CENT ANS 01 RÉPUBLIQUE

Dans le cas de la ratification des traités par le sénat, Taulorité indirecte de la minorité s'exerce contre le pouvoir exécutif. C'est précisément l'inverse de ce qui arrive lors du vole des actes législatirs ordinaires, contre lesquels le tiers plus une des voix d'une seule Chambre suflit à donner gain de cause au veto présidentiel '.

Cette contradiction apparente s'explique. La minorité n'a qu*une action négative : telle est la règle constante aux États-Unis. Or le veto de rexécutifsur les lois du Congrès se résume en une véritable négation dont il produit tout l'effet. A telles lois qui lui sont présentées, le président dit non. Si la minorité parlementaire dit non de concert avec lui, le président l'emporte : la loi ne passe pas. Relativement à la conclusion des traités, la situation est très différente. Le président a négocié une convention diplomatique, et propose au sénat de l'approuver. Il accomplit un acte d'initiative, un acte positif, et doit dès lors s'appuyer sur la majorité sénatoriale. La minorité reste dans son rôle de frein, et use toujours d'un droit

1. On sait que les lois frappées de veto par le président ne peuvent devenir définitives qu*à la condition d*étre votées de nouveau à la majorité des deux tiers des voix dans chacune des deux Chambres du Congrès.

négatif. Si elle dit non, président et majorité sont battus : le traité n'est pas ratifié.

La conception aristocratique d'une diplomatie enveloppée d'ombre et de mystère, comme on se la figurait autrefois, contribua beaucoup à faire écarter de toute participation aux traités la Chambre des représentants. Washington, dans un message officiel, insiste sur cette idée que c le petit nombre des sénateurs était, aux yeux des constituants, une garantie du secret nécessaire » *. De son côté, le sénat, guidé par les mêmes principes, jugea bon de se rendre impénétrable, en adoptant dès l'origine l'usage des discussions à huis clos.

Aujourd'hui, les indiscrétions quotidiennes de la Presse ne permettent plus guère à la diplomatie d'avoir des secrets ou de les garder longtemps; ces précautions pourraient donc paraître surannées. N'est-U pas digne de remarque que la République des États-Unis persiste presque seule à ne pas s'en départir? Partout ailleurs, les affaires internationales sont discutées ouvertement dans les Assemblées, sauf la réserve relative que les plus sages consentent à s'imposer elles-mêmes

1. Messas;e du président Washington à la Chambre des représentants, du 30 mars 1796. Jared Sparks, Correspondance et écrits de Washington, t. VI, p. U3.

mêmes. Le sénat fédérai ferme ses portes ; et les Américains ne suivent guère que par l'écho des parlements étrangers les débals des traités dont la conclusion intéresse directement leur pays.

En faveur de ce procédé, on fait valoir plusieurs avantages. L'examen des questions diplomatiques y gagne d'être plus complet et plus sincère ; chaque sénateur conserve la pleine liberté de ses appréciations et de son langage, sans risquer de manquer d'égards envers une puissance amie. Les passions populaires, mises à Técart^ ne troublent pas les consciences, et n'iufluent que de loin sur les décisions. Fort de son indépendance, le sénat n'hésilcra pas à ratifier, dans Tinlérêt général, une convention répudiée par les préjugés du moment. Il donna cet exemple de fermeté en approuvant, malgré les manœuvres d'une opposition formidable, le traité coqplu par Jay avec la Grande-Bretagne sous la deuxième présidence de Washington. Groil-il devoir refuser son approbation, il n'a pas à craindre non plus de frapper trop douloureusement le pouvoir exécutif. La lutte entre partisans et adversaires de l'administration a lieu sans témoins, la publicité n'envenime pas la blessure, le prestige présidentiel est moins compromis.

ATTRIBUriONS EXECUTIVES DU SËNAT. 369

Ces ménagemenls el ce respect des formes permettent à la Chambre haute d'être inflexible sur le fond des choses. Le président Grant avait négocié avec le Danemark l'acquisition des îles danoises situées dans les eaux de TAmérique. Les habitants, consultés par voie de suffrage, s'étaient prononcés pour l'annexion, le roi les avait déliés du serment de fidélité, et les agents des États-Unis étaient déjà mis en possession de l'ile Saint-Thomas. Le sénat américain ne tint aucun compte des faits accomplis, et n'accorda pas son consentement, en dépit des représentations diplomatiques du gouvernement étranger*.

Naguère encore, un fait analogue s'est produit à l'occasion du traité conclu par le président Grant pour la cession de Saint-Domingue. Et dans ces circonstances, le refus de ratifier fut même particulièrement significatif; car le chef de l'État avait fort à cœur cette affaire, « au succès de laquelle il s'était engagé, par un protocole spécial, à employer toute son influence >^ La résistance opiniâtre qu'il rencontra lui causa une mortification très vivement

1. Voir De ChambruD» le Pouvoir exécutif atui États-Unis, p. 242-213; et Woodrow Wilson, Congressional Government, p. 50-51.

2. De Chambrun, le Pouvoir exécutif aux États-Unis^ p. 243- 2U.

ressentie. Ce fut on échec personnel pour le général Grant ; la dignité de la magistrature suprême ne parut pas gravement atteinte.

On a pourtant dit que le président, à qui le sénat, réuni c en session exécutÏTe >, ferme ses portes comme au public, était placé dans une situation très inférieure, et se trouvait c réduit au rôle de serviteur conférant avec son maître > ^ N'y a-t-il pas là une véritable exagération? La Constitution américaine a créé principalement des pouvoirs négatifs ; elle abonde en dispositions permettant aux divers détenteurs de Tautorité d'avoir prise les uns sur les autres. Certes le procédé a ses inconvénients: Mais le président n*est pas plus le serviteur très humble du sénat, que le Congrès entier ne Test lui-même du président, lorsque ce dernier, s*appuyant sur une faible minorité parlementaire (le tiers plus une des voix dans une seule Chambre), repousse au moyen du veto les mesures adoptées par la grande majorité des législateurs. La Chambre est-elle Fesclave du sénat ou réciproquement, quand Tune des deux Assemblées exerce son droit absolu de rejeter les lois votées par l'autre?