DISCUSSION ET VOTE

Enfin, nous avons adopté l'excellente méthode anglaise, qui consiste à soumettre la même loi à trois lectures ; de la sorte, le législateur a le temps de réfléchir, de retirer un premier jugement précipité, et de donner à son vote définitif plus de maturité.

C'est aussi l'usage, quand l'amendement proposé par un membre de la chambre est appuyé par un certain nombre de ses collègues, de ne pas le mettre en délibération avant de l'avoir renvoyé à la commission, qui examinera s'il est en harmonie avec le reste de la loi et le rédigera de manière à ce qu'il s'adapte à l'économie, à l'ensemble des autres articles.

On vote par assis et levé, ou par appel nominal, ou au scrutin secret, selon le cas. Le scrutin secret est le mode le plus propre à garantir la liberté des votes, puisque chacun vote devant le regard de Dieu et de sa propre conscience, sans être influencé par le public, par la crainte des électeurs.

C'est l'a majorité des membres présents qui fait la loi dans chaque chambre, pourvu que le nombre des membres présents s'élève à la moitié plus un des membres composant la chambre. Nous en reparlerons dans le chapitre suivant.

J'ai lu dans les journaux des 17, 18 février 1875, un incident parlementaire qui ne me paraît pas déplacé

Le projet de loi relatif à la création d'une seconde chambre ou sénat, ayant été rejeté dans son ensemble à la fin d'une seconde lecture, trois ou quatre députés reproduisirent ce projet sous trois ou quatre formes différentes de celle qui avait été rejetée, et différentes entre elles ; la chambre renvoya ces diverses reproductions du projet rejeté à la commission des lois constitutionnelles, pour qu'elles vinssent ou mieux revinssent en discussion le plus tôt possible, c'est-à-dire presque immédiatement. M. de Lorgeril insista, pour dénoncer ce procédé comme une violation du règlement de la chambre et des usages

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parlementaires; il fut rappelé à l'ordre pour avoir voulu ramener la chambre dana l'ordre.

Dana une autre séance, l'amiral Saiaael rappela de nouveau M. le président Buffel à l'observation de l'article 70 du règlement, qui interdit de prrs<'nh>r de nouveau mi projet de lui repoussé^ avant un délaide trois mois. M. Buffet, trèa embarraaaé, répondit qu'une proposition >l«- l<>i rejetée pouvait être reproduite lorsqu'elle était conç\ dans une pensée différente. Avec quel regret ne viL-<.n | un homme d'Etat de cette trempe dévier de sa rectitude ordinaire, dans la crainte de nuire aux combinaisons du centre droit, dont il fait partie. Cette erreur parlementaire fut combattue, dans la même séance, en quelques mots pleins de sagesse politique, par M. Paulin Gillon.

D. Si cette question du règlement peut devenir, en certains cas, si importante, veuillez Péclaircir.

R. En reproduisant, sous n'importe quelle iorme, avant un délai légal, un projet de loi rejeté, ce n'est | seulement un règlement ni une loi qu'on viole, c'est une disposition constitutionnelle qui est en vigueur chez plusieurs nations, c'est l'article 17 de la charte de 1830. Cet article porte :

« Si une proposition de loi a été rejetée par un des trois pouvoirs, elle ne pourra être représentée dans la même session. »

Les motifs de cette disposition si naturelle abondent. On a voulu, en mettant un délai entre le rejet et la reproduction d'un projet de loi, donner aux passions le temps de se calmer, aux esprits le temps de réfléchir, éviter à la chambre l'alternative scandaleuse ou d'éterniser des luttes obstinées, stériles, ou de se déjuger trop vite, sans pouvoir alléguer de nouvelles circonstances, sans avoir eu le temps de consulter l'opinion publique.

Telle est la loi fondée sur le bon sens, sur l'expérience, sur la dignité des assemblées, et confirmée par un usage à peu près universel aujourd'hui.

C'est violer cette loi que de reproduire un projet de loi

rejeté; c'est la violer que de le reproduire conçu dans une pensée différente, avec une rédaction différente, sous une nouvelle forme; c'est la violer avec cette circonstance aggravante qu'on cherche à l'éluder, ce qui indiquerait un dessein prémédité.

D. Le retrait doit-il être assimilé au rejet ?

R. Non, de l'aveu de tous les publicistes; chacun des trois pouvoirs législatifs (le roi et les deux chambres) est libre de présenter, retirer et représenter indéfiniment le même projet de loi dans le cours de la même session. En agissant ainsi, on ne manquerait pas au droit, mais on pourrait manquer à sa dignité et perdre la confiance du public, qui estime peu les esprits versatiles, les caractères irrésolus.

D. La constitution de 1875 est-elle conforme à ce que vous venez de dire ?

R. Je ne vois pas en quoi elle en diffère, quant au fond ; jugez-en, voici le résumé de ses dispositions : dans chacune des deux chambres (sénat, chambre des députés), la loi est discutée avec des pouvoirs égaux : si elle est amendée par l'une, il faut que les amendements soient votés par l'autre, et les dispositions ne sont définitives que lorsque les deux assemblées ont adopté les mêmes dispositions avec la même rédaction.

L'initiative des lois appartient au président de la République et aux membres des deux chambres : la discussion peut commencer soit au sénat, soit à la chambre des députés. Il faut excepter les lois de finances, qui doivent être portées d'abord à la chambre des députés. On considère comme lois de finances : 1° le budget; 2° les lois portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires ; 3° les lois portant établissement d'impôts nouveaux ou modification des anciens impôts.

D. Toutes les constitutions portent non seulement que

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le chef (Je l'État est investi du droit de présenter des projets de loi et de participer, par ses ministres, à la discussion, mais encore qu'il possède le doit de sanction el de promulgation :

« Le roi sanctionne et promulgue les lois » (Chartes de 1814 et de 1830).

Je voudrais savoir le sens du mot sanction, les motifs et la nature de ce droit royal.

R. Sanctionner une loi, d'après l'étymologie du mot, tiré de sandre, sanctio, sanctus, c'est la rendre sainte, inviolable, obligatoire. Or, ce n'est qu'après l'approbation que le roi donne à une loi adoptée parles deux chambres, qu'elle devient obligatoire.

Le roi peut refuser indéfiniment sa sanction à toutes les lois, même à celles qu'il a proposées et qui ont été adoptées sans modification aucune par les chambres. C'est donc un veto absolu que presque toutes les constitutions accordent au roi. Au Brésil, le veto du roi n'est que relatif, limité, temporaire, autrement dit, suspensif; il suspend, il ajourne la perfection, la consommation de l'œuvre législative, il ne la défait pas, il ne la met pas à néant. Lorsqu'une législature du Brésil a présenté un projet de loi à la sanction impériale et qu'il a été refusé, les deux législatures qui suivent peuvent représenter le même projet, conçu dans les mêmes termes. Quand trois législatures ont ainsi successivement présenté un projet de loi dans les mêmes termes, le roi est censé avoir donné sa sanction, c'est-à-dire, qu'en réalité, la résolution des chambres a force de loi, malgré le veto royal. Cette disposition brésilienne est empruntée à la constitution française de 1791 ; on la retrouve analogue en Suède. Je ne connais que ces deux exceptions parmi les monarchies.

Dans la république fédérale des Etats-Unis, si le président n'approuve pas le projet de loi adopté par les deux chambres, il le renvoie avec ses objections; et si, dans une nouvelle discussion, le projet est adopté dans les deux chambres par les deux tiers des voix, il a force de loi.

Partout ailleurs, tout projet de loi, adopté par les deux chambres, auquel le roi refuse sa sanction, ne devient point loi ; il ne peut reparaître que dans une nouvelle session, et chaque lois qu'il reparaît le roi peut refuser sa sanction, et cela indéfiniment. En pratique, dans les gouvernements qui ont une marche régulière, le roi n'est presque jamais exposé à la fâcheuse extrémité de refuser sa sanction, et de donner ainsi un éclat fâcheux au désaccord qui existerait entre le pouvoir exécutif et le parlement. En effet, le pouvoir exécutif responsable, c'est-à-dire le ministère, est nécessairement en communauté de principes et de vues avec la majorité ; la majorité et le ministère s'entendant, aucun des deux ne présente de projet de loi qui déplaise à l'autre, et par la sanction, le roi se borne à donner, de nouveau, plus solennellement, à la loi un consentement qu'il lui avait donné une première fois.

Aussi remarque-t-on qu'en Angleterre il n'y a pas d'exemple de refus de sanction royale, depuis le bill de 1707 sur la milice écossaise, repoussé par la reine Anne.

Je ne prétends pas dire, par là, que ce droit royal est une fiction, une inutilité; le refus doit être rare, mais il est des cas où il est nécessaire et peut conjurer de grands périls. Rien de plus rationnel que le droit de sanction, le droit pour le roi d'accorder ou de refuser son approbation à un projet de loi voté par les chambres : si une loi émane de l'initiative des chambres, la sanction est le seul moyen qu'ait le roi de concourir à la confection de cette loi, et son concours est reconnu comme absolument nécessaire par toutes les constitutions, par tous les publicistes. Il en est de même quand le projet de loi, émané de l'initiative royale, a été notifié dans les chambres par des amendements; on ne peut pas dire, avant la sanction, qu'il a été adopté sous sa forme nouvelle par le roi. Enfin, lors même qu'une loi, proposée par le roi, aurait été adoptée, sans modification, par les chambres, le roi exerce son droit et peut refuser à la loi sa sanction défi-

'»J<> CHAPITRE VI. — <.ol \ i;i;\i..Mi.\ i

nitive; et ce droit a sa raison d'être, car le? circonstances qui ont fait proposer la loi peuvent avoir changé, el une

loi qui paraissait utile peul paraître ouisible. La sanction

est nécessaire, en tous cas, à un autre point de vue II y a trois actes élémentaires Mans la confection d'une loi : la proposition, la délibération, la sanction. Les deux premiers ne sont que des actes préparatoires : c'est lé dernier qui achève la loi, qui seul lui donne force de loi. C'est par cet acte que la loi est ou n'est pas. Il était donc essentiel que la sanction fût une prérogative royale; car on a beau faire et beau dire, il importe à la majesté de la loi d'émaner surtout, principalement, définitivement, du souverain, du roi. « Nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit ». Ainsi, même aujourd'hui, on reconnaît que le roi statue, ordonne, et même autrefois, sous l'ancien régime, c'était un principe législatif en France que le roi ne devait porter aucune loi importante, qui ne fut consentie par la nation, c'est-à-dire par ses représentants : Lex fit consensu populi et constitution régis.

D'après le Règlement contenant les relations des chambres avec le roi, et des chambres entre elles, le roi refuse sa sanction à une loi qu'il a proposée, par cette formule: u Le roi avisera », et à une loi proposée par les chambres, il dit : « Le roi veut en délibérer ».

Quand le roi sanctionne une loi, il fait inscrire sur la minute que ladite loi, discutée, délibérée et adoptée par les deux chambres, sera publiée et enregistrée, pour être exécutée comme loi de l'Etat. Puis il appose sa signature sur la minute, sur l'original de la loi ; cette signature est légalisée, déclarée authentique, par le contreseing du ministre et par l'empreinte des sceaux de l'Etat !.

1. « Après que le roi a signé, l'un de ses officiers, ayant caractère pour cette fonction, signe contre, c'est-à-dire auprès, afin d'attester que l'acte a réellement été signé par le roi. Ces mots, par le roi, précèdent ordinairement le contre-seing. » (Dupuis, Manuel des étudiants en droit et des jeunes avocats, cité par Rogron, Code politique, p. 198.

D. La promulgation est- elle simplement la publication des lois, ou l'ordre de les publier, ou l'ordre de les exécuter ?

R. A mon sens, elle est ces trois choses à la fois. Le roi publie solennellement la loi, avec les formules d'usage et par l'insertion au Bulletin des lois, mais comme il ne peut pas opérer lui-même, directement, sans intermédiaire, la publication d'une loi dans toutes les parties de son royaume, il donne ordre de faire cette publication et veille à ce qu'elle se fasse régulièrement. D'un autre côté, il enjoint à tous d'observer cette loi, qu'il a faite avec le concours des chambres. De même donc que la sanction donne à une loi sa iorce intrinsèque, intérieure, puisque, sans cette sanction, elle ne serait pas loi, la promulgation lui donne sa force extrinsèque, extérieure, en la portant à la connaissance de tous, avec injonction de l'observer : la sanction rend la loi obligatoire, la promulgation la rend exécutoire ; la promulgation sert donc de transition entre l'achèvement de la loi et sa mise en œuvre, comme dit M. Berriat Saint-Prix: car c'est un axiome qu'on n'est point tenu d'exécuter une loi avant de la connaître, que la violation de ce qu'on ignore ne constitue point une faute, quil faut avertir avant de frapper, selon l'expression du chancelier Bacon, oportet ut lex moneat, priusrjuam feriat 2.

2. Le bulletin des lois se divise par sénés. Chaque bulletin sort de l'imprimerie royale ou nationale ; il comprend un plus ou moins grand nombre de lois et ordonnances et porte un numéro. Il y a également un numéro pour chaque loi ou ordonnance ; il résulte de là que le nombre de numéros des lois et ordonnances est beaucoup plus considérable que celui des numéros des bulletins. — Voici maintenant un modèle de la disposition des bulletins et des formules qu'ils renferment. Bulletin des lois n° 914 (n° du bulletin). N° 10,023 (n° de la loi). Loi relative à l'établissement de grandes lignes de chemins de fer. Au palais de Neuilly, le 11 juin 1842 (c'est la date de la sanction), Louis-Philippe, roi des Français, à tous présents et à venir, salut. ?sous avons proposé, les chambres ont adopté, nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit : article 1er, etc. La présente loi, discutée, délibérée et adoptée par la

D. Quand une loi est promulguée, ceux qui ue la connaissent point Bont-ils excusables île la violer .' R. Dès qu'une loi est promulguée, il j i obligation,

chambre des pairs et par celle des députés, el sanctionnée par nous cejourd'hui, sera exécutée comme loi de l'État (a, h . Donnons en mandement à nos cours et tribunaux, préfets, corps admi-

nistratifs, et tous autres, que les présentes ils gardent et maintiennent, fassent garder, observer et maintenir, et, pour les rendre plus notoires à tous (c) ils les fassent publier et enregistrer partout où besoin sera (d), et afin que ce soit chose ferme et stable à toujours, nous y avons fait mettre notre sceau. Fait au palais de Neuilly, le 11 juin 1842, signé Louis-Philippe . Par le roi, le ministre secrétaire d'État des travaux publics, signé J.-B. Teste.

Vu et scellé du grand sceau :

Le garde des sceaux de France, ministre secrétaire d'État au département de la justice et des cultes, signé N. Martin du Nord). A la fin du bulletin ont lit : certifié conforme par nous,

Garde des sceaux de France, ministre secrétaire d'État au département de la justice et des cultes.

A Paris, le 17 * juin 1842. N. Martin (du Nord).

Imprimerie royale, 17 juin 1842.

(Rogron, Code politique.)

(a) L'ancienne formule portait en outre : voulons, en conséquence, qu'elle soit gardée et observée dans tout notre royaume, terres et pays de notre obéissance.

(b) L'ancienne formule portait si donnons en mandement, et :.

{d) « L'ancienne formule ajoutait « Car tel est notre plaisir ». Cette formule, dit M. Dupin, qui termine souvent les ordonnances et lettres-patentes de nos. rois, et qu'on retrouve encore dans le si donnons en mandement, placé à la suite des lois rendues sous la restauration, ne signifie pas car tel est notre caprice, notre fantaisie ; mais telle est notre volonté. C'est en vieux français, la traduction du nobis placet dont les jurisconsultes romains se servaient pour exprimer leur avis et donner leurs consultations. Les juges disaient aussi nobis placet. comme ils disent à présent nous condamnons. Dans la plupart des capitulaires on lit la formule : Placuit atque convenit inter franco s et eorum proceres. Voilà pourquoi les lois elles-mêmes sont souvent appelées placiia. Or, jamais les gens de bonne foi n'ont inféré de toutes ces formules, que les jurisconsultes en donnant leurs consultations, los magistrats en jugeant, et les princes en ordonnant, agissaient arbitrairement et sans autre raison que leur bon plaisir. . . Il y a une foule de choses qu'on ne critique et qu'on ne blâme que par prévention ou faute de les bien entendre. Peut-être aussi quand des locutions ont vieilli au point de rendre équivoque pour un grand nombre de gens le sens qu'elles ont pour but d'exprimer, il vaudrait mieux, les échanger et y substituer des termes mieux définis. C'est ce que nous avons fait en 1S30 ». (Manuel des étudiants en droit et des jeunes avocats).

* Cette date est celle de la réception du bulletin à la chancellerie.

pour tous ceux qu'elle concerne, d'en prendre connaissance. Pour cela on leur accorde un délai plus ou moins long, selon la distance qui sépare leur domicile de l'endroit où la loi est promulguée. Aux termes de l'article premier du Code civil, la loi est réputée connue, un jour après celui de sa promulgation, augmenté d'autant de jours qu'il y a de fois dix myriamètres entre Paris et le chef-lieu du département, où il s'agit d'exécuter la loi. Ce délai court, non de l'insertion de la loi au Bulletin, mais de la réception du Bulletin au ministère de la justice, date qu'on trouve imprimée (d'avance) sur chaque Bulletin. Le gouvernement peut hâter l'exécution d'une loi dans le cas et dans les lieux où il le jugera convenable (ordonnances du 27 novembre 1816 et du 18 janvier 1817); ce délai expiré, aucun violateur de la loi ne peut alléguer son ignorance, car la première obligation qu'impose la loi, c'est celle de la connaître, et devant la justice « nul n'est censé ignorer la loi. »

D. Le président de la République Française a-t-il les attributions que vous venez d'exposer.

R. Il a le veto suspensif et la promulgation ; il peut suspendre l'exécution en demandant une nouvelle délibération des assemblées législatives ; si la volonté de cellesci se manifeste d'une façon définitive le président doit faire exécuter leurs résolutions.

Il doit promulguer des lois déclarées urgentes dans les trois jours et les lois non urgentes dans le mois après le vote ' (art. 7 de la loi du 16 juillet 1875).

1. La forme de promulgation des lois est réglée par un décret du 11 avril 1873: « Les lois seront promulguées, à l'avenir, dans la forme suivante : l'assemblée nationale a adopté la loi dont la teneur suit (texte de la loi). Le président de la République promulgue la présente loi ».

Le décret suivant, rendu par le gouvernement de la défense nationale, le 5 novembre 1870, règle le mode de publication des lois :

« Le gouvernement... considérant qu'il importe de prévenir les difficultés que peut faire naître le mode actuel de promulgation des lois et des décrets, et d'établir d'une manière certaine l'époque

42i CHAPITRE VI. — GOUVERNEIfBfri

CONVOCATION DES CHAMBRES, OUVERTURE, DISCi JR8 DU TRONE,