LE CONSEIL D'ÉTAT SOUS LE CONSULAT ET L'EMPIRE

D. Passez au déluge révolutionnaire et au nouveau régime.

R.La révolution démolit pièce à pièce le conseil royal, en lui enlevant successivement ses diverses attributions, jusqu'à ce qu'enfin la constitution du 5 fructidor an III supprima, par omission, toute espèce de conseil d'Etat, déclarant même « que les ministres ne forment pas un conseil ». La justice administrative était rendue par décision du ministre compétent, confirmée par le directoire exécutif, qui en référait, s'il était besoin, au corps législatif. De fait, l'administration agissait avec bien plus d'omnipotence et d'arbitraire que sous Yancien régime : elle tranchait les difficultés, comme Alexandre le nœud gordien, avec le glaive ; elle jugeait elle-même, sans débats contradictoires, sans recours, les différends qui s'élevaient entre elle et les particuliers qui se croyaient lésés par elle. Elle usurpa même le droit d'interpréter les lois à son gré. Une avalanche de règlements extra-légaux ou antilégaux formèrent le droit administratif, qui envahit tout,

i. Code des codes, t. I, p. 390.

ne laissa plus rien au droit commun, plus rien à la liberté pour tout immoler au plus odieux despotisme. C'est ainsi que les principes de Louis XYI et des Cahiers, à peine proclan es, furent immédiatement faussés par les Jacobins. Le germe d'absolutisme, déposé par les révolutionnaires dans l'administration, n'a jamais complètement disparu depuis.

Le conseil d'Etat, rétabli par la constitution de l'an VIII, offrait aux citoyens de réelles garanties, et rendit d'importants services. Il finit par réunir, au profit de Napoléon, toutes les attributions de l'ancien conseil du roi, sauf celles qui en avaient été détachées pour former la cour de cassation.

Le conseil d'Etat, sous la direction des consuls, rédigeait les projets de loi et les règlements d'administration publique ; il fournissait les orateurs chargés de porter la parole, au nom du gouvernement, devant le corps législatif ; il lui appartenait de résoudre les difficultés qui pouvaient s'élever en matière administrative.

Les conseillers d'Etat étaient nommés et révoqués à volonté par le premier consul. L'assemblée générale du conseil ne pouvait avoir lieu que sur la convocation des consuls et sous la présidence de l'un d'eux.

Non-seulement les conseillers d'Etat de Napoléon l'aidaient à rédiger ses projets de loi, non seulement ils allaient, en son nom, les exposer à des législateurs muets, qui ne pouvaient faire valoir leur opinion que par leur vote, mais bientôt, aux termes du décret réglementaire du 5 nivôse an VIII, le conseil d'Etat reçut la mission de développer le sens des lois, c'est-à-dire de les interpréter, de les modifier, usurpation flagrante d'un droit qui n'appartient qu'au pouvoir législatif. Le même décret érigeait le conseil d'Etat en tribunal des conflits.

Le chef du gouvernement seul pouvait porter les affaires au tribunal du conseil d'Etat, qui les jugeait sans que les parties intéressées eussent produit leurs moyens de défense, sans même qu'elles fussent averties qu'une de-

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mande était formée contre elles. Les jugements pouvaient tomber sur les particuliers plus inopinément que la foudre.

En l'an X, les articles organiques attribuèrent au conseil d'Etat de statuer sur les appels comme d'abus en matière ecclésiastique, contrairement aux lois canoniques et malgré les protestations du saint-siège.

Parmi les compléments que Napoléon apporta successivement à l'organisation du conseil d'Etat, le plus important est celui qui conférait aux conseillers l'inamovibilité, après cinq ans de service ordinaire.

Les conseillers étaient distribués en service ordinaire et en service extraordinaire : la liste de l'un et de l'autre était arrêtée par l'empereur, le 1er de chaque trimestre. Sur la liste du service ordinaire, il marquait ceux des conseillers qui faisaient partie d'une section et ceux qu'il croyait ne devoir attacher à aucune : il y avait cinq sections : une des finances, une de législation civile et criminelle, une de la guerre, une de la marine, une de l'intérieur.

Le conseil d'Etat était composé de trente à cinquante membres.

Il y avait des maîtres des requêtes, distribués aussi en service ordinaire et en service extraordinaire ; ils prenaient séance au conseil d'Etat après les conseillers, et étaient chargés de faire le rapport de toutes les affaires contentieuses, à l'exception de celles qui concernaient la liquidation de la dette publique et les domaines nationaux dont les rapports devaient être faits par les conseillers d'Etat chargés de ces parties de l'administration publique. Les fonctions de maîtres des requêtes étaient compatibles avec toutes sortes d'autres fonctions.

Après les maîtres des requêtes, venaient les auditeurs : il y en eut jusqu'à quatre cents sous l'empire : cette institution était la principale pépinière où Napoléon prenait ses fonctionnaires. Des auditeurs furent envoyés en

158 CHAPITRE DOUZIÈME. CONSEIL d'ÉTAT

qualité de gouverneurs dans les provinces conquises1. Napoléon avait fait du conseil d'Etat l'auxiliaire de son omnipotence césarienne, à côté duquel le corps législatif, le sénat lui-même ne conservaient qu'un rôle très effacé. Le conseil d'Etat habitait aux Tuileries, avec l'empereur, qui le présidait. Ce corps éminent rendit de réels services à l'empereur et au pays par la rédaction du code civil, et par l'unité, la régularité qu'il maintint dans l'administration dont il était l'âme.