LES ADMINISTRATIONS LOCALES EN FRANCE

Longtemps avant 1789, la monarchie était établi, à côlé de l'administration féodale, qui n'était plus qu'un simulacre, régnant sans gouverner, une administration bourgeoise, qui était la seule réelle, la seule effective. Celle-ci était dirigée par un corps unique, le conseil d'État, dit conseil du roi, qui n'était point composé de grands seigneurs, mais de personnages de médiocre ou de basse naissance, d'anciens fonctionnaires, consommés dans la pratique des affaires, et qui agissait sans bruit, mais efficacement, ne décidait rien, mais donnait sur tout des avis que le roi sanctionnait toujours.

Voilà le conseil central unique ; voici l'agent unique : c'est le contrôleur général, qui administrant les affaires qui donnaient lieu à des questions d'argent, administrait, à vrai dire, toutes les affaires publiques ; « on le voit agir successivement comme ministre des finances, ministre de l'intérieur, ministre des travaux publics, ministre du commerce », tandis que les minisires de chaque province n'existaient que de nom.

Les gouverneurs de provinces n'avaient plus qu'un titre honorifique. De même que l'administration n'avait qu'un seul agent à Paris, le contrôleur général, elle n'avait qu'un seul et vrai agent dans les provinces, c'était Vintendant (sorte de préfet), choisi par le gouvernement parmi les membres inférieurs du conseil d'Etat. La circonscription territoriale qui lui était confiée s'appelait généralité, parce que l'intendant, à son origine, s'appelait général des finanjes. Il y avait, en 1789, trente-deux généralités.

Au-dessous de l'intendant, et nommé par lui, était placé, dans chaque canton, un autre agent du pouvoir central, le subdélégué. On peut voir, dans l'ouvrage de M. de Tocqueville, les attributions de ce fonctionnaire.

Dans la moitié de la France, à peu près, les provinces avaient une représentation, une assemblée dite étals provinciaux, et généralement composée des trois ordres ou états, noblesse, clergé, tiers état. Dans ces provinces, dites

pays d'états, le roi ne pouvait pas lever directement l'impôt : il le demandait à chaque assemblée provinciale,

tandis que, partout ailleurs, il le levait directement, sans l'intermédiaire d'aucune représentation locale.

D'après le même publieiste, la liberté municipale, antérieure à la féodalité, y a survécu ; depuis longtemps, les villes nommaient les magistrats chargés de gérer les intérêts de la commune. Seulement, au XVIIIe siècle, l'élection des officiers municipaux, comité investi du pouvoir exécutif de la commune, et appelé corps de ville, dont le maire n'était que le président, au lieu d'appartenir au peuple tout entier, n'appartenait qu'à ceux qui étaient en situation de laire de bons choix, je veux dire aux principaux habitants de la commune.

Mais ce qu'il y a de plus curieux, c'est que les communes étaient, comme aujourd'hui, sous la tutelle de l'administration centrale. Les communes ne pouvaient ni établir un octroi, ni lever une contribution, ni hypothéquer, ni vendre, ni plaider, ni affermer leurs biens, ni les administrer, ni faire emploi de l'excédant de leurs recettes, sans exposer leur dessein à l'intendant (préfet), qui le transmettait, avec son avis, au conseil d'Etat, au gouverneur central, qui l'approuvait ou le désapprouvait. Quand l'arrêt du conseil d'Etat était défavorable, la commune ne pouvait passer outre. S'agissait-il de travaux qu'une commune se proposait de faire exécuter, il fallait que les plans et devis fussent approuvés par le conseil d'Etat, pour être exécutés. On les adjugeait devant l'intendant ou ses subdélégués, et c'était d'ordinaire l'ingénieur ou l'architecte de l'Etat qui les conduisait.

Le pouvoir central se faisait sentir dans les villages comme dans les villes ; la paroisse, après avoir été sous la tutelle du seigneur, passa sous celle de l'Etat. Les officiers municipaux de la paroisse, généralement réduits à deux, le collecteur et le syndic, étaient devenus partout les agents de l'Etat, tout en restant délégués de la communauté dont ils étaient les élus. Le collecteur levait la

taille, sous les ordres directs de l'intendant. Le syndic, pl?cé sous la direction journalière du subdélégué de l'intendant, le représentait dans toutes les opérations qui avaient trait à Tordre public ou au gouvernement. II était son principal agent, quand il s'agissait de la milice, des travaux de l'Etat, de l'exécution de toutes les lois générales.

ADMINISTRATIONS ET REPRÉSENTATIONS LOCALES DEPUIS 1789, SOUS NOS DIVERS RÉGIMES

D. Faites-nous connaître les vœux exprimés dans les cahiers de 1789, touchant la centralisation et la décentralisation administrative, et les lois de la Constituante sur le même sujet.

R. Nos pères, en 1789, se plaignaient, comme nous le faisions naguère, sous l'empire, des abus de la centralisation ; mais, au lieu de la modérer, ils voulaient la détruire, si l'on en croit les cahiers contenant leurs vœux. Il y est demandé, en effet, que la province et la commune soient administrées exclusivement par des assemblées librement élues. Le gouvernement central n'aura plus aucun agent chargé de faire exécuter les lois dans la province et les communes, plus d'intendants (préfets), plus d'employés des finances, plus d'ingénieurs des ponts et chaussées; c'est aux états provinciaux, c'est aux conseils communaux qu'il appartient d'appliquer, chez eux, en matière administrative, police, conservation des eaux et forêts, travaux publics : tout le gouvernement sera enlevé à l'Etat et rendu aux provinces et aux communes.

Si ce vœu des cahiers, si cette tendance exagérée à la décentralisation se fût réalisée, c'en était fait de l'unité française, fruit merveilleux de tant de siècles ; la France, au lieu de former un tout compacte, eût été brisée en une quinzaine d'Etats, plus ou moins mal fédérés, dont chacun eût été divisé en communes presque indépendantes.

r . il. I i

L'impartiale postérité doit attribuer à chacun sa partde gloire ou de honte dans les grands faits de l'histoire. G'esi pourquoi, tout en reconnaissant que la plupart des vœux exprimés dans les cahiers de 1789 l'emportaient sur les actes révolutionnaires des années suivantes, autant que la sagesse l'emporte sur la folie, il nous faut avouer que l'Assemblée constituante accomplit, en 1791, une œuvre aussi patriotique que hardie, par un changement radical de la division territoriale de la France. Auparavant, notre pays était divisé, au point de vue féodal, en quinze provinces ; au point de vue administratif, en trente-sept généralités ou intendances. Ces portions du territoire différaient entre elles par leur étendue, par leurs privilèges et leurs servitudes, par leurs administrations, par leurs mœurs, par leurs subdivisions plus ou moins multipliées et portant des noms divers.

Comment, de ces édifices si disparates, faire un seul édifice, de parties si inégales, si hétérogènes, former un seul tout harmonieux et indivisible? Il n'y avait pas d'autre moyen efficace, pour obtenir cette fin tant souhaitée, que de détruire jusqu'aux derniers vestiges des anciennes divisions du territoire, qui avaient leur passé, leurs souvenirs, et constituaient, en quelque sorte, des peuples différents unis sous ou même sceptre. De même que chez les chrétiens, il n'y a plus ni juifs ni gentils, ni maîtres ni esclaves, mais que tous sont les membres d'un même corps, qui a pour tête Jésus-Christ, de même chez les Français il ne devait plus y avoir de Bretons, de Flamands, d'Alsaciens, de Gascons, mais tous ne devaient former qu'un seul tout, une seule nation, soumis aux mêmes lois, associés aux mêmes avantages et aux mêmes charges. On obtint ce résultat, que foutes les autres nations nous envient, en partageant le territoire français en quatrevingt-trois parties à peu près égales, qu'on nomma départements, et à chacun desquels on donna le nom du fleuve, de la rivière, de la montagne qui s'y trouvent. Chaque département lut subdivisé en arrondissements (alors nom-

mes districts), les arrondissements en cantons, les cantons en communes.

Mais la Constituante de 1790 gâta son œuvre, en adoptant le principe contenu dans les cahiers, et contraire à cette sage maxime qui veut qu'on confie la délibération à plusieurs et l'action à un seul ; et à cette autre, qu'il n'y a plus d'unité dans la nation, si le gouvernement central n'a pas, sur tous les points du territoire, un agent chargé d'y transmettre son action. Afin que le gouvernement de chaque portion du territoire fût semblable au gouvernement français, lequel était exercé non par zw seul, non par le chef de l'Etat, mais par un conseil des ministres, subordonné à l'Assemblée nationale, on décida que l'administration de chaque département consisterait dans des résolutions prises par le conseil (général), composé de trente-six membres, et dans Y exécution de ces résolutions prises par un directoire, composé de huit membres, nommés par le conseil et pris dans son sein. Ce directoire devait rendre tous les ans, au conseil général du département, un compte de sa gestion, qui était publié par la voie de l'impression.

L'Etat n'avait d'autre représentant, dans chaque département, qu'un procureur syndic, qui ne le représentait que très imparfaitement, puisqu'il n'était pas nommé par lui, mais par les électeurs du département, et qu'il n'avait d'autre pouvoir pour assurer l'exécution des lois, que de faire des rapports au conseil général où il avait séance, sans voix délibérative.

Le canton était le siège, non de l'administration, mais seulement de la justice de paix et des élections. L'administration était organisée dans l'arrondissement (district) et dans la commune, de la même manière que dans le département. Les administrations municipales étaient subordonnées à celles de l'arrondissement ou district, celles de l'arrondissement a celles du département, celles du département au gouvernement. Ainsi, le droit de rapporter ou de modifier les arrêtés du conseil gé-

néral appartenait aux ministres ou au gouvernement. Tel est le mécanisme de l'administration établie par la Constituante de 17ÎJ0. Quant aux vues qu'elle se proposait, aux principes qu'elle cherchait à appliquer, on peut les résumer ainsi : Elle voulait que le corps administratif restât religieusement attaché à la Constituante et aux lois de l'Etat, et ne s'en écartât jamais, dans l'exercice de ses fonctions. « L'Etat est un », est-il dit dans l'instruction destinée à expliquer la loi du 22 décembre-janvier 1790, relative à l'organisation de l'administration départementale, et dont beaucoup de dispositions désignatives des principales attributions de cette administration sont encore en vigueur aujourd'hui; « l'Etat est un : les départements ne sont que des sections du même tout ; une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs, indépendants et, en quelque sorte, souverains dans l'exercice de leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements partiels, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus lâcheuse anarchie ». La Constituante croyait avoir prévenu ce désordre, en statuant que les arrêtés, pris par les administrations de département, sur tous les objets inléressant le régime de l'administration générale du royaume, ou même sur des entreprises nouvelles ou des travaux extraordinaires, ne pourraient être exécutés qu'après avoir reçu l'approbation du roi. C'était, sans doute, beaucoup d'avoir empêché les administrations locales de rien faire contre la constitution, les lois et le gouvernement; mais ce n'était pas assez pour prévenir le désordre et l'anarchie ; pour éviter le désordre et l'anarchie, il faut non-seulement ne pas agir contre la loi, maisagirpour In loi. Or, le gouvernement n'avait aucun moyen efficace d'assurer une prompte exécution des lois et le fonctionnement de l'administration générale sur tout le territoire. On ne peut guère plus se reposer sur chaque groupe de citoyens, formant une com-

mune, un département, que sur chaque citoyen, du soin d'exécuter ce qui a été décidé par la législature ou par le gouvernement, pour l'intérêt général devant lequel doit s'effacer l'intérêt de tel groupe de citoyens ou de tel individu. L'individu se préoccupe, avant tout, de ses affaires individuelles, les communes de leurs affaires communales, les départements de leurs affaires départementales ; de même le gouvernement doit se préoccuper des affaires nationales, et les gérer soit par lui-même, soit par ses agents, par tout le pays. C'est à la loi, à la confection de laquelle toutes les parties du territoire participent également par les législateurs qu'elles élisent, à concilier l'intérêt général avec les intérêts locaux, et à bien fixer les limites qui séparent le domaine de l'un de celui des autres ; les autorités locales ne peuvent que faire valoir leurs droits, leurs intérêts, et le gouvernement ceux de l'Etat, dans les limites tracées par la loi.

D. Que devinrent nos institutions départementales et communales, pendant la tourmente révolutionnaire?

R. La loi du 14 frimaire an II, dictée par le despotisme révolutionnaire qui tyrannisait alors la France, supprima les conseils de département. Les directoires départemen taux n'eurent plus que des attributions d'administration locale: la direction des affaires politiques, ou plutôt l'exercice de la terreur, fut confié aux fameux comités de salut public et aux représentants du peuple en mission.

La loi du 28 germinal an III rétablit celle du 22 décembre 1789, et disposa que le procureur-syndic transmettrait, tous les dix jours, au gouvernement, un rapport sur l'exécution des lois, de celles surtout qui prescrivaient de persécuter les prêtres fidèles à leur foi.

La constitution de l'an III confia la délibération et l'action, dans chaque département, à une assemblée unique de cinq membres, nommés par les électeurs, et que le gouvernement pouvait, lorsqu'elle lui déplaisait, destituer et remplacer par une commission ; mais où l'on voit qu'on s'acheminait déjà vers le bon système, c'est qu'un commis-

saire chargé, non pas encore de iaire exécuter les lois, mais d'en requérir l'exécution, remplaçait le syndic électii et était choisi par le gouvernement, parmi les citoyens domiciliés dans le département.

D. Comment l'administration sortit-elle enfin du chaos révolutionnaire?

R. La loi du 28 pluviôse an VIII établit, pour l'administration départementale, le système qui est demeuré en vigueur jusqu'aujourd'hui, sauf de légères modifications : elle ne changea que la composition de l'autorité départementale, elle en conserve les attributions, à peu près telles que les avait fixées la loi du 22 décembre 1789. Pour bien comprendre jusqu'à quel degré le système établi par cette loi est logique, il faut observer que toutes les attributions de l'administration départementale se peuvent ramener à trois ordres de services : la délibération, l'action, le contentieux ; en effet, qu'il s'agisse, par exemple, de la confection d'une route : on commence par délibérer sur sa nécessité, sur son utilité, sur les avantages et les charges qui en résulteront, sur le tracé qu'elle doit suivre, etc. ; une fois la résolution prise, on Y exécute, on fait faire, à cet effet, tous les travaux nécessaires : l'exécution de ces travaux peut donner lieu à des difficultés, à des contestations entre l'administration et les entrepreneurs concernant le sens ou l'exécution des clauses de leurs marchés, entre les entrepreneurs et les particuliers, qui se plaignent de torts, de dommages que leur causent ces travaux, entre l'administration et les particuliers, surles indemnités qu'ils prétendent leur être dues, à raison de terrains qu'on leur a pris ou fouillés pour la confection de la route ou des ouvrages qui s'y rapportent.

La loi du 28 pluviôse an VIII règle que l'action qui commande, surveille Yexccution, soit des lois et des ordres du gouvernement, soit des résolutions du département, sera exercée par un seul homme, le préfet; que la délibération qui décide ce qui doit être fait pour les intérêts du département et répartit les charges, qu'il a à sup-

porter, entre les diverses parties de ce département, appartiendra à une assemblée élue, le conseil général] que le jugement qui applique la loi dans les contestations entre l'administration et les particuliers sera dévolu au conseil de préfecture.

La même loi du 28 pluviôse établit, au chef-lieu d'arrondissement, un sous-préfet avec un conseil d'arrondissement ; dans la commune, un maire avec un conseil municipal. La nomination des préfets, des sous-préfets, des maires, dans les communes de 5.000 âmes et au-dessus, des membres du conseil de préfecture et des conseils généraux, appartient au chef de LËtat. Les préfets nomment et peuvent suspendre les membres des conseils municipaux dans toutes les communes, ainsi que les maires des communes de moins de 5.000 âmes.

Les conseils municipaux ont pour unique attribution d'entendre et de débattre le compte de la gestion financière du maire, compte qui est arrêté définitivement par le sous-préfet ; et de régler le partage des fruits communs et la répartition des dépenses d'entretien des établissements publics. Ils ne peuvent délibérer sur les autres affaires de l'administration municipale.

De plus, le décret du 4 thermidor anX ordonne que les budgets des communes ayant plus de 20.000 francs de revenus, seront arrêtés par le gouvernement. Le décret du 28 germinal an XII charge le ministre de l'intérieur d'arrêter les comptes d'administration des communes possédant un revenu de 10.000 francs et au-dessus.

Les caractères de cette législation sont une forte administration, un excès décentralisation, l'absence de toute représentation locale, élective.

D. L'excès de centralisation a-t-il amené une réaction décentralisatrice ?

R. Tous les publicistes sincères sont obligés de reconnaître que c'est sous la monarchie de 1814 que l'on constate le premier mouvement de décentralisation. Une ordonnance du 16 mars 1816 prescrit que les seuls bud-

gets des communes, ayant au moins 30.000 francs de revenus, seront désormais approuvés par le gouvernement. Une autre ordonnance du 28 août 1821 autorise les préfets : 1° à approuver les délibérations des conseils municipaux qui sont exclusivement relatives à l'administration courante des communes, c'est-à-dire qui n'ont pas pour objet des travaux et impositions extraordinaires, des emprunts, des projets d'aliénations d'échange; 2° à autoriser tous travaux communaux jusqu'à concurrence de 20.00) francs ; 3° à approuver les budgets des communes ayant jusqu'à 100.000 francs de revenus.

Un projet d'organisation communale était à l'étude, ayant pour but d'étendre les attributions des administrations locales ; la monarchie tomba, avant d'avoir pu le réaliser.

La monarchie de Juillet 1830 rétablit les élections, en 1831, pour les conseils municipaux, et, en 1833, pour les conseils généraux et d'arrondissement, et étendit les attributions des conseils municipaux, en 1837, celles des conseils généraux et de déparlements, en 1838.

D'après la loi du 22 juin 1833, le conseil général se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département, sans pouvoir toutefois dépasser le nombre de trente. Ils sont nommés pour cinq ans, par les citoyens portés sur la liste du jury. Le cens de l'éligibilité est de deux cents francs, comme celui de l'électorat politique. La dissolution des conseils généraux peut être prononcée par le roi, mais sous la condition o'une réélection, au plus tard trois mois après. Le roi convoque le conseil général et détermine l'époque ainsi que la durée de la session. Le conseil nomme son président. Les séances sont secrètes.

Les attributions des conseils généraux avaient pour objet : 1° d'exprimer leur opinion sur l'état et les besoins du département; 2° de faire la répartition des contributions directes entre les arrondissements du département ; 3° de statuer sur les demandes en réduction faites par les con~

seils d'arrondissement, les villes, bourgs et villages î 4° de déterminer, dans les limites fixées par la loi, le nombre des centimes additionnels, dont l'imposition était demandée pour les dépenses du département; 5° d'entendre le compte annuel que le préfel devait rendre de ces centimes additionnels destinés à ces dépenses.

Le lut sous la monarchie de Juillet que, pour la première (ois, le droit de posséder fut pleinement reconnu aux départements : ils devinrent personnes civiles, personnes mineures, placées sous la tutelle du gouvernement. Aucune délibération des conseils généraux n'était exécutoire sans l'approbation de l'autorité centrale.

Les conseils d'arrondissement avaient des fonctions analogues : exprimer leurs vœux sur les besoins de l'arrondissement, donner leur avis motivé sur les demandes en décharge formées par les communes, recevoir du souspréfet le compte de l'emploi des centimes additionnels destinés aux dépenses de l'arrondissement, enfin, faire la répartition des contributions directes entre les communes.

Voici, en substance, l'organisation municipale, sous la monarchie de 1830 :

La loi du 21 mars 1831 attribue au roi la nomination des maires et adjoints, dans les communes de 3.000 âmes et au-dessus, et aux préfets dans les autres. Ils doivent être choisis au sein du conseil municipal, que nomme l'assemblée des électeurs communaux, composée des plus imposés de la commune et dont le nombre doit s'élever dans un rapport déterminé par le chiffre de la population. Les maires et adjoints sont nommés pour trois ans : les conseillers municipaux pour six ans. Le préfet a la faculté de suspendre les maires et adjoints, qui ne peuvent être révoqués que par une ordonnance royale. Les conseils municipaux ont quatre séances ordinaires par an.

Les attributions des conseils municipaux sont réglées

par la loi du 18 juillet 1837. Cette loi place le maire sous l'autorité du préfet et du ministre de l'intérieur, par ordre hiérarchique, pour tout ce qui concerne ses doubles fonctions d'administrateur communal et d'agent du gouvernement. Toutefois elle l'autorise à nommer seul et à révoquer les agents et fonctionnaires de la commune, sauf le garde champêtre, dont la révocation est réservée au préfet.

Les attributions des conseils municipaux se divisent en trois catégories, selon la nature des intérêts qui leur sont soumis. Ils règlent souverainement le mode d'administration et de jouissance des biens communaux, sauf à se conformer, pour les affouages, aux lois forestières. Ils délibèrent sur tout ce qui concerne la fortune communale, comme l'établissement du budget et les comptes annuels du maire, les impositions extraordinaires et les emprunts, les acquisitions, aliénations ou échanges des biens communaux; les travaux nouveaux à entreprendre ; les actions à intenter ou à soutenir; les transactions; l'ouverture des rues et places et le-; projets d'alignement ; le parcours et la vaine pâture, etc. Ces délibérations sont exécutoires, selon l'importance de leur objet, sur l'approbation du préfet, du ministre ou du chef de l'État.

Enfin, ils doivent donner leur avis sur les modifications à apporter à leur territoire, sur les circonscriptions relatives au culte, sur les distributions de secours publics, sur toutes les mesures qui intéressent les établissements de charité, les fabriques et les autres administrations analogues.

Le budget voté par le conseil municipal est arrêté par les préfets pour les communes dont les revenus sont inférieurs à 100.000 francs, et par le chef de l'État pour les autres. Les impositions extraordinaires sont autorisées parle préfet, par le gouvernement ou par le pouvoir législatif, selon que la commune a plus ou moins de 100,000 francs de revenus, et qu'elles dépassent ou non la limite

des centimes additionnels accordés aux communes par les lois de finances. Le chiffre du revenu communal détermine également si les emprunts seront autorisés par une ordonnance ou par une loi. En matière de travaux, les devis doivent être soumis à l'approbation ministérielle, quand la dépense est évaluée à plus de 30.000 fr. Les acquisitions, ventes, échanges d'immeubles, partages de bien indivis, sont autorisés par le préfet, en conseil de préfecture, quand la valeur n'excède pas 3.000 fr. pour les communes ayant moins de 100.000 fr. de revenus, et 20.000 fr. pour les autres. Une ordonnance royale est nécessaire, si la valeur est supérieure. Les baux de plus de dix-huit ans, les acceptations de dons ou legs mobiliers de plus de 3.000 fr. , de dons et legs immobiliers sans distinction de valeur, les transactions immobilières pour une valeur de plus de 3.000 fr., doivent être autorisés par le chef de l'État.

Les comptes des maires sont approuvés par le préfet, pour les communes ayaùt moins de 100.000 fr. de revenus et par le ministre pour les autres. Le droit d'apurer ceux du receveur municipal appartient au conseil de préfecture, pour les communes dont le revenu n'excède pas 30.000 fr., et à la Cour des comptes pour les autres.

Les communes ne peuvent intenter ou soutenir une action judiciaire (excepté en matière possessoire) sans l'autorisation du conseil de préfecture, sauf, en cas de refus, l'appel au conseil d'État.

La république de 1848 n'eut pas le temps de faire une révision complète des lois précédentes. Voici les modifications introduites par le décret du 3 juillet 1848 :

Le suffrage universel est appliqué à l'élection des membres du conseil municipal. Sont éligibles : les citoyens inscrits sur les listes électorales et âgés de vingt-cinq ans, ainsi que les citoyens ayant atteint le même âge qui, sans y être domiciliés, y paient une contribution directe. Le maire et les adjoints sont choisis par le conseil municipal et pris dans son sein. Ils peuvent être' suspendus

par un arrêté du préfet, mais ils ne sont révocables que par un arrêté du pouvoir exécutif, et pour trois mois au plus. En cas de révocation, ils ne peuvent être réélus pendant un an. Dans les chefs-lieux d'arrondissement et de département, et dans les communes au-des-us de 6.000 âmes, les maires et adjoints sont choisis par le pouvoir exécutif, parmi les membres du conseil municipal.

Les membres des conseils d'arrondissement et de département sont nommés dans les mêmes conditions que ceu> des conseils municipaux.

Le conseil général se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons; le suffrage universel est appliqué à l'élection de ses membres; il ne peut être dissous que de l'avis du conseil d'État. L'acquittement d'une contribution directe quelconque constitue la principale condition d'éligibilité ; les séances du conseil général sont publiques, sauf le droit de la majorité de réclamer le comité secret.

Ce décret a été modifié par la constitution de 18*8 sur les deux points suivants: 1° les conseils d'arrondissement sont supprimés et remplacés par des conseils cantonaux, dont une loi ultérieure doit déterminer les attributions ; 2° les conseils électifs ne peuvent être dissous par le président de la république que de l'avis du conseil d'Etat.

Sous le deuxième empire, une loi du 7 juillet 1852, tout en maintenant le suffrage universel pour la formation des corps électifs, a disposé: 1° que les président, vice- président et secrétaire seront nommés, pour chaque session, par le chef de l'Etat, pour les conseils généraux, et par les préfets, pour les conseils d'arrondissement; 2° que les maires et adjoints seront également nommés par le chef de l'Etat, au sein ou en dehors du conseil municipal, dans les communes de 3.000 habitants et au-dessus, et par les préfets, dans les autres; 3° que le chef de l'Etat aura le droit de prononcer la dissolution des conseils généraux, d'arrondissement et communaux, leur réélection devant

avoir lieu, dans ce cas, pour les deux premiers conseils, avant leur session annuelle, et pour les conseils communaux, dans le délai d'une année ; 4° que les préfets auront le droit de suspendre les conseils municipaux, en les remplaçant par une commission provisoire, ainsi que les maires et adjoints ; mais que ces fonctionnaires ne pourront être révoqués que par le chef de l'Etat.

Le décret du 25 mars 1852 transporta aux préfets, sauf pour un très petit nombre d'affaires touchant aux questions les plus graves de l'administration générale, le droit de contrôle du ministre et du chef de l'Etat sur la gestion des intérêts locaux. Ce décret fut modifié par la loi du 10 juin 1853.

ORGANISATION DÉPARTEMENTALE EN VIGUEUR, D'APRÈS LA LOI DU 10 AOUT 1871 SUR LES CONSEILS GÉNÉRAUX

D. Laissez de côté les lois de 1861, 1866, 1867, pour arrivera celle de 187t.

R. 11 était réservé aux royalistes de prendre l'initiative d'un projet de décentralisation administrative, dont l'adoption sera une des gloires de l'Assemblée nationale de 1871, composée en grande majorité de monarchistes et de ruraux, selon le style d'une certaine presse de cette époque.

Je veux parler delà loi du 10 août 1 871 , relative aux conseils généraux, dont le projet fut élaboré par la commission de décentralisation.

La commission commença par écarter, après l'avoir examiné, le système de décentralisation de M. Raudot, qui voulait qu'on divisât la France en vingt-quatre provinces, dont chacune comprendrait plusieurs départements, et aurait un gouverneur, assisté d'un conseil élu. Dans ce système, les chets-lieux des provinces possédant une division militaire, une cour d'appel, une académie, un archevêché, deviendraient des grands centres administratifs, des foyers de vie morale et intellectuelle, arrè-

teraient le mouvement qui porte à Paris tous les hommes d'études, d'affaires et de plaisir : c'est ainsi qu'on obtiendrait la décentralisation morale, en même temps que la décentralisation administrative.

La commission trouva, avec raison, selon nous, que cette nouvelle création ne répond à aucun besoin actuel, puisqu'on peut obtenir autrement et mieux la décentralisation administrative; qu'elle choquerait l'opinion publique qui pourrait y voir un retour vers les choses dupasse; qu'elle nuirait à la centralisation politique, h notre unité nationale : qu'en somme, ce ne serait qu'un nouveau rouage administratif ajouté à tant d'autres, et une nouvelle série de fonctionnaires ajoutée à celles que nous possédons déjà en trop grand nombre.

Mais, si la forme proposée par l'émment économiste M. Raudot, est contestable, le fond de son projet est excellent.

S'il est inutile et même nuisible de grouper d'avance tel et tel départements en provinces, il est d'une utilité, d'une nécessité évidente de détruire la barrière que la législation antérieure avait élevée entre les départements, leur interdisant de correspondre entre eux, de s'entendre immédiatement, sans l'intermédiaire de l'autorité centrale, pour régler des intérêts, entreprendre des travaux, fonder des établissements qui leur sont communs. En conséquence, le titre YII et dernier de la nouvelle loi donne aux conseils généraux de deux ou de plusieurs départements, le droit qui leur avait été refusé jusqu'à présent, de conférer ensemble par leurs délégués, de se concerter sur des objets d'utilité départementale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs départements respectifs, tels que la construction d'une route ou d'un chemin de fer, la création d'un asile d'aliénés, d'une école normale primaire, la fondation ou la dotation d'universités provinciales, et d'autres établissements qui dépasseraient les besoins d'un seul département, et seraient trop onéreux pour son budget.

L'idée de la province étant écartée, il s'agissait de mettre le département en état d'exercer son droit, de gérer lui-même ses propres affaires, droit naturel que possèdent les individus et les associations. Or, toute affaire comprend la délibération et Yexécvtion. Le département, comme la nation, comme toutes les associations composées d'une multitude de membres, ne peut délibérer et exécuter ses résolutions, que par des députés. C'est donc une assemblée de représentants du département qui sera appelée à délibérer et à prendre des résolutions sur les intérêts du département; pour qu'elle puisse bien remplir sa mission, il faut que cette assemblée, dans sa sphère qui est d'être l'organe des intérêts du département, soit indépendante du pouvoir exécutif, par sa composition, par son mode d'action, par ses attributions, comme l'est l'assemblée des représentants de toute la nation, organe de la volonté nationale, pour les intérêts généraux du pays.

Afin que toutes les parties du département soient également représentées dans l'assemblée départementale, on a maintenu dans la nouvelle loi le principe déjà introduit dans notre législation, que chaque canton y enverrait un représentant. Il y a donc, dans chaque département, autant de conseillers généraux qu'il y a de cantons.

Afin que tous les citoyens du canton puissent facilement, sans se déranger, participer à l'élection de leur conseiller général, « l'élection se fait au suffrage universel, dans chaque commune, sur les listes dressées pour les élections municipales ». Ainsi la représentation n'est pas numérique, mais territoriale, ce qui convient pour une assemblée chargée, non de représenter les opinions politiques de la majorité des habitants, mais de régler et surveiller l administration des affaires, et des intérêts du département. 144 députés auraient voulu que chaque canton élût un nombre de conseillers proportionnel au chiffre de sa population : la justice exigerait plutôt que le nombre des conseillers élus par chaque canton fut proportionnel aux besoins de ce canton et à 9a part d'impôts

dans le budget départemental. Car, ce sont presque toujours les cantons les plus peuplés, et ceux où se trouvent les villes importantes, qui ont de moindres besoins et ot les intérêts sont le moins négligés. Ces villes sont traversées par des routes nationales ou départementales, et les administrations dont elles sont le siège attirent sur elles toutes les faveurs et ne les laissent manquer de rien. Ce sont les campagnes, moins peuplées que les villes, qui ont plus besoin d'être représentées, parce qu'on les oublie depuis longtemps, et qu'il y a beaucoup k faire pour y établir les voies de communication le? plus essentielles. Les cantons ruraux sont d'autant plus fondés à se plaindre d'avoir une part si médiocre aux avantages du budget, que souvent, vu leur étendue et leurs richesses, ils contribuent aux charges dans une mesure presque égale à celle des villes. Après avoir si longtemps employé l'argent des campagnes à embellir les villes, ne serait-il pas temps qu'on employât celui des villes à améliorer la situation des campagnes? Croit-on, par exemple, que les millions qu'on a enfouis sou- le troisième empire dans la construction d'une préfecture, à Vannes, n'eussent pas profité davantage au département du Morbihan, si on les eût employés à cultiver les 293 hectares de landes qui se trouvent dans ce département? (ce que l'empire faisait pour les préfectures, la République actuelle le fait, avec plus d'excès, pour les édifices scolaires.

Le choix des électeurs n'est point gêné par de nombreuses et étroites conditions d'éligibilité : « Sont éligibles au conseil général, tous les citoyens inscrits sur une liste d'électeurs ou justifiant qu'ils devaient être inscrits avant le jour de l'élection, âgés de 25 ans accomplis, qui sont domiciliés dans le département, et ceux qui, sans y être domiciliés, y sont inscrits au rôle d'une des contributions directes, au 1er janvier de l'année dans laqii<ll<' se fait l'élection, ou justifient qu'ils devaienl y être inscrits à ce jour, ou ont hérité, depuis la même époque, d'une propriété foncière dans le département. »

On craint avec raison que celui qui n'habite pas son département, n'en connaisse pas suffisamment les besoins et les intérêts : néanmoins, s'il y possède quelques biens, on suppose qu'il vient le visiter de temps en temps, qu'il se tient au courant de ce qui se passe dans son canton. En excluant d'une manière absolue quiconque n'habite pas le département, on s'exposerait à se priver des lumières et du concours d'hommes très éclairés et très considérables, tels que des membres de la Cour des comptes, du conseil d'Etat, de la Cour de cassation, qui, obligés d'habiter habituellement au siège de leurs fonctions, n'en continuent pas moins de s'intéresser au département où ils ont laissé un toit paternel, des parents, des camarades d'enfance, un patrimoine exploité par un fermier, une industrie confiée à un directeur.

D'un autre côté, il ne faudrait pas que le conseil général fût, en grande partie, composé de membres presque toujours absents du département. La loi dispose sagement que « le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne pourra dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé ». Ce n'est pas avec moins de raison qu'elle introduit dans notre législation ce principe « que celui qui ne sait pas administrer ses propres affaires est incapable d'administrer celles des autres », et qu'en conséquence sont déclarés inéligibles au conseil général, les citoyens qui sont pourvus d'un conseil judiciaire.

Afin d'assurer la liberté de l'élection et de mettre l'autorité à l'abri de tout soupçon, elle déclare un grand nombre de fonctionnaires inéligibles au conseil général, dans l'étendue du ressort où ils exercent leur autorité.

Si un préfet, un sous-préfet, un secrétaire général, un conseiller de préfecture, un employé de la police, un agent, un comptable employé à l'assiette de l'impôt et au maniement des deniers publics, sont nommés hors de l'étendue du ressort où ils exercent leur autorité, leur élection ne peut être attaquée pour cause d'inéligibilité;

mais la loi les oblige d'opter entre le mandat de conseiller général et leurs fonctions, « qui réclament », dit le rapporteur, « tout leur temps, toute leur attention ». C'est exclure ces fonctionnaires des conseils généraux, car aucun n'hésitera entre des fonctions gratuites et des fonctions rétribuées, à moins qu'il n'ait droit à sa retraite. Cette incompatibilité est plus ou moins contestable, selon nous; mais c'est là un détail qui ne mérite pas de nous arrêter.

La loi du 10 août 1871, comme celle du 22 décembre 1789, attribue à l'assemblée départementale le droit qui a toujours appartenu à l'assemblée nationale et qui « est inhérent », comme condition essentielle d'indépendance, d'autonomie, « à toute assemblée élective d'un ordre supérieur », pour employer les termes du rapport; le conseil général vérifie les pouvoirs de ses membres et valide leur élection, et il n'y a pas de recours contre ses décisions, ni devant le conseil d'Etat, ni devant aucune autre juridiction.

Cette disposition, bonne en principe, est mauvaise avec le suffrage universel, au moyen duquel les passions politiques envahissent ces assemblées administratives : on a vu des majorités radicales invalider sans motif raisonnable, par pure haine de parti, l'élection de conseillers généraux conservateurs. Le recours au conseil d'Etat n'offrirait aucun inconvénient et serait une garantie contre les passions politiques, qui sont plus à redouter dans les eonseils locaux que dans les chambres législatives. Aussi avait-il été plusieurs fois question de modifier l'article 16. Cette modification a été faite par la loi des 31 juillet- 4 août 1875.

Le pouvoir de vérification est supprimé et toute élection non contestée est valable par cela même; les élections peuvent seulement être arguées de nullité par les électeurs du canton, par les candidats et par les membres du conseil général ; leur réclamation peut être fondée soit sur l'incapacité légale, soit sur l'irrégularité des opérations

électorales. Le préfet peut aussi se pourvoir, mais seulement pour inobservation des conditions et formalités prescrites par les lois. L'action est portée directement au conseil d'Etat statuant au contentieux. Le premier degré a été supprimé à raison de la haute fonction qu'occupe le conseil général et par analogie des art. 479 et suiv. du Code d'instruction criminelle.

La durée du mandat des conseillers généraux a été l'objet d'une vive discussion au sein de la commission chargée de préparer le projet de loi; les uns voulaient une durée de neuf ans, les autres de six ans. On alléguait en faveur d'une longue durée que les élections, agitant le pays, il ne faut pas les renouveler trop souvent, que certaines entreprises sont longues à préparer, longues à exécuter; qu'il est nécessaire que les mêmes conseillers qui les ont commencées les puissent achever, qu'autrement les affaires départementales seront conduiles sans esprit de suite et d'unité. D'autres répondirent qu'on connaît les ouvriers à l'œuvre, que s'il est utile de conserver longtemps dans le conseil général les hommes qui se sont montrés capables, il ne l'est pas moins d'en faire sortir le plus tôt possible ceux qui auront fait preuve d'incapacité ; qu'on obtient ce double résultat en fixant la durée du mandat à six ans, et en déclarant que les conseillers sortants sont indéfiniment rééligibles. De plus, on évite d'agiter le pays et de rompre tout d'un coup dans le conseil la chaîne des traditions, en ne faisant que des élections partielles, en renouvelant le conseil par moitié tous les trois ans : c'est ce que dispose la nouvelle loi.

La convocation des conseils généraux ne dépend plus du bon plaisir du gouvernement : leurs réunions reposent sur un droit fixe et invariable. Ils ont deux sessions ordinaires : l'une, qui ne peut excéder un mois, et dans laquelle sont délibérés le bu Iget et les comptes, commence de plein droit le premier lundi qui suit le 15 août; l'époque de l'autre, qui ne peut excéder quinze jours, est

fixée au deuxième lundi qui suit le jour de Pâques (loi du 12 août 1876).

Les conseils généraux peuvent être réunis extraordinairement : 1° par décret du chef du pouvoir exécutif; 2° si les deux tiers des membres en adressent la demande écrite au président ; dans ce cas, le président est tenu d'en donner avis immédiatement au préfet qui devra convoquer d'urgence; la durée des sessions extraordinaires ne pourra excéder huit jours.

Le conseil général fait son règlement intérieur, il nomme son président, un ou plusieurs vice-présidents et ses secrétaires, en d'autres termes, il forme son bureau.

Même indépendance, même liberté pour le reste de ce qui concerne le mode d'action des conseils généraux. Leurs séances sont publiques, afin que tout s'y passe à ciel ouvert, et que les intéressés puissent voir de leurs propres yeux comment leurs intérêts sont traités : néanmoins, sur la demande de cinq membres, ou du président, ou du préfet, le conseil décide s'il se formera en comité secret.

Le préfet a entrée au conseil général ; il est entendu quand il le demande et assiste aux délibérations, excepté quand il s'agit de l'apurement de ses comptes.

Les conseils généraux devront établir, jour par jour, un compte-rendu sommaire et officiel de leurs séances, qui sera tenu à la disposition de tous les journaux du département, dans les quarante-huit heures qui suivront la séance. Les journaux peuvent apprécier les discussions du conseil : mais s'ils ont le droit de critiquer les opinions émises, les paroles prononcées par chaque conseiller, ils ne peuvent avoir celui de les tronquer, de les altérer, de les défigurer; c'est pourquoi on les oblige à reproduire la portion du compte rendu officiel qui contient le sujet qu'ils apprécient.

De plus, le conseil rédige des procès-verbaux de ses séances, contenant les rapports, les noms des membres qui ont pris part à la discussion, l'analyse de leurs opi-

nions: tout électeur ou contribuable du département a droit d'en prendre copie et de les reproduire par la voie de la presse.

Enfin, après chaque session, on fait imprimer, aux frais du département, pour l'envoyer à toutes les communes et aux diverses autorités qui en ont besoin, un volume, qu'on devrait publier, non pas à mille exemplaires, comme cela a généralement lieu, mais à plusieurs milliers, sinon pour le distribuer gratuitement, du moins pour l'offrir à un prix très modique : car, aujourd'hui que tout le monde proclame la nécessité pour les Français de s'instruire, nous ne connaissons pas de livre plus instructif et plus utile. Celui que nous avons sous les yeux est un gros in-8° d'environ 600 pages. En voici le contenu : d'abord la liste des membres du conseil général, puis le rapport du préfet, qui fait l'exposé des différents services et soumet au conseil le compte des recettes et des dépenses des diverses parties du budget départemental, et fait connaître les intérêts, les services, les établissements ou les entreprises pour lesquels il propose de maintenir, de diminuer ou d'augmenter les crédits inscrits au budget. Si les contribuables se donnaient la peine de lire attentivement ces comptes détaillés, ils s'habitueraient à contrôler l'emploi d'un argent qui est le leur, et à suivre les affaires du département, comme leurs affaires personnelles.

Gomme preuves et comme développement de chaque partie de cet exposé sommaire du préfet, viennent ensuite les rapports des chefs de service quLrendent compte au préfet (lequel communique tous ces documents au conseil général) chacun de la situation de la branche de l'administration dont il est chargé, indique les réformes ou les travaux qu'il a effectués, ceux qu'il serait bon de faire si l'assemblée départementale le voulait décider. Ainsi, l'ingénieur en chef passe en revue les routes nationales et les routes départementales, les ponts et autres constructions qui s'y rattachent, fait connaître l'état d'entretien

230 CHAPITBE XIII. — ADMINISTRATION

dans lequel elles se trouvent, les réparations qu'elles réclament, le degré d'avancement des travaux commencés, l'utilité, la nécessité, l'urgence de ceux dont il soumet le projet à l'approbation du conseil général.

L'agent-voyer en chef fait un rapport analogue sur les chemins vicinaux, explique de quoi se composent les ressources et les dépenses de ce service, les modifications à introduire dans le personnel et les projets de travaux qui paraissent les plus urgents.

Les autres chefs de service qui ont fait aussi des rapports sont : l'inspecteur du service des enfants assistés, l'archiviste du département, les membres de la sous-commission chargée des comptes-rendus de la commission de météorologie, l'inspecteur d'académie, le directeur de l'asile des aliénés, les divers ingénieurs chargés du contrôle ou de la construction des chemins de fer, le conservateur des forêts, le directeur des postes et télégraphes, les ingénieurs chargés de ce qui concerne la pêche pluviale, la pisciculture, les rivières flottables et les canaux, l'ingénieur des mines.

Un tiers du volume est consacré à ces rapports, contenant les comptes de gestion et les propositions du pouvoir exécutif du département. Le reste est occupé par les délibérations du conseil général, qui roulent tantôt sur les propositions du pouvoir exécutif du département, tantôt sur des projets émanant de membres du conseil général, tantôt sur des réclamations des communes relatives à une réduction de contingent, tantôt sur des demandes d'indemnités adressées au préfet par des particuliers pour des dommages que leur ont fait éprouver des travaux exécutés pour le département.

Telle est la publicité que le conseil donne lui-même à ses travaux : jointe à celle des journaux, elle fait que tous les électeurs assistent, pour ainsi dire, après coup et sans déplacement, à toutes les séances de l'assemblée départementale et se peuvent tenir au courant de tout ce qui s'y est passé.

Si la loi accorde toute indépendance au conseil général, dans la sphère des attributions qu'elle lui a assignées et dans les réunions qu'elle prévoit et autorise, elle lui ôte toute autorité dès qu'il s'écarte du cercle qu'elle lui a tracé, frappe de nullité ses délibérations, enjoint au préfet de prendre toutes les mesures nécessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement. Il y a là une distinction importante à faire : le gouvernement, par son préfet, peut empêcher les conseils généraux d'enfreindre la loi, de troubler l'ordre public ; mais peut-il les dissoudre? L'ancienne législation reconnaissait ce droit au chef du pouvoir exécutif ; la nouvelle loi le lui conserve, mais elle l'entoure de garanties, pour empêcher le retour d'actes arbitraires, tels que celui de Gambetta qui, par un décret du 25 décembre 1870, prononça la dissolution en bloc de tous les conseils généraux et d'arrondissement de France, et les remplaça par des commissions « instituées par le gouvernement sur la proposition d'urgence des préfets ». Elle lui impose l'obligation expresse, quand il a prononcé la dissolution d'un conseil général, d'en rendre compte, dans le plus bref délai possible, à l'assemblée nationale lorsque cela arrive pendant ses sessions.

Je préférerais l'intervention du conseil d'Etat, corps administratif, à celui de la chambre des députés, corps politique, pour décider de la dissolution d'une assemblée administrative et non politique. On devrait donc, selon moi, si l'on désire une garantie de ce genre, obliger le gouvernement à prendre l'avis du conseil d'État, sans être obligé de le suivre. La loi dispose encore que la dissolution d'un conseil général ne pourra avoir lieu que par un décret motivé pour des causes spéciales à ce conseil, et non par voie de mesure générale comprenant tous les conseils généraux sans distinction, et en stipulant qu'en cas de dissolution les électeurs seront immédiatement convoqués pour nommer un nouveau conseil, le 4° dimanche qui suit la date de dissolution, afin que la représentation du département soit interrompue le moins longtemps possible,

et que le département soit juge, en dernier ressort, de la composition de rassemblée de ses mandataires.

L'autonomie que le conseil général a reçu de la nouvelle loi ne se remarque pas moins dans ses attributions que dans sa composition et son mode d'action. « Le quatrième titre de la loi relatif aux attributions du conseil général » dit très bien M. Waddington dans son remarquable rapport, « consacre de nouveau, en le débarrassant de certaines restrictions, désormais inutiles, toutes celles dont ils étaient déjà investis par les lois du 40 mai 1838 et du 10 juillet 1866 » ; il en ajoute de nouvelles, et « les fonctions du conseil général se divisent actuellement en quatre catégories distinctes qui ont été parfaitement définies par M. Savary dans son exposé des motifs ».

1° Il exerce souverainement, en matière de répartition et de vote de l'impôt, un certain nombre d'attributions qui lui sont déléguées par le pouvoir législatif.

2° Il statue définitivement sur presque tous les objets d'intérêt départemental; et les décisions relatives à ces objets sont exécutoires de plein droit, si dans le délai de vingt jours, à partir de la clôture de la session, le préfet n'en a pas demandé l'annulation, pour cause d'incompétence ou d'excès de pouvoir ou pour violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique, et si dans le délai de deux mois, à partir du jour où il a notifié son recours au président du conseil général et au président de la commission départementale, elles n'ont pas été annulées par un décret rendu dans la forme de règlement d'administration publique.

3° Il délibère sur certains objets qui intéressent à la fois l'État et le département. Ces délibérations ne sont exécutoires qu'après avoir été soumises à l'approbation de l'autorité supérieure. L'approbation peut toujours être refusée, mais le gouvernement n'a pas le droit de modifier la délibération prise par le conseil général.

4° 11 donne son avis dans certains cas déterminés par la loi, ou lorsqu'il est consulté par Jes^ministres. Dans les

cas où cet avis est requis par les lois, le Gouvernement ne peut se dispenser de le demander; mais, obligatoire ou non, l'avis du conseil général n'a jamais qu'un caractère consultatif. L'administration peut le rejeter en totalité ou en partie, et elle peut même substituer une solution contraire à celle qui a été proposée par le conseil général.

Nous n'en finirions pas si nous entrions dans tous les détails des attributions des conseils généraux. Disons seulement un mot de l'œuvre capitale de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, qui est la création de la commission départementale.

Les auteurs se sont inspirés des considérations suivantes :

Le conseil général délibère quelques jours chaque année, et prend des décisions : mais qui les exécute? un pouvoir étranger, le préfet, à la nomination duquel le conseil général n'a point parlicipé, et sur lequel il n'exerce aucun contrôle.

Ne faudrait-il pas que le pouvoir exécutif du département fût, vis-à-vis de l'assemblée délibérante (conseil général), ce que sont les ministres (pouvoir exécutif central) vis-à-vis de l'assemblée nationale; c'est-à-dire issu plus ou moins directement de cette assemblée et responsable devant elle de la manière dont il exécutera ses résolutions ?

Tout le monde sent la nécessité d'un pouvoir exécutif de ce genre.

Mais qui en doit-on investir? Jusque-là le préfet était à la fois le délégué du pouvoir central (préposé à l'exécution des lois générales, au maintien de l'ordre, à la surveillance des grandes administrations publiques qui relèvent de lEtat) et le représentant du département, chargé d'exécuter les résolutions du conseil général. (Tel est aussi le double rôle du maire, agent de l'État et représentant de la commune, chargé d'exécuter les résolutions du conseil municipal.) Serait-il sage de dédoubler le préfet, de lui

enlever ses fonctions de représentant (exécutif; du département, pour les confier à un administrateur élu par le conseil général, et chargé d'exécuter les décisions de ce conseil? Les auteurs de la loi ne l'ont pas pensé, et nous partageons leur opinion; il naîtrait entre ces deux chefs, le préfet, agent de l'État, et l'administrateur du département, une rivalité qui éclaterait en conflits continuels, d'autant plus que beaucoup de questions intéressent à la fois le département et l'État, telles que le service des aliénés et celui des enfants assistés.

La commission de décentralisation de 1870 a pensé de même, et a jugé plus prudent de conserver au préfet son double rôle ; mais elle a cru devoir lui adjoindre, pour la gestion des intérêts départementaux, une députation du conseil général, qui s'appelle commission départementale.

La position respective du préfet et de la commission départementale et leurs attributions, ont été déterminées ainsi : on a essayé de s'inspirer, dans le partage des attributions, de la maxime : délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul.

Au préfet seul tout ce qui constitue les actes d'exécution proprement dite et la responsabilité qui s'y rattache; à la commission départementale, le contrôle, la surveillance, la délibération.

Yoici en substance ce qui concerne l'organisation et les attributions de cette commission.

Le conseil général, à la fin de la session ordinaire d'août, élit dans son sein, pour toute l'année, sa commission départementale. Il fixe le nombre de ses membres dans les limites déterminées par la loi (quatre au moins, sept au plus); mais il ne lui appartient ni d'adjoindre à la commission départementale ainsi composée, ni de l'autoriser à s'adjoindre, pour un objet déterminé, d'autres membres du conseil général, ne fût-ce qu'avec voix consultative *.

1. Décret du 28 février 1872, annulant une délibération du conseil général de l'Hérault.

La commission départementale est présidée par le plus âgé de ses membres. Elle élit elle-même son secrétaire. Elle siège à la préfecture, et prend, sous l'approbation du conseil général et avec le concours du préfet, toutes les mesures nécessaires pour assurer son service. La commission départementale ne peut délibérer si la majorité de ses membres n'est présente. Les décisions sont prises à la majorité absolue des voix. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Il est tenu procès-verbal des délibérations. Les procès-verbaux font mention du nom des membres présents.

La loi oblige la commission départementale à se réunir au moins une fois par mois. Elle peut se réunir aussi fréquemment qu'elle le juge à propos, suivant ses propres fixations, en dehors desquelles son président et le préfet peuvent aussi la convoquer.

Le préfet a le droit d'entrée à la commission départementale comme au conseil général, dont elle est la représentation dans l'intervalle des sessions. Cette présence du préfet ou de son représentant aux séances de la commission départementale constitue pour lui une faculté et non une obligation l.

Les attributions de la commission départementale sont de quatre sortes :

d° Elle règle les affaires qui lui sont renvoyées par le conseil général, dans les limites de la délégation qui lui est faite ;

2° Elle délibère sur toutes les questions qui lui sont déférées parla loi;

3° Elle donne son avis au préfet sur toutes les questions qu'il lui soumet ou sur lesquelles elle croit devoir appeler son attention, dans l'intérêt du département;

4° Elle a le droit de faire au conseil général des propositions et des recommandations.

1. Décret du 4 juin 1872, annulant une délibération du conseil général des Bouches-du-Rhône, qui imposait cette obligation au préfet ou à son représentant; Bull, o/f., 1872, p. 237.

D. Avant de quitter l'administra' ion départementale, dites-nous un mot des conseils de préfecture.

R. Le conseil de préfecture est un conseil d'Etat au petit pied; il est près des préfets ce que le conseil d'Etat est près du pouvoir exécutif et des ministres, un comité consultatif et un tribunal administratif.

Comité consultatif, il donne son avis au préfet ; il est des cas très nombreux dans lesquels les lois obligent le préfet de prendre l'avis du conseil de préfecture. Alors le préfet, tout en restant libre de ne pas suivre l'avis du conseil, est tenu de le demander, et l'arrêté préfectoral doit en contenir la mention. Dans ces cas, les lois portent que le préfet statuera en conseil de préfecture.

Comme tribunal administratif, le conseil de préfecture a été organisé par les lois du 28 pluviôse an VIII, du 30 décembre 1862, du 21 juin 1865. Mais ces lois n'ont point fixé avec précision l'étendue de la compétence du conseil de préfecture, considéré comme tribunal administratif: de sorte qu'il n'est compétent pour prononcer que sur les matières contentieuses administratives que des lois spéciales lui attribuent.

Depuis longtemps on demandait que le principe de la publicité, qui est de l'essence de tous les débats judiciaires, et qui était appliqué aux audiences du conseil d'État, depuis 1831, le fût aussi à celles du conseil de préfecture. Ce vœu fut satisfait par le décret du 30 décembre 1862, qui rend publiques les audiences du conseil de préfecture, jugeant au contentieux, constitue un ministère public, admet les parties à présenter des observations, soit par elles-mêmes, soit par mandataire. Le huis-clos n'est maintenu que pour le jugement des comptes, qui ne peut souffrir de retard et ne doit pas, par conséquent, être soumis aux lenteurs de la plaidoirie.

L'assemblée nationale a été saisie, le 14 juin 1852, d'un

projet de loi qui propose la suppression des conseils de préfecture. Ce projet, dès qu'il fut connu du public, souleva de nombreuses et justes critiques. Nous allons citer quelques passages des éloquents plaidoyers qui parurent dans la presse en faveur des conseils de préfecture, en exprimant, nous aussi, le vœu que cette utile institution, au lieu d'être supprimée, soit améliorée et fortifiée.

« En supprimant les conseils de préfecture, on porte le trouble dans toute l'administration à laquelle soixantedouze années de législature les ont associés ; on modifie une trentaine de lois, on ne trouble pas moins la jurisprudence civile où rien n'est prêt pour recevoir cette extension d'attributions... On augmente le pouvoir personnel des préfets et des ministres, c'est-à-dire des bureaux, on augmente notablement les frais, et on attire à Paris un grand nombre de réclamations qui se jugeaient sur place. Aussi la lecture de ce document inspire un sentiment de tristesse à ceux qui ont l'habitude des affaires. La commission affirme, par l'organe de son rapporteur, qu'elle a décidé sans parti pris, qu'elle a longtemps étudié ; nous en sommes convaincus, mais l'impression pénible, soulagée quant à la certitude de l'honnêteté dans les intentions, subsiste tout entière i. »

« L'institution des conseils de préfecture, dit-on, n'est ni utile, ni capable de satisfaire aux conditions d'une bonne justice. Nous croyons, au contraire, qu'elle est très utile et qu'il y a peu de choses à faire pour l'organiser d'une manière satisfaisante. Elle est utile, parce qu'elle permet d'expédier rapidement, et à peu de frais, une immense quantité d'affaires dont les tribunaux civils seraient encombrés, et parce qu'elle réserve à des juges spéciaux une classe d'affaires qui ont toutes un caractère spécial. Quant à l'organisation actuelle, elle laisse à désirer en ce que le préfet est président du conseil de préfecture, et en ce que le recrutement des membres de ce

1. Les Conseils de préfecture, par M. Migneret, ancien conseiller d'Etat; lleuue critique de législation, janvier 1873.

conseil n'est pas soumis à des conditions assez rigoureuses. Mais rien n'est plus facile que de modifier la loi sur ces deux points. Gela fait, le juge civil ne différera plus du juge administratif que par l'inamovibilité. Mais rien n'empêche d'accorder aux conseillers de préfecture soit l'inamovibilité, soit des garanties équivalentes... — Une dernière réflexion : On dit que devant les conseils de préfecture l'administration comparaît devant ses propres agents, et se trouve à la fois juge et partie. Ce reproche n'est pas nouveau, mais il n'en est pas plus fondé. Les conseillers de préfecture ne sont pas plus les agents de l'administration que ne le sont les juges d'un tribunal civil. Les uns et les autres sont nommés par le gouvernement, et, à ce compte, on pourrait dire avec autant de raison que l'Etat est juge et partie lorsqu'il plaide devant les tribunaux. Tout se réduit au point de savoir si les deux juridictions offrent les mêmes garanties aux justiciables; or, à part quelques modifications que nous avons nous-même indiquées comme utiles, on peut affirmer que le recours à la justice administrative est plus efficace que tout autre, et surtout plus protecteur du droit et de la propriété. Il suffit, pour s'en convaincre, de comparer sur les questions les plus ordinaires de la pratique la jurisprudence du conseil d'Etat et celle de la cour de cassation. Peut-être la justice administrative n'est-elle si fort attaquée que parce qu'elle n'est pas assez connue. Ceux qui la pratiquent le plus, les entrepreneurs de travaux publics, par exemple, ne s'en plaignent pas, et, si on les consultait, ils n'hésiteraient pas à demander le maintien de l'état de choses actuel... ' »

« Pour apprécier le mérite de cette prétendue réforme, qui, du reste, n'a rallié qu'une faible majorité dans la commission dont il s'agit, il ne serait peut-être pas sans

1 . Observations de l'Ordre des avocats au conseil d'État et à la cour de cassation, présentées par le conseil de l'Ordre, à l'occasion de la proposition relative à la suppression des conseils de préfecture.

intérêt de retracer brièvement l'origine des conseils de préfecture et les raisons diverses qui en ont déterminé la création. Mais ce travail, qui pourrait avoir le mérite de la nouveauté pour une notable partie des membres de l'Assemblée nationale, ne l'aurait pas pour les lecteurs du Droit. Il suffit, quant à eux, de rappeler le double caractère de ces conseils, qui, dans l'état actuel des choses, sont investis d'attributions : 1° administratives, 2° contentieuses... En ce qui touche d'abord les attributions administratives, leur système est simple et radical : il ne remplace pas l'avis du conseil de préfecture, il autorise

et oblige le préfet à s'en passer et à statuer seul Sous

ce premier rapport donc, le projet de loi constituerait assurément un changement, mais il prouverait une fois de plus qu'il y a des changements qui ne sont pas des progrès. — Quant aux attributions contentieuses des conseils de préfecture, il est permis de les trouver trop étendues et d'en désirer ou d'en provoquer la diminution. Nul ne contesterait, par exemple, l'abrogation du paragraphe 7 de l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, et la restitution du contentieux des domaines nationaux à l'autorité judiciaire ; d'autres litiges encore pourraient être également renvoyés aux tribunaux civils. Mais il y a loin de ce système à celui de la commission ; deux observations, entre beaucoup d'autres, vont faire apprécier celui-ci. Dans l'état actuel des choses, les réclamations qui s'élèvent, en matière d'ateliers insalubres ou dangereux, soit de la part de lindustriel à qui le sous-préfet a refusé l'autorisation, soit de la part des tiers qui contestent l'autorisation accordée, sont jugées par le conseil de préfecture en audience publique, sur le rapport d'un membre du conseil et les conclusions d'un commissaire du gouvernement, et avec faculté pour les parties de se défendre elles-mêmes ou de se faire défendre par un avocat, en d'autres termes avec les formes et les garanties judiciaires, et sauf recours devant le conseil d'État où se retrouvent les mêmes formes et les mêmes garanties.

240 CIIAP1TPE XIII. ADMINISTRATION

Désormais, selon le projet de la commission, il sera statué sur ces affaires par le préfet, sauf recours au ministère de l'agriculture et du commerce, qui devra prendre préalablement Y avis du conseil d'État; mais le rapport public d'un membre du conseil de préfecture ou du conseil d'État, la plaidoirie orale, les conclusions d'un organe du ministère public seront purement et simplement supprimés. Ici, encore, il y aura changement, je le reconnais, il n'y aura certes pas progrès. Prenons maintenant un exemple parmi les affaires dont le projet de loi dessaisirait les conseils de préfecture au profit des tribunaux. 11 range dans cette catégorie les demandes en décharge ou en réduction de contributions directes ; le rapport cependant n'ose pas aller jusqu'à soutenir qu'elles seront mieux instruites et jugées ; il se contente d'affirmer que les contribuables n'y perdront rien. On serait peut-être tenté de se demander si c'est la peine de réformer pour ne pas améliorer; mais, même réduite à ces termes modestes, c'est-à-dire à l'espoir de changer pour ne pas faire plus mal, la prétention ne résiste pas à l'examen- Aucune juridiction n'aura, en cette matière, les avantages de simplicité, de célérité, d'économie, que présente celle des conseils de préfecture, sans parler des perturbations qu'une juridiction nouvelle apporterait nécessairement dans la jurisprudence établie1. »