisé de comprendre que, . grâce à elle, aucun électeur n’ignore à quel candidat vontles préférences du gouvernement, ni quel élu est susceptible de devenir le dispensateur des faveurs administratives.

Tout-puissant déjà avant l'élection, le candidat officiel, à défaut de l'affiche blanche, dispose d’une influence qu’il met au service de sa clientèle politique. Les demandes même les plus justes, les réclamations mème les plus fondées restent souvent sans réponse, ou n’obtiennent que des réponses dilatoires ou tardives sans son intervention. Mais il est bien connu qu’apostillées par lui elles sont l’objet de l’examen ke plus bienveillant, et que, sans délai, par

(1) Olivier Bascou: La guerre et l'anarchie. 1921.

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son intermédiaire, les intéressés sont mis au courant des efforts faits pour leur donner satisfaction, ou de l’heureuse issue de leurs démarches.

Les constatations suivantes, croit-on qu’elles aient été faites il y a près de soixante ans, ou que ces lignes rapportent des faits actuels ? «Longtemps à avance, l'élu (de administration) est investi de ses pleins pouvoirs; il a l’accès des ministres, l’oreille des bureaux, la clef des faveurs ; ilne se donne pas une demi-bourse, un bureau de tabac, une subvention, qui ne passe par son entremise; c’est lui qui reçoit, qui écoute, qui promène les députations du département ; ilestla providence visible des paysans grèlés et des anciens militaires. Le temps venu, le préfet le prend par la main, le produit, le présente. Les tournées administratives... sortes de champs de mai de maires et de fonctionnaires, sont tout à fait propres à cet usage, Les maires sont convoqués, pour affaires communales, à la sous-préfecture : c’est d'élections qu’on leur parle.» (1)

Ces abu; ont faussé entièrement la vie administrative du pays. On peut faire application à notre régime de la remarque de Ch. Roussel sur la Restauration (2) «L'administration a été, sous le prétexte sophistique du gouvernement du pays par le pays, subordonnée, soumise aux intérèts électoraux ; toutes les faveurs ministérielles, au lieu de passer par son canal, vont directement aux membres des corps élus, de sorte que la réalité et l’apparence du pouvoir n’appartiennent qu’à eux». On a même commis l'im-

(1) Jules Ferry : Les élections de 1863. p. 60. (2 Ch. Roussel. La candidature officielle sous la Restauration. (Rev. pol. et parl. février 1899. p. 367.

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prudence de nommer ou de déplacer des préfets sur la demande des députés ou des sénateurs du département que ceux-ci représentent, de sorte que nombre de ces fonctionnaires se sont considérés comme les créatures des membres du Parlement, et non pas seulement comme les agents de l'Etat, aussi ont-ils travaillé pour le compte de leurs patrons.

On ne peut pas dire, malheureusement qu’il ny ait que spirituelle fantaisié dans ces lignes de Paul Boncour : (1) «à la fois esclave et souverain, domestique et despote, le député fait les commissions de ses électeurs et les fait trembler. Comme il a servi tous les ministères, ceux-ci l'ont servi, comme il n’était pas sûr, ils l’ont bien servi pourle mieux garder, et les services rendus lui ont fait une situation solide. Pas un cantomnier qui ne soit placé par lui, pas un facteur qui ne soit à ses ordres, pas un instituteur qu’il n’ait menacé d’un déplacement d'office, pas un détour des ministères qui ne lui soit connu ; il est familier avec les huissiers, hautain avec les chefs de bureau; les ministres l’exècrent mais ilslui donnent raison, car il a le bulletin capricieux et le sollicitation tenace».

Il ne faudrait pas exagérer cependant la portée de notre pensée. Nous ne disons pas queles interventions politiques soient toujours indispensables pour que les administrations publiques accomplissentleur devoir à l'égard des particuliers. Mais tout le monde sait à quel point une lettre, une démarche d’un candidat de demain bien en cour à la Préfecture ou au Ministère rend plus aisé, plus rapide et plus efficace le fonctionnement des services administratifs à l'égard des

(1) Paul Boncour. Cité par H. Chardon. L'administration dela France p. 68.

simples citoyens, comme à ‘égard des services administratifs. C’est ce que voulait dire un député à qui ses fonctions antérieures ont permis de voir du dedans et de prèsles hauts milieux administratifs et politiques ainsi-que l’étroitesse des rapports qui les unissent, quand il parlait de «ces commodités qu’apporte dans la vie locale de tous les jours, de tous les instants,

le commerce intime du pouvoir.» (1)

Par ces divers moyens, qu’un administrateur habile sait employer avec discernement, sans qu’il soit possible de reprocher au gouvernement ni à ses agents de s’être départis de la neutralité électorale, sans que l'intervention du pouvoir puisse être for-

mellement prouvée, le candidat officiel bénéficie

cependant d’une investiture qui, pour être occulte, n’en est pas moins réelle, bien qu'elle ne soit pas toujours efficace.

La puissante organisation que Napoléon à, non. pas créée, mais solidement assise en France, rend possible et facile une pression électorale non négligeable en faveur des candidats du gouvernement. Assurer l'autorité du Prince sur ses sujet : tel était le rôle de l'administration pour Napoléon ; tout notre système administratif repsse encore aujourd'hui sur cette base. « S'il n’y a plus un souverain qui doive se donner pour mission de veiller au bien de ses sujets tout en assurant sur eux son autorité, il ya toujours un Prince : c’est le ministre qu'il faut mainteuir en place, c’est le parlementaire dont on veut assurer :a réélection ». (2)

{1) André Tardieu. Discours à la Ch, des Dép. Séance du 25 oct. 1921. Journ. offi. p. 3676.

(2) Probus. La plus grande France.

Ainsi l’activité administrative qui devrait s'exercer uniquement sur le terrain fixé par les lois et les réglements en vigueur, en vue de la meilleure gestion de la chose publiqu®, se trouve détournée abusive” ment vers des fins politiques qui devraient lui rester totalement étrangères.

Le temps n’est plus, sans doute, où les fonctionnaires de tous ordres recevaient une consigne électorale dont l'exécution étaft rigoureusement contrôlée et sanctionnée. Leurs chefs ne leur remettent plus un bulletin et ne s’assurent plus qu'ils le déposent dans l’urne ; personne ne leur demande actuellement d’user en faveur de telle candidature de l'influence qu'ils doivent à leurs fonctions. Mais les dossiers politiques des fonctionnaires ont-ils cessé d'exister ? S'ils subsistent, n’en est-il tenu aucun compte au bénéfice ou au préjudice des intéressés ? Peut-on dire que les notes professionuellss constituent le seul élément dont 1l soit tenu compte dans une carrière administrative ? que toutes les distinctions accordées, tous les avancements, sont exclusivement déterminés par les propositions des chefs hiérarchiques et motivés uniquement par des considérations techniques ?

Il suffit de se souvenir, pour répondre à ces questions, que si nos administrations d’Etai ont à la tète de leurs services des Conseils supérieurs et des Directeurs qui représentent à peu près l'élément professionnel, tous les pouvoirs réglementaires ainsi que toutes les nominations et mutations sont réservés à un chef responsable, le Ministre, qui est un homme politique dont le sort est aux mains du Parlement, c'est-à-dire qu’il estsous la dépendance étroite, sous le contrôle permanent d'hommes politiques.

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Ceux-ci, naturellement soucieux d'assurer leur réélection, et n’ignorant pas les répercussions électorales du moindre acte administratif, interviennent auprès du Ministre pour obtenir la décision la plus favorable à leurs intérèts électoraux, laquelle n’est pas toujours la plus conforme au bien public.

Nous reconnaissons volontiers que cette vue, que nous croyons exacte, ne correspond guère aux affirmations gouvernementales relatives à la neutralité électorale de l'administration. En voici! la forme la plus récente, mais non la plus éloquenie (1). « Les opérations électorales doivent se passer en dehors d'elle (de l'administration), au-dessus delle, et doivent se poursuivre dans le respect de l’indépendance et de la dignité des électeurs.

« D'ailleurs, cette action administrative, comment déterminerait-elle des effets sérieux, alors que le personnel des fonctionnaires n’est pas dans le pouvoir discrétionnaire du gouvernement, qu’il a aujourd’hui les garanties que vous.lui connaissez et qu’il sait que nous ne devons lui demander, avec une correction indispensable d’attitude, que le strict accomplissement de son devoir professionnel. »

A cette déclaration, un interrupteur à fait une réponse parfaite dans sa brièveté : « Ne nous prenez pas pour des enfants ! »

Cette intervention continuelle de la politique ou plutôt des hommes politiques, dans la vie administrative, est destructive dè l'indépendance électorale de nombreux fonctionnaires persuadés, non sans

(1) Discours de M. Marraud. Min. de Plni. (Interpellation Vharnégaray. Séance du 24 juin 1922. Journ. off. 25 juin 1921 p. 2901.

quelque raison, que le succès de leur carrière est plus sûrement procuré par des amitiés puissantes, par la reconnaissance d’un élu, que par un dévouement souvent méconnu à la tâche professionnelle.

Il nous reste à montrer comment s’exerce la pression administrative sur les élections, comment elle agit à la feis collectivement sur l’ensemble d’une circonscription, et A EU sur de nombreux citoyens. 3

Le cadre des élections est actuellement la commune, le canton ou le département, toutes unités administratives qui ont, sinon un budget, tout au moins une vie, des intérêts, placés sous la dépendance du pouvoir central représenté sur place par le préfet et les sous-préfets.

« L'intervention de l’Etat ue les affaires du département et de la commune est un fait si connu, si habituel, que personne n’y prend plus garde, et que la plus grand nombre ne conçoit pas qu’il puisse en être autrement. » (1). La loi du 5 avril 1884, sur l’organisation communale, et celle du 10 août 1871 sur l’organisation départementale créent, en faveur de l'Etat un véritable droit de tutelle administrative du département et de la commune. Elle est exercée, suivant les cas, par le Gouvernement, par le Parlement ou par le préfet, c’est-à-dire par des autorités plus politiques qu’administratives.

Il n’est pas douteux que cette tutelle peut être défendue théoriquement par des raisons excellentes,

(1) Cavaillès, dans Revue politique et parlementaire. N: du 14 janvier 1906. p. 98.

mais l’étude de la vie locale révèle qu’elle n’est pas exempte, dans la pratique, d’inconvénients souvent graves. Par des retards calculés, des exigences souvent injustifiées, dos interventions génantes, le tuteur peut rendre la tâche des conseils municipaux et des conseils généraux désagréable et difficile. Il lui est possible d'exercer contre une circonscription qui a mal voté de véritables brimades. Il peut aussi, à l'inverse, aplanir bien des difficultés pour les communes Ou les départements qu'il lui plaît de favoriser, donner unesolution rapide aux affaires qui les concernent, leur apporter parfois une aide financière souvent indispensable et toujours appréciée.

Sans doute, le gouvernement ou son représentant n’interviennent plus cyniquement dans les élections en déclarant aux citoyens : si vous votez pour mon candidat, vous pourrez compter sur ma bienveillance agissante, mes faveurs vous seront acquises. Mais est-il sans exemple que des candidats au Conseil municipal, au Conseil général, à la. Chambre des députés où au Sénat aient affirmé publiquement, parfois par affiches, que leur élection était le seul moyen pour attirer sur la circonscription la manne des faveurs administratives ? Il n’est pas rare surtout de l’entendre soutenir par leurs agents électoraux ou de le lire dans les journaux quiles défendent. Combien de fois a-t-on assisté à ce spectacle: «Un conseiller d'arrondissement déclare dans uneréunion publique : M*** n’ést pas candidat officiel (à la députation), mais il est candidat du gouvernement, et nous n’obtien- . drons que par lui les faveurs administratives nécessaires » (1).

(4) Cité par Jaurès. Discussion de l'élection de la 1* circonscription d’AJbi. Journ. off. du 8 sept. 1893. 13 — Puech.

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Sans qu’on en puisse découvrir la cause ailleurs que dans des motifs politiques, on constate que tous les Français ne sont pas égaux devant les décisions administratives. L' exemple suivant est d’hier (février 1982). La chasse « à la repasse » de la pie de mars (merle à plastron) est interdite depuis plusieurs années dans tous les départements sans exception. Elle a été cependant autorisée en mars et avril 1922 dans les Hautes-Pyrénées à la demande d’un député à qui le Ministre de l'Agriculture a voulu accorder ce qu'il appelle lui-même « un régime de faveur ». Les journaux de ce département où les chasseurs sont autorisés à détruire «© un utile auxiliaire de l’agriculture» suivant les propres termes de la lettre miuistérielle, annoncent la nouvelleà leurs lecteurs sous le titre : «une heureuse intervention de M. A.F. » (ici le nom d’un député gouvernemental du département).

Ces faveurs affectent des formes si diverses que nous renonçons à les énumérer : elles sont d’ailleurs bien connues. Subventions accordées pour des travaux d'utilité publique, création d'une cabine téléphonique ou d’un poste de facteur-receveur, établissement d’une voie forrée, répartition destroupes dans les garnisons : tout, depuis la concession d’une photogravure destinée à décorer la salle d’une mairie de village jusqu'aux travaux d'aménagement d’un grand port, devient l’occasion de marchandages politiques et so transforme en primes électorales. Les considérations d’intérètgénéral, quiseules devraient compter, sont trop souvent perdues de vue pour le plus grand préjudice de la moralité du corps CALE ainsi que des finances publiques.

Ces actes de corruption collective sont pratiqués de préférence dans des circonscriptions pauvres, où la

vie politique est peu développée. On peut ainsi dé plorer l’existence, dans notre démocratie, de véritatables bourgs rourris. La préparation administrative de certaines élections législatives ou sénatoriales

par ces moyens a donné lieu, mème depuis la guérre, à de véritables scandales. |

Il est égalémeut possible au pouvoir d'exercer en faveur de ses candidats, sur de nombreux électeurs, une action individuelle puissante. « La corruption,

constate M. Duguit (1) est le grand vice des démo-

craties.. Notre démocratie française moderne n’y a point échappé. Il est malheureusement certain qu’un trop grand nombre d'élections sont dues à la corruption par l'argent, et aussi à une corruption plus subtile, plus difficile à saisir et à réprimer, la corruption par la promesse ou la concession de places et de faveurs » (2).

Les distinctions honorifiques, particulièrement nombreuses dans notre pays où on en compte plus de soixante, sont, 'aux mains du gouvernement,uneexcellente monnaic électorale (3). Ces hochets, comme les ap-

(1) L. Duguit : Traité de droit constitntionuel. T, IT. p. 282.

@) Nous ne dirons rien de la corruption électorale par le moyen des fonds secrets. Contrairement à une opinion très répandue, uous pensons qu’elle est d'importance négligeable, en raison de la modicité des crédi.s ouverts au Ministre de l'Intérieur (1 millou 500.000 francs au budget de 1922).

(3) D'un rapport lu par M. Raynaldy le 21 février 1922 à la Commission de législation civile, il résulte qu’à cette date, depuis l’armistice, 95.000 décorations de la Légion d'honneur avaient été accordées, dont 23.000 pour services civils, 11 demandes de promotions exceptionnelles pour les conseils municipaux,les médecins de campagnes, etc. étaient déposées. Elles représentaient encore un millier dedécorations,.

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pelait Napoléon 1°, rendent parfaitement dociles aux suggestions politiques de l'administration les milliers de postulants qui les sollicitent sans autres titres que cettedocilité même. S’il est permis de trouver ridicule ce goût immodéré des Français pour les décorations, on est bien obligé de constater qu’il donne au gouvernement un puissant levier électoral en lui fournissant le moyen de gratifier certains citoyens d’une faveur que ceux-ci Re comme un avancementauchoix. .

La nomination à de ré Au fonctions permet aussi aux préfets ei aux ministres de provoquer ou derécompenser des services électoraux. Le recrutement des agents de la plupart des administrations publiquesest livré, le plus souvent, à Parbitraire gouvernemental, et l’on sait quel genre de mérites récompense trop communément une nomination à un poste de cantonnier, de facteur, de receveurburaliste, voire de préfet ou de trésorier-payeur général. |

Tour à tour aussi les lois d'encouragement à l’agriculture, à la mutualité, à l'épargne, aux assurances contre la grèle, contre la mortalité du bétail, au crédit agricole, deviennent l’objet de primes politiques (1). Il en est de même des secours accordés à l’occasion d’une calamité publique, quand une inondation ou une grèle ont ravagé une contrée. « Qu'on ne S'Y trompe pas, depuis quelques années, le nombre des faveurs dout dispose le pouvoir s’est considérablement étendu. Les Chambres s’en sont mélées. Les députés n’ont pas hésité à voter toutes sortes de sub-

(1) V. la discussion de l'élection contestée de G. Leygues à Villeneuve-sur-Lot, Journ. off. du 20 juin 1898.

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ventions, sachant bien qu’ils frappaient une monnaie électorale » (1), qu’il créaient le moyen de corrompre individuellement denombreux citoyens.

Dès lors, est-il exagéré de prétendre qu’il n’y a pas égalité entre les candidats qui ont à leur service la formidable puissance de l'Administration avec ses ramifications infinies, et ceux qui sont livrés à leurs propres forces quand ils ne sont pas traités comme de véritables parias ? Il n’y a plus d'affiche blanche en faveur des candidats privilégiés, mais l’action administrative est suffisamment efficace pour leur assurer l'avantage d’une nombreuse clientèle.

Ainsi se trouve-méconnu le bean principe formulé dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (art. 6): « Tous les citoyens étant égaux à ses yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes les dignités, places et emplois publics, sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

La moralité publique et la santé du corps soctal souffrent également des détestables pratiques de la candidature officielle.