LE CONSEIL D'ÉTAT SOUS LE DEUXIÈME EMPIRE

D. Analysez brièvement cette organisation.

R. Le conseil est composé de l'empereur, de certains membres de sa famille par lui désignés, d'un président, d'un vice-président, des présidents de sections, de 40 à 50 conseillers en service ordinaire, hors sections, et de 20 conseillers en service extraordinaire ; de 40 maîtres des requêtes divisés en deux classes, de 20 chacune, de 40 auditeurs divisés de même, et d'un secrétaire général ayant titre et rang de maître des requêtes.

L'empereur nomme et révoque tous les membres du conseil.

Les ministres ont rang, séance et voix délibérative.

Le conseil, sous la direction du chef de l'Etat, rédige les projets de loi ; trois conseillers, désignés à cet effet, en soutiennent la discussion devant le sénat et le corps législatif. Ils remplacent les ministres qui ne sont pas admis au corps législatif. Tout amendement est renvoyé au conseil d'Etat : s'il n'est pas adopté par le conseil, il ne peut pas être soumis à la délibération du corps législatif,

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qui est mis delà sorte en tutelle comme du temps du premier empire.

Il conserve les mêmes attributions que sous la dernière monarchie : ses décisions sont des projets de décrets soumis à l'empereur : si le décret impérial n'est pas conforme à ce projet, il est inséré au Moniteur et au Bulletin des lois.

« La section des finances revise toutes les liquidations de pensions. Autrefois, chaque comité examinait les pensions du ministère de son ressort. De là, des liquidations différentes pour des droits analogues. L'examen de toutes les questions portées à la section des finances, évite ce grave inconvénient et établit l'unité de jurisprudence et l'égalité des liquidations, si nécessaires aux parties et au trésor public1 ».

D. Qu'arriva-t-il après la chute du second empire?

R. Une commission provisoire fut chargée de remplacer le conseil d'Etat dissous, jusqu'à ce que ce corps reçût une organisation républicaine. Ce fut l'objet de la loi du 24 mai 1872, bientôt suivie du décret du 21 août, portant règlement intérieur du conseil d'Etat.

L'organisation et les attributions sont aussi déterminées par l'article 4 de la loi sur les pouvoirs publics du 25 février 1875, par les lois du 24 mai 1872 et du 13 juillet 1879, et par le règlement du 2 août 1879. Le conseil est composé : 1° Du garde des sceaux, ministre de la justice, président; 2° De trente-deux conseillers d'Etat (le nombre des conseillers d'état en service ordinaire avait été fixé à 22 par la loi organique ; il a été porté à 32 par la loi du 13 juillet 1879. Cette augmentation a eu pour objet surtout de créer un section de législatio ) en service ordinaire sont désignés par décret le vice-président du conseil et les

1. Alph. François, dans le Dict. de V administration française.

quatre présidents de section; 3° De dix-huit conseillers d'Etat, (le nombre des conseillers d'Etat en service extraordinaire a été porté de 15 à 18. C'était la conséquence de l'augmentation des conseillers en service ordinaire.) Les ministres ont rang et séance au conseil d'Etat; ils y ont aussi voix délibérative, soit à l'assemblée générale, soit aux séances de section, à deux conditions : 1° Qu'il s'agisse d'une affaire non contentieuse ; 2° Que cette affaire soit de celles qui dépendent de leur département ministériel. — Le garde des sceaux a voix délibérative lorsqu'il préside soit l'assemblée générale, soit les sections. H y a auprès du conseil : 1° vingt-quatre maîtres des requêtes, 2° trente six auditeurs, dont 12 de première classe, et 24 de seconde; 3° un secrétaire général avec rang de maître des requêtes. D'après la loi du 24 mai 1872, les conseillers d'Etat en service ordinaire devaient être nommés par l'assemblée nationale au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages. C'est ainsi que fut nommé le conseil d'Etat, lorsqu'on procéda à sa réorganisation, et que furent remplies quelques vacances qui se produisirent après les élections générales. En adoptant ce mode de nomination, l'assemblée avait voulu que, dans la reconstitution de ce corps, l'esprit de sa majorité politique fut prédominant. Il n'y avait pas le même intérêt à maintenir l'élection pour les nominations partielles qu'il y aurait à faire afin de pourvoir aux vacances. Aussi, dans l'art. 4 de la loi sur les Pouvoirs publics, a-t-on rétabli la nomination par décret, et ce changement a été consenti à peu près sans discussion. Aujourd'hui les conseillers en service ordinaire sont, comme les conseillers extraordinaires, nommés par décret. Les maîtres des requêtes et le secrétaire général sont aussi nommés par décret, mais avec une forme spéciale qui consiste à demander des présentations aux présidents de section réunis sous la présidence du vice-président. Quant aux auditeurs, ils étaient, d'après la loi organique, nommés au concours, et les deux classes concouraient suivant des

ITT) C.HAIMTKK DOUZIÈMK. CONSKIL Ii'kTAT

règlements différents. Mais La loi «lu \'.\ juillet 187Î) a supprimé le concours pour la première classe, et ne l'a maintenu que pour la deuxième. Les auditeurs de première classe sont nommés pour un temps qui n'est pas limité; c'est la véritable pépinière du conseil d'Etat. Ceux qui sont parvenus à la première classe sont destinés à faire leur carrière dans le conseil; leur traitement est de la moitié du traitement des maîtres des requêtes. Les auditeurs de deuxième classe ne sont nommés que pour quatre ans. S'ils n'entrent pas dans la première classe, ils cessent leurs fonctions à l'expiration de ce délai. La deuxième classe est une véritable école d'administration pour la préparation des administrateurs; car ils sortent ordinairement du conseil pour entrer dans les fonctions actives. Nul ne peut être nommé conseiller d'Etat, s'il a moins de trente ans accomplis : maître des requêtes, s'il a moins de vingt-sept ans accomplis; auditeur, s'il y moins de vingt et un an et plus de trente. Les conseillers et les maîtres de requêtes peuvent, quand ils cessent leurs fonctions, être nommés conseillers ou maîtres des requêtes honoraires. — Les auditeurs de première classe remplacés dans leurs fonctions peuvent être nommés maîtres des requêtes honoraires tioi du 13 juillet 1879, art. 3). Les fonctions de conseiller en service ordinaire et de maître des requêtes sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées. Les officiers généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de l'enseignement supérieur peuvent être détachés au conseil d'Etat. Ils conservent les droits attachés à leurs positions, sans pouvoir cependant cumuler leur traitement avec celui du conseil d'Etat.

Les fonctions législatives et administratives du conseil d'Etat sont bien plus restreintes que sous la république de 1848; il donne son avis ; 1° sur les projets d'initiative parlementaire que rassemblée nationale jugea propos de lui renvoyer ; sur les projets de loi préparés par le gouver-

nement, et qctun décret spécial ordonne de soumettre au conseil d'Etat; 2° sur les projets de décret, et en général sur toutes les questions qui lui sont soumises par le président de la république ou par les ministres. Il n'est appelé nécessairement à donner son avis que sur les règlements d'administration publique et sur les décrets en forme de règlements d'administration publique. Les conseillers d'Etat peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant l'assemblée les projets de lois qui ont été envoyés à l'examen du conseil.

Cette concise énumération de fonctions est complétée par ce paragraphe : Le conseil d'Etat « exerce, en outre, jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné, toutes les attributions qui étaient conférées à l'ancien conseil d'Etat par les lois ou règlements qui n'ont pas été abrogés ».

En matière contentieuse, le conseil d'Etat ne se borne pas à émettre des avis ; il rend des arrêts et « statue souverainement » (art. 9 de la loi du 24 mai 1872). La loi actuelle a fait retour, sur ce point, au système qu'avait adopté la loi de 1849 et substitué le principe de la justicedéléguée au principe de la justice retenue, qui avait prévalu dans les autres lois sur le conseil d'Etat. Le législateur a pensé que la réformation par le chef de l'Etat d'un avis préparé après des débats publics aurait les plus graves inconvénients. Elle n'aurait ordinairement lieu que pour des motifs politiques, c'est-à-dire souvent par des raisons ennemies delà justice. Si elle était prononcée par d'autre3 causes, comment ferait-on croire que la décision rendue sur la proposition d'un ministre étranger aux débats sera plusjuste que celle d'une assemblée qui s'est décidée après avoir entendu une discussion contradictoire? La justice retenue n'était qu'une fiction, et cette fiction ne pouvait qu'être inutile et dangereuse. Inutile, parce qu'en fait le chef de l'Etat ne faisait jamais usage du pouvoir de réformer les décisions préparées en matière contentieuse. Dangereuse, parce que, si on en avait fait usage, cette pra-

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tique aurait fait douter de la justice administrative.

D. En quoi le conseil d'Etat de 1872 diffère-t-il des précédents, et en quoi leur ressemble-t-il 1

R. Le conseil d'Etat de 1872 diffère de celui du consulat, du premier empire et du second empire, en ce qu'il n'est pas, comme ceux-ci, exclusivement et nécessairement chargé de la préparation, de la rédaction officielle, de l'amendement des projets de loi, ainsi que de leur défense au sein des assemblées; sa participation à l'élaboration des lois est limitée et facultative. Il diffère aussi, comme tous les autres conseils d'Etat, de celui du consulat et de l'empire, en ce qu'il n'a pas, comme lui, l'interprétation législative, par voie d'autorité, rendue par la monarchie de 1814, au pouvoir législatif, qui seul doit la posséder, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs.

Il diffère des conseils d'Etat des deux empires et des deux monarchies principalement : 1° parce que, pour la juridiction contentieuse, il forme un tribunal indépendant du gouvernement et de l'administration, ayant un pouvoir qui lui est propre et rendant des jugements, tandis que sous la monarchie et sous l'empire, les décisions du conseil d'Etat, pour devenir exécutoires, devaient revêtir la forme d'ordonnances royales ou de décrets impériaux ; 2° parce qu'il est privé du jugement des conflits, qui appartenait au roi ou à l'empereur, en conseil d'Etat, et qui, d'après la loi de 1872, est attribué à un tribunal des conflits.

D. Vous avez dit que le jugement des conflits d'attributions entre les autorités judiciaire et administrative appartenait au roi en conseil d Etat, sous la monarchie, et à un tribunal des conflits, sous la république : lequel de ces deux systèmes est le plus logique?

R. C'est évidemment le système suivi sous la monarchie. En effet, toute altercation, entre deux inférieurs, doit être vidée par leur supérieur commun. Or, le roi, avonsnous dit, est le chef suprême de l'Etat, c'est à lui qu'appartient la puissance executive : l'autorité administrative

le conseil d'état depuis la loi du 24 3iai 1872 179

et l'autorité judiciaire sont des branches de la puissance executive; si donc il y a une lutte entre ces deux branches de la puissance executive, il est naturel d'en demander la décision au chef de la puissance executive, au supérieur commun des deux autorités entre lesquelles existe le conflit d'attributions. C'est d'ailleurs une contestation d'intérêt privé qui est l occasion du conflit. Le règlement des conflits reçoit de cette circonstance un caractère contentieux. C'est pourquoi les conflits sont portés, sous le régime monarchique, à l'assemblée du conseil d'Etal délibérant au contentieux. Le conseil d'Etat prépare le jugement du roi, qui ainsi juge en conseil d'Etat.

En attendant que cette juridiction des conflits soit rétablie, voici les dispositions en vigueur : c'est le titre lV.de la loi de 1872 (portant organisation du conseil d'Etat).

a Les conflits d'attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire sont réglés pir un tribunal spécial composé : 1° du garde des sceaux président; 2° de trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus par les conseillers en service ordinaire; 3° de trois conseillers à la cour de cassation nommés par leurs collègues ; 4° de deux membres et de deux suppléants, qui seront élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents.

« Les membres du tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles.

« Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et à la majorité absolue des voix.

« Ils ne pourront délibérer valablement qu'au nombre de cinq membres présents au moins.

« Les ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif.

« Toutefois ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu'après que la section du contentieux a refusé de

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faire droit à la demande en revendication qui doit lui êti e préalablement communiquée.

« La loi du 4 février 1850 et le règlement du 28 octobre 1849, sur le mode de procéder devant le tribunal des conflits, sont remis en vigueur. »