ATTRIBUTIONS COMMUNES A TOUS LES MINISTRES
constate que l'acte contre-signe est conforme aux règles de la branche d'administration confiée à ce ministre. Les ministres administrent, c'est-à-dire procurent l'accomplissement des lois, des règlements, des décrets et de tous autres actes du pouvoir exécutif, chacun dans la sphère de son département ministériel ; ils remplissent cette mission au moyen de la correspondance directe avec les fonctionnaires, leurs subordonnés, et les actes de cette correspondance sont ou des ordres, ou des insLimctions, ou des circulaires, ou des décisions. Ces trois sortes d'actes ministériels, observe M. Ducrocq, ne lient pas les divers agents de V administration ; ils n'ont qu'une autorité doctrinale ; ceux-ci, par suite, ne peuvent jamais exercer de recours gracieux ou contentieux que contre Yapplication à eux faite de l'acte ministériel (il ne faut pas oublier, d'ailleurs, que le recours contentieux est permis seulement contre les actes administratifs qui lèsent un droit acquis, et non contre ceux qui ne font que froisser un intérêt).
« Par des décisions qui reçoivent plus particulièrement le nom d'arrêtés ministéiiels, le ministre exerce directement son action sur les administrés ; il en est de même lorsqu'il statue sur l'appel que les citoyens ont toujours le droit de former devant lui contre les actes de ses inférieurs immédiats; il faut remarquer que, d'après certains jurisconsultes, le ministre connaît des actes de ses subordonnés comme administrateur et non comme juge *. »
Les ministres passent des traités au nom de l'Etat, comme ses représentants légaux, pour assurer les divers services compris dans leurs départements. En la même qualité, chaque ministre est l'ordonnateur supérieur des dépenses autorisées par la loi, pour son département. 11 plaide au nom de l'Etat, devant le conseil d'Etat, dans les affaires contentieuses qui se rapportent à son département ministériel.
1. Cours de droit administratif, par M. Th. Ducrocq, t. I, p. 43.
Les ministres contrôlent certains actes de l'administration, principalement les arrêtés réglementaires des préfets: ils peuvent s'y opposer, mais non les modifier : modifier un règlement, c'est réglementer. Or, ainsi que le remarque M. Ducrocq, le pouvoir exécutif réglemente pour tout l'Etat, le préfet pour son département, le maire pour sa commune, il n'y a pas de place pour l'autorité réglementaire du ministre : le droit de contrôle suffît pour lui permettre de veiller à la conciliation de l'ordre local avec l'ordre général.
Les ministres exercent des fonctions contentieuses, quand ils jugent. Or, chaque ministre, pour les affaires de son département, est juge ordinaire et de droit commun du contentieux administratif, au premier degré de juridiction ; à ce titre, il est compétent :
1° Chaque fois qu'un texte n'a pas attribué la connaissance du litige à d'autres juges, et que l'acte attaqué n'émane pas du pouvoir exécutif (dans ce dernier cas, c'est le conseil d'Etat qui doit être saisi);
2° Lorsque les ministres sont saisis d'un recours formé devant eux, contre une décision contentieuse d'un préfet, soit qu'elle émane directement du préfet, soit que celui-ci ait statué sur la décision contentieuse d'un maire ;
3° Lorsqu'un texte confère au ministre le droit de statuer comme juge.
C'est ainsi qu'une loi du 10 juillet 1850 approuve un marché passé par le ministre des finances, pour l'entreprise du transport des dépêches entre Marseille et la Corse, dont l'article 53 porte : « Toutes les difficultés, auxquelles pourraient donner lieu l'exécution ou l'interprétation des clauses du présent cahier des charges, seront jugées administrativement par le ministre des finances, sauf recours au conseil d'Etat. »
Est-ce comme juges, est-ce comme administrateurs que les ministres statuent en qualité de liquidateurs, chacun pour son département de la dette publique, et des pensions civiles et militaires, et tranchent les difficultés rela-
tives à l'interprétation ou à l'exécution des marchés de fournitures faites au gouvernement, tous cas dans lesquels la voie contentieuse est ouverte contre leurs décisions? C'est un point controversé.
Quelques publicistes, entre autres, le savant M. Ducrocq, prétendent même que c'est comme administrateurs et non comme juges, que les ministres connaissent des actes non contentieux de leurs subordonnés; par exemple, lorsqu'ils statuent, étant saisis d'un recours dirigé contre une décision non contentieuse d'un préfet, comme violant un droit.
D. Vous avez examiné la situation des ministres sous toutes ses faces principales. 11 ne vous reste plus, pour épuiser ce sujet, qu'à nous exposer ce que vous avez appelé la responsabilité des ministres, par voie judiciaire : qu'entendez-vous par là?
R. La responsabilité des ministres est un point particulier qui fait partie d'une question générale : la responsabilité des fonctionnaires ; les fonctionnaires, pour faits relatifs à leurs fonctions, peuvent-ils être poursuivis criminellement ou civilement, sans une autorisation spéciale? Nous avons traité cette question plus haut, t. I, p. 371.
Quant aux ministres, qui sont des fonctionnaires, de l'ordre le plus élevé, on a de tout temps édicté des dispositions spéciales à leur égard. Qui les accusera; qui les jugera', sur quoi s'agira-t-il de les accuser et de les juger?
Précisons.
Il ne s'agit que de faits relatifs aux fonctions, et nous avons expliqué, ci-dessus (t. I, page 376), ce qu'il fallait entendre par là. Pour les crimes et délits qui ne sont pas des faits relatifs aux fonctions de ministres, tels qu'un viol, un adultère, le ministre sera poursuivi et jugé comme s'il n'était pas ministre : s'il est pair ou député, il sera accusé et jugé, selon les formes prescrites pour les
pairs et les députés; s'il n'est ni pair ni député, il sera poursuivi et jugé comme un simple particulier.
Restent les faits relatifs aux fonctions de ministres ; ils sont criminels ou civils. Ces derniers doivent être soumis au droit commun. Il faut que les particuliers à qui un ministre a porté illégalement préjudice, par des faits relatifs à ses fonctions, puissent exercer contre lui une action civile, une action pécuniaire, devant les tribunaux ordinaires. Reste à savoir si l'on peut exercer cette action civile contre les ministres, sans autorisation préalable. D'après l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an "VIII, il faut une autorisation du conseil d'Etat pour poursuivre, à raison de faits relatifs à leurs fonctions, les agents du gouvernement, autres que les ministres. Ces mots, autres que les ministres, ont-ils pour objet de refuser aux ministres la garantie dont jouit le plus petit agent? Evidemment non; ils signifient, au contraire, que les chefs de l'administration ont une garantie plus élevée. Laquelle? Lisez l'article 31 de la loi du 27 avril-25 mai 1791 :
« Aucun ministre en place ou hors de place ne pourra, pour faits de son administration, être traduit en justice, en matière criminelle, qu'après un décret du corps législatif, prononçant qu'il y a lieu à accusation.
« Tout ministre contre lequel il sera intervenu un décret du corps législatif, déclarant qu'il y a lieu à accusation, pourra être poursuivi en dommages et intérêts, par les citoyens qui éprouveront une lésion, résultant des faits qui auront donné lieu au décret du corps légis latif. »
La même loi, article 32, disposant que l'action, dans les deux cas ci-dessus, serait prescrite au bout de trois ans, à l'égard du ministre de la marine et des colonies, et au bout de deux ans à l'égard des autres, le tout à compter du jour où l'on supposera que le délit aura été commis : néanmoins l'action pour ordre arbitraire contre la liberté individuelle ne sera pas sujette à prescription.
Et l'article 33 était ainsi conçu : « Le décret du corps législatif prononçant qu'il y a lieu à accusation contre un ministre, suspend celui-ci de ses fonctions. »
D. Ces dispositions sont très claires et très justes; mais elles sont incomplètes, il n'y est point parlé des poursuites à fins civiles.
R. En effet, c'est une lacune grave et qui n'a jamais été comblée. Il sera facile, ce me semble, de renfermer dans un article, analogique à l'article 75 touchant les autres fonctionnaires, tout ce qui concerne les poursuites à exercer contre les ministres ; il disposerait : « Les ministres ne peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'avec l'autorisation des deux chambres législatives. »
Voilà pour les faits criminels commis envers les particuliers et pour le préjudice causé aux particuliers.
Quant aux faits criminels commis envers l'Etat, et au préjudice porté à l'Etat par fraude ou par faute, la chambre des députés seule peut accuser les ministres. Toutes nos constitutions, sauf les constitutions impériales, s'accordent sur ce point.
D. Mais devant quel tribunal la chambre des députés traduira-t-elle les ministres?
R. D'après les chartes de 1814 et de 1815, la chambre des députés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la chambre des pairs, qui seule a celui de les Juger.
L'article 98 de la constitution de 1848 porte: « Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'assemblée nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé, soit devant la haute cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles. » M. ûupin remarque que c'est la première fois que la législation constitutionnelle, en France, ouvre nettement une action civile contre les fonctionnaires qui, par fraude ou par faute, auraient porté un préjudice à l'Etat; mais quels sont les crimes et délits qu'un ministre peut t. h. 10
146 CHÀP1TKE ONZIÈME. — DANS LES GOUVERNEMENTS
commettre envers l'Etat? Aucune loi ne les définit : l'article 56 de la charte de 18 1 i portait : « Les ministres ne peuvent être accusés que pour faits de trahison ou de concussion ; des lois particulières spécifieront cette nalurede délit et en détermineront la poursuite » ; cette disposition fut supprimée dans la charte de 1830, sur la proposition de M. Bérard, parce que « cet article apportait une restriction au droit d'accuser ». D'après la charte de 1830,1e droit pour la chambre des députés d'accuser les ministres, et celui pour la chambre des pairs de les juger était donc absolu et général. La charte de 1814 était plus sage en exigeant un droit positif, précis, une loi particulière pour spécifier la nature des faits criminels pour lesquels les minisires ne pourront être accusés par la chambre des pairs. D'après la Constitution de 1875, le sénat juge les ministres accusés par la chambre des députés, pour les crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Voy. t. 1 page 472 et suiv.
Sa composition, ses attributions, son mode d'action
SOMMAI UE : Le conseil d'État chez les autres nations. — Le conseil d'État en France, sous les divers régimes; sous l'ancienne monarchie. — Sous le Consulat et l'Empire. — Sous les monarchies de 1814 et de 1830. — Sous la république de 1848; discussion de la loi du 3 mars 1849. — Le conseil d'État sous le deuxième empire. — Le conseil d'État, d'après la loi du 24 mai 1872; d'après les lois actuelles. — Bases d'une meilleure organisation de conseil d'État.
D. Pour compléter ce qui regarde le pouvoir central, il faut que vous nous parliez maintenant du conseil d'Etat, placé près du pouvoir législatif pour l'aider à préparer les lois, et près du pouvoir exécutif pour l'assister de ses avis, et juger le content1 eux administratif.
La meilleure méthode, pour juger ce que doit être aujourd'hui chez nous le conseil d'État, me paraît être de voir d'abord ce qu'il est chez les nations étrangères qui le possèdent, et ce qu'il a été chez nous sous les divers gouvernements ; cet examen nous permettra de considérer ce grave sujet sous toutes ses faces. Faites-nous cet historique, et décrivez-nous d'abord le conseil d'Etat chez les autres nations.
148 CHAPITRE DOUZIÈME. — CONSEIL d'ÉTAT
R. Le conseil d'État, tel que nous l'entendons, est une institution française que certaines nations nous ont empruntée. D'autres possèdent le nom, mais non la chose. Ainsi, en Danemark, on appelle conseil d'Etat le conseil des ministres dont fait partie le successeur au trône lorsqu'il est majeur, et que le roi préside généralement.
En iXorwège, le conseil d'État assiste le vice-roi ou le gouverneur général (statholder). C'est le roi de Suède qui choisit pour ce conseil des citoyens norwégiens âgés de trente ans : il y a au moins un ministre d'Etat et sept autres membres; le roi répartit les affaires entre les membres de ce conseil, comme il le juge convenable. Le roi est tenu d'écouter les avis des conseillers d'Etat, avis qui sont consignés dans un procès -verbal; mais il n'est pas strictement obligé de les suivre.
Dans le royaume de Suède, le conseil d'Etat est obligatoirement consulté pour la plupart des affaires, mais le gouvernement n'est, pas plus qu'en Norwège, obligé de suivre son avis. Des dix membres qui le composent, sept sont ministres; des trois qui n'ont pas de portefeuille, deux au moins doivent avoir rempli des fonctions civiles.
En Grèce, il y a un vrai conseil d'Etat, de quinze à vingt membres, nommés par le roi en conseil des ministres, pour dix ans, avec un appointement annuel de sept mille drachmes. C'est un corps consultatif, chargé de préparer, rédiger, ou, du moins, examiner les projets de loi émanant, soit de l'initiative du gouvernement, soit de celle des chambres.
En Autriche, le nombre des conseillers d'Etat est illimité. Leur nomination appartient à l'empereur. Le président a rang de ministre et prend part aux délibérations du cabinet, avec voix consultative. Les autres conseillers d'Etat peuvent aussi être appelés à ces délibérations par le président du conseil des ministres. Le conseil d'Etat examine les projets de loi et donne son avis sur toutes
les questions que lui soumet le gouvernement. Parmi les dispositions de la loi qui organise le conseil d'Etat autrichien, il en est une qui autorise le conseil à appeler à ses délibérations les personnes qui; lui paraissent, soit par leur situation, soit par leurs études, les plus aptes à lui fournir des lumières spéciales sur la question dont il s'agit. Celte disposition est très ^sage; en effet, quelque soin qu'on apporte à recruter le conseil d'Etat parmi les hommes les plus instruits et les plus expérimentés dans les matières administratives, combien de personnes n'en font point partie à cause de leurs fonctions, ou pour toute autre raison, qui en seraient la lumière et l'ornement ; d'autres, sans avoir toutes les connaissances qui font les bons conseillers d'Etat, sont les plus experts de toute la nation sur tel point, à l'étude et à la pratique duquel ils ont consacré tous leurs talents, toute leur application. Ce sont là d'utiles auxiliaires, que le conseil d'Etat aurait tort de ne pas inviter à le seconder de leurs lumières spéciales
La Bavière, le pays allemand le plus progressif, celui qui a le plus profité de l'influence de la civilisation française, a aussi son conseil d'Etat, destiné à assister, de ses avis, le gouvernement, l'administration centrale, et à décider certaines questions contentieuses. Il se compose du prince héritier, lorsqu'il est majeur; des princes majeurs de la ligne directe de la maison royale, invités par le roi à y siéger; des ministres en activité et du feld- maréchal ; de six conseillers nommés par le roi, parmi lesquels peuvent être compris les ministres sans portefeuille; d'un secrétaire général et des employés nécessaires au service de la chancellerie. Le roi a la faculté de nommer des conseillers en service extraordinaire, et d'appeler aux délibérations du conseil des fonctionnaires qui n'auraient pas la qualité de conseillers d'Etat.
En Hollande, le conseil d'Etat n'existe encore que dans la constitution, en attendant qu'une loi l'organise.
Aucune institution étrangère ne ressemble autant à
150 CHAPITRE DOUZIÈME. — CONSEIL d'ÉTAT
notre conseil d'Etat que le conseil royal d'Espagne. Il sp compose des ministres secrétaires d'Etat, de seize conseillers extraordinaires, d'un secrétaire général; d'un certain nombre d'auxiliaires, qui correspondent à nos maîtres de requêtes et auditeurs ; d'un fiscal ou ministère public.
Les conseillers ordinaires, qui doivent être âgés de trente ans au moins et avoir rempli avec distinction des fonctions publiques, sont nommés sur la proposition du conseil des ministres, par décret royal, contre-signe par le premier ministre. Le gouvernement peut les destituer de la même manière qu'il les nomme.
Les conseillers extraordinaires sont pris parmi certaines catégories de chefs de service, déterminées par la loi du 6 juillet 1845 : toutes les branches de l'administration sont ainsi représentées dans le conseil. L'Eglise elle-même y figure en la personne des membres de la rote de la nonciature : par ce moyen, quand le conseil d'Etat a à s'occuper d'affaires ecclésiastiques, ce qui arrive assez souvent, il peut se les faire expliquer par ceux qui les connaissent à fond.
La liste des conseillers extraordinaires peut varier chaque année : elle est dressée par le premier ministre, et les conseillers dont les noms y sont omis n'assisteront pas cette année aux délibérations du conseil. Comme le ministre connaît d'avance les questions que le gouvernement se propose de soumettre au conseil royal, il lait sa liste en conséquence, y faisant figurer les personnes dont les lumières spéciales seront utiles sur telle question, et omettant les noms des personnes dans la spécialité desquelles ne rentre aucune des questions à examiner. Le nombre des conseillers extraordinaires ne doit pas dépasser le tiers des conseillers ordinaires, et ils ne peuvent connaître des questions contentieuses.
Les auxiliaires, en même temps qu'ils collaborent avec le conseil royal, acquièrent des connaissances administratives et forment ainsi comme une pépinière de
LE CONSEIL D'ÉTAT CHEZ LES AUTRES NATIONS 1 J) i
fonctionnaires pour les principaux emplois du royaume. Le conseil royal se divise en autant de sections correspondantes qu'il y a de départements ministériels : section des finances, section de la guerre et de la marine, etc.
A la tête de chaque section est un vice-président nommé par décret royal. Le conseil d'Etat, toutes sections réunies, est présidé par le premier ministre, à son défaut par un autre ministre, ou par un conseiller viceprésident, nommé par le roi, lorsqu'aucun ministre n'est présent.
L'avis du conseil d'Etat est tantôt obligatoire, — par exemple pour tous les règlements généraux, pour les traités de commerce et de navigation, les autorisations de sociétés commerciales par actions, etc.; — tantôt facultatif, — comme en matière de législation, étant loisible au gouvernement de soumettre préalablement ses projets de loi au conseil d'Etat ou de les porter directement devant les Cortès.
Les matières contentieuses, soumises aux décisions du conseil, sont les conflits de juridiction, les appels formés contre les décisions des conseils de province (analogues à nos conseils de préfecture), les recours dirigés contre les actes des ministres qui portent atteinte aux droits des particuliers.
Il y a les affaires quasi -contentieuses ou mixtes, c'est-àdire moitié contentieuses, moitié administratives, comme les autorisations de plaider, les autorisations de poursuivre les fonctionnaires à raison de faits commis dans l'exercice de leurs fonctions; ces affaires ne passent pas parla section du contentieux.
Les décisions du conseil royal ne sont exécutoires qu'après l'approbation dont les revêt le chef de l'Etat.
Le Portugal a un conseil d'Etat composé de membres nommés à vie par le roi. Avant d'entrer en fonctions, les conseillers prêtent, entre les mains du roi, serment d'être fidèles à la religion catholique, apostolique et romaine,
d'observer la constitution et les lois, d'être fidèles au roi et de le conseiller selon leur conscience, en s'inspirant uniquement du bien de la nation.
Les conseillers d'Etat doivent être entendus dans toutes les affaires importantes, notamment pour les déclarations de guerre ou les conclusions de paix. Cette extension sans limites donnée à la compétence du conseil d'Etat en diminue la valeur, en vertu du principe : « Qui trop embrasse mal étreint ». Un conseil d'Etat ne peut intervenir utilement dans les traités que pour en examiner la rédaction.
Le rescrit impérial du 1er mai 1868 organise, en Turquie, un conseil d'Etat qui a pour mission d'examiner et de préparer tous les projets de loi et de règlement; de prononcer sur un très grand nombre de questions d'administration publique ; de statuer sur le contentieux administratif; de connaître des conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire ; de donner son avis sur les rapports et autres pièces, émanant des départements administratifs et relatifs aux lois et règlements en vigueur ; de jugerles fonctionnaires dont la conduite sera déférée à sa connaissance par une ordonnance impériale spécialement édictée à ce sujet, ou en vertu des lois de l'empire ; de donner son avis sur toutes les questions au sujet desquelles il sera consulté par le souverain ou par les ministres, et de décider les améliorations proposées par les conseils généraux des vilayets (provinces).
Le conseil d'Etat est divisé en cinq sections, correspondantes aux départements ministériels de l'intérieur et de la guerre, des finances, etc.
Le nombre des conseillers ne peut excéder celui de cinquante : ils sont nommés par fîrman impérial.
Chaque section, outre les conseillers, a cinq maîtres des requêtes et cinq auditeurs f.
1. Constitutions d'Europe et oV Amérique, par Laferrière. — Traite de droit public, par Batbie.
