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autre genre d'injustice, mais pour se défendre, et pour retarder ou empêcher des innovations contestables. Cette sorte de veto des minorités, coniparable au veto présidentiel, ne saurait se changer en instrument d'oppression ou d'attaque; c'est un simple moyen de préservation.

A tous les étages de l'édiûce constitutionnel se trouve ménagé l'abri légal dont profitent les minorités. L'attribut fondamental de la souveraineté populaire, le pouvoir constituant même, n'est pas réservé exclusivement au grand nombre. Loin de là. Qu'il s'agisse de la création originelle ou de la révision ultérieure des institutions, on admet en principe aux États-Unis que la Constitution émane du peuple : telle est la fiction républicaine. La vérité historique apparaît tout autre.

D'abord, ce n'est pas du peuple en masse, ni même de ses représentants directs au Congrès que vint l'idée première de la convocation d'une Constituante. Ni plébiscites, ni meetings plus ou moins spontanés ne firent connaître sur ce point la volonté nationale. La célèbre Convention de Philadelphie dut son origine à l'initiative privée. Un petit groupe d'hommes d'afiTaires s'étaient réunis à Ânnapolis pour régler des difficultés commerciales. Ce sont eux qui proposent les premiers de

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réviser la Confédération existante. Le Congrès se rallie à la proposition presque malgré lui. Quant au peuple, il n'intervient que pour élire les délégués à la Convention. Tout son rôle se borne li. Sauf leur mission générale de constituer, les délégués élus ne reçoivent aucune instruction précise, ne sont liés par aucun mandat étroit ou impératif.

Une fois rassemblés, ils délibèrent en pleine indépendance et, pour conserver entière leur liberté d^action, s'isolent avec soin des influences extérieures. L'œuvre constitutionnelle s'accomplit dans le secret, presque dans l'ombre. L'accès des séances est interdit aux profanes. On ne publie ni compte rendu, ni procès-verbal des discours, des projets, ou des votes de détail, avant l'achèvement déflnitif de l'ensemble K Ce fut donc en réalité un conseil spécial, comptant à peine cinquante-cinq membres % un petit cénacle de personnages d'élite, complètement distinct et séparé de toute Chambre politique active, qui rédigea librement et à huis clos la Constitution américaine. Celle-ci

1. Voir Van Buren, Polilical parties m ihe United States, p. 56.

2. Voir Alexis de Tocqueviile, De la démocratie en Amérique. Paris; 1840. T. I", p. 188, note.

aurait-elle pu subsister honorablement pendant près de cent années si, au lieu d'être le fruit des débats paisibles de quelques hommes de mérite et de sens rassis, elle eût été l'œuvre tourmentée d'une grande assemblée représentative, si chaque article avait dA passer au feu des discussions passionnées et tumultueuses de délégués nombreux, délibérant en la présence et sous la pression des foules démocratiques?

Quand il s'agit d'adopter le projet présenté par la Convention, le pouvoir constituant du peuple ne s'exerça que dans des limites très restreintes. Aucune modification, aucun amendement quelconque ne pouvait être introduit à ce moment dans le texte proposé : on n'avait d'autre alternalive que d'adopter ou de rejeter en bloc tout l'ensemble. Par surcroît de précaution, le pays ne fut pas consulté directement. Les électeurs de chaque État nommèrent des délégués à des Convenlions locales qui devaient donner ou refuser leur adhésipn aux institutions nouvelles. Cette opération complexe ne saurait être considérée comme l'équivalent d'un plébiscite déguisé. Les délégués ainsi élus ne formèrent pas simplement un collège de choix, chargé de se prononcer définitivement par un vote du second degré, mais sans débats préalables ; les

Conventions d*État ne se virent nullement réduites au rôle effacé d'instruments passifs, ou de simples Chambres d'enregistrement des volontés populaires. Ce furent de véritables assemblées délibérantes dans toute la force du terme. On sait avec quelle maturité s'y poursuivirent les discussions *. L'œuvre constitutionnelle appartient donc bien d'abord et surtout à la Convention de Philadelphie, puis en seconde Ugne aux diverses Conventions locales. En dépit du fameux préambule € Nous, le Peuple des États-Unis, décrétons et établissons », il faut reconnaître que les décisions prises par ces deux catégories d'assemblées ne peuvent être rapportées que très indirectement au peuple lui-même. Pour l'adoption, comme pour la création de la Constitution fédérale, les citoyens, en désignant des délégués sans injonction formelle ni mandat impératif, se bornèrent à déclarer par leurs votes en quels hommes ils avaient confiance, puis se reposèrent entièrement sur cette minorité d'élite du soin de rédiger, d'examiner et d'adopter en dernier ressort les lois constitutionnelles, d'après ses propres lumières et ses convictions. Ainsi se

1 . Les discours et documents relatifs aux débats de ces diverses assemblées ont été réunis en plusieurs ^os relûmes sous le titre d'Elliots Debates.

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réalisait avantageusement le type de la démocralie représentative, fort éloigné de celui de la démocratie directe et radicale vers laquelle toute république semble fatalement poussée.

Au sujet du pouvoir d'amendement et de revision reparaît encore la fiction de la souveraineté populaire. Jamais cependant garanties plus importâmes ne furent stipulées contre Fomnipôtence du nombre. C'est le peuple, en théorie, qui exerce le droit de modifier les institutions, comme de les créer. Ce sont les minorités, même peu nombreuses, qui demeurent maîtresses en fait de laisser s*accoraplir le changement réclamé ou d'imposer le maintien du statu quo.

L'initiative des propositions d'amendement appartient soit au Congrès fédéral, soit aux Étals particuliers. Mais aucun projet de cette nature ne peut être pris en considération à moins que les deux tiers des membres de chaque Chambre du Congrès ou les deux tiers des législatures locales n'y consentent par un vote approbalif. Il suffit donc de l'opposition du tiers plus un des membres d'une seule Chambre du Congrès ou du tiers plus une des législatures locales pour couper court à toute tentative de réforme constitutionnelle.

Même lorsque la proposition a réuni le chiffre

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de voix nécessaire, le triomphe de la majorité numérique n'est pas assuré. Reste une dernière épreuve, dont les conditions sont plus sévères encore. Le projet n'acquiert force de loi que s'il obtient l'adhésion des trois quarts des États par l'organe de leurs législatures respectives ou de Conventions extraordinaires, selon le mode que le Congrès a proposé. Il suffit donc, celte fois, d'un vote niégatif du quart plus une des législatures ou des Conventions locales pour que l'amendement soit définitivement écarte.

Les publicistes américains observent avec raison qu'il serait dangereux d'aller plus loin et d'exiger l'unanimité des suffrages. On risquerait, en eflet, de subordonner la volonté et les intérêts de tous au caprice ou à la vénalité d'un seul. N'est-ce pas ce système exagéré qui précipita la décadence de la monarchie polonaise, dont chaque acte pouvait être entravé par le liberum veto d'un membre unique de la Diète? Tout en évitant cet écueil, la refile admise aux États-Unis permet à une faible minorité conservatrice de tenir lète à une forte majorité de novateurs et de maintenir malgré eux les institutions étabhes.

Par là se trouve corrigé ce que le pouvoir de révision, absolu en théorie, peut avoir d'excessif

et de périlleux dans Tapplication. Acceptant le droit qui s'impose comme conséquence du principe fondamental de la souveraineté populaire, les constituants de Philadelphie transigèrent avec le fait, dont ils s'efforcèrent d'atténuer la portée et les résultats par des combinaisons et des tempéraments prudemment ménagés.

Si la Constitution présentait un caractère de fixité inaltérable, s'il n'existait aucun moyen régulier d'améliorer les conditions du gouvernement d'après les données de l'expérience et les besoins nouveaux du pays, le peuple serait poussé à la révolution, ou condamné à une sorte de cristallisation politique. Si, d'autre part, Texercice du droit d'amendement était livré à la merci des majorités, sans contrôle, sans restrictions ni limites d'aucune espèce, la mobilité perpétuelle, cette maladie organique des États républicains, amènerait infailliblement la confusion et l'anarchie. Les procédés légaux, inscrits dans .le texte constitutionnel, ont pour effet d'écarter la violence révolutionnaire en permettant les réformes, et d'éviter les changements trop faciles grâce au veto des minorités ; car ce veto est une conséquence indirecte de la forte proportion de majorité requise pour valider tout amendement.

En outre, rintervalle, toujours assez long, qui sépare la discussion et la ratiûcalion définitive du projet proposé, peut se prolonger parfois des années entières. Cette méthode expectante donne le temps de la réflexion sans barrer la route au progrès. Sous ces épreuves répétées et dilatoires succombent seules les tentatives de revision dues à quelque entraînement passager, tandis que les modifications répondant aux vrais intérêts du pays finissent tôt ou tard par être adoptées. Les con* stituants, fort conservateurs, aimaient mieux se résigner à retarder une réforme utile que de laisser la voie trop largement ouverte aux innovations dangereuses.

Le droit d'amendement doit donc être considéré comme < un instrument destiné à satisfaire dans une certaine mesure l'esprit naturellement inquiet et turbulent des républiques, tout en protégeant la loi fondamentale contre les funestes effets de la précipitation, des préjugés, et de l'effervescence populaires ^ » C'est une soupape de sûreté, mais la minorité en a la garde.

i. VoirStory, Commêntaries, t. H, p. 574-575; et Curtis, //«toryy t. II, p. 8. — Tous les amendements adoptés jusqu'ici, et il 5 en a de fort importants, le furent d*après les règles constitutionnelles rapportées plus haut. Quelques réserves doivent I. 7

Les États particuliers ont également recours à des Conventions spéciales lorsqu'ils veulent re* viser leurs Constitutions ou en créer de nouvelles. Ici encore, un conseil peu nombreux est substitué à la masse des citoyens, qui n'interviennent que pour élire les délégués. Certaine école radicale va jusqu'à prétendre qu'une fois élues ces assemblées extraordinaires possèdent la totalité du pouvoir souverain, c Nous sommes, en tant que Convention, la souveraineté même de TÉtat, disait M. Pet ers à la Convention de Tlllinois en 1847. Nous sommes ce que serait le peuple de TÉtat s'il avait la faculté de se réunir tout entier. Nous pouvons dire comme Louis XIV : c L'État, c'est nous*. »

« Que ne peut faire légalement une Convention? écrivait Georges Dallas dans le Pensylvanien en 1836. Elle peut réorganiser le système social sur des bases absolument nouvelles. Elle peut même rétablir parmi nous l'esclavage, nous infliger les rigueurs d'un code draconien, annuler les chartes de nos cités, bouleverser l'ordre judi-

ètre faites seulement pour les amendements votés immédiatement après la guerre de la Sécession, c'est-à-dire dans des circonstances absolument exceptionnelles.

i. Jameson, tke Constitutional Conventions, p. 292.

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claire, suspendre à perpétuité le bill d'habeas corpus, et supprimer l'institution du jury. Certes ce sont là de terribles mesures, dont ne se rendront jamais coupables des hommes sensés et honnêtes. Je n'ai voulu en donner la nomenclature qu'à titre de spécimen des droits absolus de nos Conventions constituantes ^ > Quelles que soient les réserves d'application, si pareille thèse était admise en principe, si le peuple abdiquait aussi complètement sa puissance entre les mains de ses délégués, que deviendrait non seulement la réalité, mais la fiction même de la souveraineté populaire?

D'après une opinion plus modérée, conforme à la tradition prépondérante, les Conventions ne sont que des assemblées consultatives, et ne disposent pas du pouvoir exorbitant, surtout en république, d'imposer leurs décisions au pays. Ainsi se jugeait elle-même la Convention de 1787, qui rédigea la Constitution fédérale. John Randolph sou- . tint la même doctrine, en 1829, dans une Couvent tion de la Virginie, « Nous avons été envoyés ici en

1. Jameson, tlie Constitutional Conventions. — Un comité de la Convention de TlUinois, réunie en 1862, publiait un rapport qui se prononçait également en faveur du pouvoir absolu des Conventions. Ibid; p. 293.

qualité de conseillers du peuple, de médecins politiques, pour remédier aux maux dont souiïre rÉlat,et non pour dicter des arrêts obligatoires K >

Quelque importante que soit, d'ailleurs, au point de vue abstrait, la distinction entre ces théories opposées, les résultats pratiques ne diffèrent pas sensiblement dans les deux cas, et Fœuvre constitutionnelle appartient bien en propre à la Convention. En effet, lors même que le peuple de rÉtat particulier est appelé à ratifier directement et au suffrage universel la Constitution ou Tamendément qu'on lui présente, le vote n'a lieu que sur Tensemble, par oui ou par non, sans modification ni retouche possibles. Le* peuple souverain se voit ainsi condamné à cette seule alternative : soit, pour accepter la Constitution nouvelle, de subir certains articles qui peuvent être absolument contraires à sa volonté; soit, pour rejeter les clauses qu'il désapprouve, de repousser la Constitution tout entière, dont la nécessité impérieuse et l'urgence étaient pourtant reconnues par lui, puisqu'il avait élu des délégués spéciaux uniquement afin de la préparer. C'est donc toujours la carte forcée.

Aux prescriptions limitant la majorité dans l'exer-