SÉPARATION DES POUVOIRS

Si c'est la même autorité qui possède exclusivement le pouvoir de faire les lois et de les exécuter, il est à craindre qu'elle n'érige en lois ses caprices, sit pro ratione voluatas. Si celui qui juge peut faire les lois, lorsqu'il désirera condamner ou absoudre quelqu'un, il n'aura qu'à fabriquer une loi qui déclare délit ou crime, tombant sous telle disposition pénale, l'acte accompli par les personnes qu'il veut perdre, ou qui établisse des exceptions en faveur des personnes qu'il veut sauver. Ainsi, veut-on assassiner un roi, des députés, on se fait à la fois législateur, juge et bourreau : on abolit, par un décret, la loi qui les déclare inviolables, on fait des dispositions pénales relatives à de prétendus crimes de lèse-nation; puis on accuse, on juge, on guillotine. C'est ainsi que procéda la Révolution en 1793.

Les extrêmes se touchent : c'est après avoir trop divisé les pouvoirs, législatif, exécutif, judiciaire, que les révolutionnaires les arrachèrent aux autorités compétentes : c'est après avoir renversé tous les pouvoirs, qu'ils les ramassèrent et en usèrent pour satisfaire leurs fureurs. Mirabeau, qui n'était pas idolâtre du pouvoir royal, a été le premier à signaler les dangers de la théorie des trois pouvoirs: « Nous aurons bientôt occasion », dit-il, « d'examiner cette théorie des trois pouvoirs, laquelle, exactement examinée, montrera peut-être la facilité de l'esprit humain à prendre des mots pour des choses, des formules pour des arguments, et à se routiner vers un certain ordre d'idées, sans revenir jamais à examiner l'inintelligible définition, qu'il a prise pour un axiome. Les valeureux champions des trois pouvoirs tâcheront alors de nous faire comprendre ce qu'ils entendent par cette grande locution des trois pouvoirs, et, par exemple, comment ils conçoivent le pouvoir judiciaire distinct du pouvoir exécutifs ou même le pouvoir législatif sans aucune participation au pouvoir exécutif. » En effet, « l'autorité judiciaire », remarque M. Ducrocq, « est chargée de Y exécution des lois de droit privé et d'ordre pénal, de

\Y1\ CHAPITRE vi. — GOUVERNEMENT

même que l'autorité administrative v>l chargée de l'cxé-

cution des lois d'intérêt général ; dans un cas comme dans l'autre, il s'agit au même titre d'appliquer la loi et d'assurer son exécution, ce qui est la mission du pouvoir exécutif1. »

D. Ce qu'il y a de beau et d'avantageux avec la monarchie héréditaire et représentative, c'est que les trois pouvoirs, législatif, exécutif, judiciaire, s'unissent dans la personne du roi, qui maintient entre eux l'harmonie, et sont néanmoins exercés par des autorités séparées et responsables, les Chambres, les ministres, les juges. Bien mieux, l'exercice du pouvoir législatif est divisé entre le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés, trois autorités qui doivent l'exercer conjointement: l'exercice du pouvoir exécutif est divisé entre le roi et les ministres. Les juges qui rendent la justice avec indépendance et sous leur propre responsabilité, sont néanmoins nommés par le roi, et leurs jugements sont intitulés et terminés au nom du roi,

R. Je vous répète que, sans l'hérédité, la forme actuelle de notre gouvernement, diffère bien peu d'une monarchie constitutionnelle : ainsi le président de la République, comme le roi, fait des décrets, nomme les juges, etc.

Nous indiquerons d'autres applications du principe de la séparation des pouvoirs, en traitant de la responsabilité des fonctionnaires et du cumul des emplois (ci-dessous, dans ce chapitre), du conseil d'Etat (ch. xn), des conseils de préfecture (ch. xm), du tribunal des conflits (ch. xiv), etc.

DU CHEF DE L'ÉTAT ET DU POUVOIR EXÉCUTIF ; FORMES DU GOU- VERNEMENT REPRÉSENTATIF, D'APRÈS LES CAUIERS DE 1789 ET NOS DIVERSES CONSTITUTIONS ; TARLEAU SYNTHÉTIQUE.

D. Fidèle à votre méthode, dites-nous quelle place les

1. Cours de droit administratif, par M. Th. Uucaocq. tome I, page 28..

événements, les lois ou les vœux de la France ont assignée au chef de l'État dans le gouvereement constitutionnel ou représentatif depuis 1789.

R. Pour cela il faut remonter jusqu'aux cahiers de 1789, qui contiennent les vœux de la nation à cette époque. Je dis les vœux de la nation et non pas seulement du peuple. Beaucoup se figurent qu'en 1789 le peuple, fatigué des abus, se révolta contre la royauté, la noblesse et le clergé : rien de plus faux. C'est le roi Louis XVI qui proclama le premier le besoin des réformes, et invita la nation à les accomplir avec lui et à substituer le régime représentatif qui avait régné en France, dans une cer- . taine mesure, jusque vers le temps d'Henri IV, au régime absolu, qui était en vigueur depuis environ deux siècles, et avait servi à réprimer et à détruire graduellement la féodalité. Aussi, beaucoup d'électeurs rappellent-ils, au début de leurs cahiers, qu'en demandant des réformes et en exposant leurs vues à ce sujet, ils ne font qu'obéir au désir et presque à l'ordre du roi. Us déposent leurs actions de grâce, le témoignage de leur immortelle reconnaissance, aux pieds de « cet auguste souverain, qui, non content du titre peu commun de Père du peuple, veut en mériter un autre plus rare encore, celui de Régénérateur de la nation ».

D'un autre côté, les cahiers de la noblesse et ceux du clergé s'accordent avec ceux du tiers état, pour demander la participation de la nation, par ses représentants, à la gestion de ses affaires, et cela non pas comme une innovation, au fond, mais comme l'application d'un droit antique, comme le renouvellement d'une constitution inhérente à la monarchie française.

Or les vœux unanimes de la nation, c'est-à-dire du roi, du clergé, de la noblesse, du tiers état peuvent se résumer ainsi, touchant l'objet que nous traitons :

Le gouvernement monarchique est le seul admis en France.

La couronne est héréditaire de mâle en mâle dans la

maison régnante et selon l'ordre de primogéniture, à

l'exclusion des femmes et de leurs descendants ; en cas de minorité ou autre cas semblable, il appartiendra aux Etats généraux seuls, de disposer de la régence du royaume; et à cet effet le premier prince du sang sera tenu de convoquer sans délai lesdits états.

La personne du roi est inviolable et sacrée.

Aux représentants de la nation et au roi le droit de faire les lois de concert.

Au roi seul, la promulgation des lois et le pouvoir exécutif.

La nation, elle aussi, possède un droit exclusif et absolu, celui de voter l'impôt par l'organe de ses représen-. tants l.

La Constituante ne tint aucun compte de cette pensée nationale, exprimée avec tant d'unanimité et de précision, ni des idées reçues, touchant le gouvernement représentatif, ni de l'exemple qu'elle avait sous les yeux en Angleterre : elle imagina quelque chose d'illogique, d'irrégulier, dicté par l'ignorance et la passion.

Signalons les plus graves erreurs de la constitution de 1791, relatives au gouvernement.

Le pouvoir législatif fut remis à une assemblée unique, tandis qu'une seconde chambre est essentielle pour servir d'intermédiaire entre la couronne et le pouvoir populaire, et éviter un choc entre ces deux forces.

La couronne fut exclue de la confection des lois ; elle ne put ni les proposer, ni les sanctionner; on ne lui laissa qu'un minime veto suspensif.

Pour comble de désordre, plusieurs des attributions nécessaires au pouvoir exécutif furent conférées à l'assemblée législative, abus fatal contre la séparation des pouvoirs, et l'on sait comment les assemblées usèrent de ce pouvoir usurpé, faisant exécuter elles-mêmes toutes les horreurs, toutes les atrocités, toutes les infamies qu'elles venaient d'ériger en lois.

1. Les cahiers de 89, par M. Léon de Poncins, pages 64 et suiv.

La Convention, à la place des réformes salutaires réclamées, mit les désordres de la révolution, soufflée par les philosophes, organisée par la franc-maçonnerie, opérée par la lie de la populace.

A quoi bon parler du Directoire, autre institution bizarre, composée d'éléments politiques hétérogènes, source de coups d'État? que nous importe au point de vue théorique de l'organisation des pouvoirs publics, le Consulat, ce préambule du despotisme, qui fut l'Empire avec son sénat passif, son corps législatif muet, et son César omnipotent, en France et dans toute l'Europe?

Les principes du gouvernement représentatif et constitutionnel, unanimement proclamés par la France dans ses cahiers de 1789, revinrent avec la charte de 1814 : on vit alors régner la liberté, l'ordre,, la sécurité, avec tous les autres bienfaits d'un gouvernement régulier et tempéré.

D. Quels sont les articles de la charte de 1814 réglant les pouvoirs législatif et exécutif?

R. « La personne du roi est inviolable et sacrée, ses ministres sont responsables. Au roi seul appartient la puissance executive». Art. 12.

« Le roi est le chef suprême de l'État, commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois d'administration publique, et fait des règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de l'État ». Art. 14.

« La puissance législative s'exerce collectivement par le roi, la chambre des pairs et la chambre des députés des départements ». Art. 15.

D'après les articles suivants, le roi seul a Viniliative légale, c'est-à-dire le pouvoir de proposer des lois; les chambres ne peuvent que prier le roi de proposer une loi et lui en exposer l'objet : mais elles ont le droit de discussion, d'amendement, de vote.

La chambre des députés est armée du droit absolu de refuser l'impôt.

Le roi sanctionne si promulgua les lois. Le roi peut proroger les chambres et dissoudre celle des députés à la condition d'en convoquer une nouvelle

dans le délai de trois mois.

Le roi est le chef suprême de l'État, commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois d'administration publique et fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat. — Il nomme les pairs, il choisit leur président, il fait des nobles à volonté et confère des décorations, mais sans privilèges ni immunités. Toute justice émane du roi, elle s'administre en son nom par des juges qu'il nomme et qu'il constitue : il peut destituer les juges de paix, il a le droit de faire grâce et de commuer les peines. La liste civile est fixée pour toute la durée du règne par la première législature assemblée depuis l'avènement du roi.

D. Ces dispositions constitutionnelles de la charte de 1814 sentent-elles l'ancien régime?

R. Il n'en a guère existé, à tout considérer, de plus libérales ni en France, ni chez les autres nations.

D. Eh quoi ! la charte de 1830 n'est pas plus libérale que celle de 1814 !

R. C'est à peu de chose près la même. En 1830 on a réédité la charte de 1814, légèrement revue et corrigée ; les articles que nous venons de passer en revue sont textuellement les mêmes dans les deux chartes. Je ne vois qu'une modification importante dans la charte de 1830 ; Vinitiative des lois ou droit de proposer des lois appartient à chacune des deux chambres comme au roi.

D. En quoi la monarchie de juillet diffère-t-elle donc de celle de 1814?

R. Toutes deux se ressemblent pour le régime, pour la forme du gouvernement qui était représentatif et constitutionnel dans les deux chartes, de la même manière. Mais la monarchie de 1830 diffère de la précédente,

en ce qu'elle s'établit par deux principes révolutionnaires, qui sapent toute monarchie, par la base, quels que soient les temps et les lieux. Le premier est qu'on peut violer, selon l'intérêt des partis, les caprices du moment, le principe de l'hérédité, renverser une branche aînée pour y substituer une branche cadette, expulser une dynastie, pour en mettre une autre à la place. Le second est que, quand il y a désaccord entre le roi et le peuple, quand le peuple n'entend plus comme le roi le pacte fondamental, conclu entre ces deux parties contractantes, l'insurrection est le plus saint des devoirs; une poignée d'ambitieux et d'émeutiers sont toujours prêts à se sanctifie?' par l'accomplissement de ce devoir dans les rues de Paris : c'est ainsi que l'on vit successivement les héros de juillet, renverser la branche aînée des Bourbons, en faveur de la branche cadette; les héros de février 1848, renverser la branche cadette en faveur de la république ; les héros de juin 1848, tenter de renverser la république en faveur du radicalisme ; les héros du deux décembre, emprisonner l'assemblée nationale pour rétablir l'empire ; les héros du A septembre, expulser l'impératrice Eugénie et son fils, pour établir la république ; les héros de la commune de 1871, tenter de renverser la république de M. Thiers pour établir celle de M. Félix Pyat et de Garibaldi.

D. Où tendent pratiquement ces réflexions puisque nous n'avons plus de roi.

R. Vous oubliez qu'en 1887 nous avons renversé un président de la République : C'est un 1830 d'un autre genre.

D. N'est-il pas permis de changer pour avoir mieux? est-ce que Louis Philippe ne comprenait pas mieux son époque que Charles X ! est-ce que M. Carnot n'est pas plus sympathique que M. Grévy?

R. Il y a quelque chose de pire qu'un Charles X et un Grévy, c'est Y inconstance des Français, leur esprit révolutionnaire. Il y a quelque chose de meilleur que Louis-

Philippe et M. Carnot, c'est la stabilité gouvernementale.

D. Mais s'il arrive qu'un roi viole la charte, comme

Charles X qui lit, dit-on, un acte législatif sans le concours

des deux chambres, en restreignant par une ordonnance la liberté de la presse, en modifiant, par une autre, la loi électorale, n'est-il pas du devoir du peuple de s'insurger ?

R. L'insurrection est le plus grand des malheurs publics, parce qu'elle détruit tout sans pouvoir rien édifier de durable, ce qui naît de la violence étant destiné à périr par la violence : à la maxime révolutionnaire faite pour l'usage des faubourgs de Paris, que « l'insurrection est le plus saint des devoirs », il faut substituer ce principe chrétien, moral et politique, que l'insurrection est la plus grande aberration sociale, le plus grave désordre, le fléau le plus détestable, sinon le plus odieux des crimes. Qu'une nation ait le droit de se débarrasser par la force d'un tyran qui l'opprime cruellement, constamment, et foule aux pieds les droits divins, humains, positifs, sociaux, politiques, lorsqu'elle ne peut autrement porter remède à un mal public aussi épouvantable : c'est une question que les publicistes examinent au point de vue théorique, et en se plaçant dans des hypothèses qui ne peuvent plus aujourd'hui se réaliser, et il est peut-être permis d'opter pour l'affirmative. Mais que quelques jours après le premier acte qui paraît inconstitutionnel de la part d'un roi, quelques hommes politiques, quelques journalistes, un certain nombre de Parisiens, qui ont, eux, violé plusieurs fois la constitution, en manquant au respect qui est dû au roi, d'après le pacte national, s'arrogent le droit que la nation elle-même ne possède pas, de briser toute la machine gouvernementale, pour en reconstruire une à leur façon, et obliger la France entière à l'accepter, par crainte d'un plus grand mal, c'est une monstruosité réprouvée par le bon sens, par l'équité, par la pratique de toutes les nations civilisées, si l'on excepte quelques républiques de l'Amérique

du Sud. La société procède légalement, régulièrement, pacifiquement contre les assassins et les voleurs ; à plus forte raison doit-elle agir de même à l'égard de ses gouvernants, quand elle prétend avoir des griefs à faire valoir.

D. Exposez-nous en quelques mots quel fut le caractère représentatif du gouvernement de la république de 1848 et du deuxième empire.

R. Le président, sous la république, était considéré comme le délégué de l'assemblée dont il devait exécuter les résolutions. La constitution de 1848 ne reconnaissait au gouvernement le droit de proposer des lois qu'à la condition que ses projets seraient soumis préalablement à un conseil d'État nommé par l'assemblée nationale.

Elle lui accorde la promulgation, mais non la sanction des lois. Seulement, dans le délai fixé pour la promulgation des lois (trois jours pour les lois d'urgence, un mois pour les autres), le président peut, par un message motivé, demander à l'assemblée nationale une nouvelle délibération, qui est définitive et après laquelle, si le président ne promulgue pas la loi dans le délai de trois mois, la promulgation est faite par le président de l'assemblée nationale : impossible de mieux s'y prendre pour poser un germe fécond de conflits, entre l'assemblée nationale et le chef du pouvoir exécutif, conflits d'autant plus dangereux que la constitution de 1848 n'avait point créé une seconde chambre pour servir de tampon entre la chambre des représentants et le président et amortir le choc de ces deux autorités.

Sous la république de 1848 on avait accordé trop de pouvoir à une assemblée unique, et pas assez au chef de l'État. Quatre ans plus tard, sans transition, par une de ces réactions subites et violentes dont la succession rapide compose la vie politique de la France dévoyée depuis près d'un siècle, le chef de l'État absorba presque tous les pouvoirs, le législatif comme les autres.

332 CHAPITRK VI. — GOUVKHNKMENT

La chambre des représentants de la nation fut dépouillée du droit de -proposer aucune loi et même du droit de discuter un amendement:

« Le chef de l'État a seul l'initiative des lois.

» Tout amendement adopté par la commission chargée d'examiner un projet de loi (proposé par le gouvernement), sera renvoyé sans discussion par le président du corps législatif. Si l'amendement n'est pas adopté par le conseil d'État, il ne pourra être soumis à la délibération du corps législatif.

» La demande de cinq membres suffira pour que la chambre s'assemble en comité secret.

» Aucune pétition ne peut être adressée au corps législatif.

» Les ministres ne prendront point part à la discussion des lois.

» Ils ne peuvent, être mis en accusation par la chambre des députés.

» Toutes les entreprises d'intérêt général sont ordonnées ou autorisées par un décret de l'empereur.

» La répartition par chapitre du crédit accordé pour chaque ministère est réglée par décret de l'empereur, rendu en conseil d'Etat. Des décrets spéciaux rendus dans la même forme peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un autre ».

Voilà le gouvernement plus ou moins absolu que la France adopta par huit millions de suffrages, après avoir renversé la monarchie représentative, contenant toutes les libertés nécessaires, toutes celles de l'Angleterre.

Pour résumer, compléter cette notice historique et la dégager de toute polémique, je vais reproduire un tableau synthétique des diverses manières dont nos onze principales constitutions ont organisé les pouvoirs publics. J'emprunte ce travail à M. Ducroq (loc. cit.)

« De ces onze Constitutions, 7 sont monarchiques (1791, 1804, 1814, 1815, 1830, 1852, 1860); 4 sont républicai-

nés (1793, an III, an VIII, 1848). Sauf les Chartes de 1814 et 1830, les 9 autres ont prévu et réglé les conditions de leur revision. 6 ont été faites en vertu d'une délégation du pouvoir constituant (1791, 1794, an III, 1848, 1852, 1870) ; 5 ont été soumises à la ratification nationale (1793, an III, an VIII, 1802-1804, 1870) ; une (1830) a particulièrement présenté la forme d'un contrat intervenu entre les Chambres et le roi; une (1814) fut l'œuvre exclusive de la Royauté.

8 constitutions se sont prononcées pour le système de pluralité des assemblées législatives (an III, an VIII, 1802-1804, 1814, 1815, 1852, 1880); 3 pour le système d'unité d'assemblée législative (1791, 1793, 1848); 5 ont appliqué à la formation des assemblées électives le système du suffrage à deux degrés (1814, 1815, 1830, 1848, 1852, 1870). — La Constitution de l'an III soumettait les assemblées électives au renouvellement partiel ; les autres au renouvellement intégral. Les 8 premières constitutions dans l'ordre des dates, jusqu'en 1848, ont toutes exigé comme condition du droit cle suffrage un cens électoral plus ou moins élevé ; les 3 dernières (1848, 1852, 1870) ont admis le suffrage universel, la première avec le scrutin de liste et le vote au chef-lieu de canton, les deux autres sans scrutin de liste et avec le vote à la commune.

« 9 constitutions ont consacré l'unité du pouvoir exécutif : les 7 constitutions monarchiques et 2 constitutions républicaines ( an VIII, 1848) ; les deux autres constitutions républicaines (1793, an III) ont appliqué le système de la pluralité au pouvoir exécutif. 7 ont admis, avec l'intervention des ministres dans les assemblées et leur responsabilité vis-à-vis d'elles, le système parlementaire (1791, an III, 1814, 1815, 1830, 1848, 1870); 3 ont fait dépendre les ministres du pouvoir exécutif seul (an VIII, lb02-1804,1852).

Sur ces onze constitutions, 2 seulement (1802-1804, 1852) ont divisé les actes du pouvoir législatif en deux classes soumises à des règles différentes, les lois propre-

ment dites et les sénatus-consultes ; les autres n'ont admis qu'une seule et même classe de lois. Elles ont toutes pourvu aux diverses opérations de l'œuvre législative, ci-dessus décrites [nos 14 à 19], de la manière suivante : — 1° Initiative législative. 3 l'ont donnée au pouvoir législatif seul (1791, 1793, an III), cette dernière au seul Conseil des Cinq-Cents ; 5 au pouvoir exécutif seul (an VIII, 1802- 1804, 1814, 1815, 1852) ; 3 au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif (1830, 1848, 1870) ; 2° et 3° Discussion et vote des lois. Par une seule assemblée (1791, 1793, 1848), par plusieurs assemblées dans les 8 autres constitutions, suivant le système admis sur la question d'unité ou de dualité des assemblées législatives. Encore faut-il faire les observations suivantes : 1° l'une des 3 premières (1793) appelait les électeurs eux-mêmes, réunis en assemblées primaires, à discuter et à voter la loi ; 2° d'après l'une des 8 autres (an III) une des assemblées (Conseil des Cinq- Cents) avait l'initiative, la discussion et le vote de la loi. et l'autre assemblée (Conseil des Anciens) en avait la sanction ; 3° deux autres constitutions (an VIII, 1802-1804) ont divisé la discussion et le vote entre deux assemblées, le Tribunat et le Corps législatif; 4° enfin il faut ajouter à ce qui vient d'être dit, au point de vue de la discussion et du vote des lois par une ou plusieurs assemblées, ce qui va être dit de l'examen de la constitutionnalité des 1 is. — 4° Examen de la constitutionnalité de la loi. Par une troisième assemblée appelée le Sénat, pouvant être saisie de cet examen par le recours du gouvernement, du Tribunat, et même des citoyens, des législateurs et des sénateurs après 1807 (an VIII, 1802-1804) ; par une seconde assemblée également appelée Sénat, nécessairement saisie, sans recours, de l'examen de la constitutionnalité de toutes les lois (1852). Cette phase de la confection des lois n'existe pas dans les autres constitutions. — 5° Sanction de la loi. Donnée au pouvoir exécutif par 7 constitutions (an VIII, 1802-1804, 1814, 1815, 1830, 1852, 1870) ; remplacée dans une (1791) par le veto sus-