Jameson, ihe Corutitutional Conventions, p

cice des pouvoirs constituants, correspondent des règles non moins formelles, bornant aussi son action gouvernementale. Sans doute, la volonté du grand nombre, mise en lumière par les élections, détermine la direction des affaires publiques. Les majorités représentatives gouvernent et font les lois. Mais elles ont à compter avec la minorité opposante, qui, au lieu d'èlre réduite à ne combattre les majorités que par la parole, peut empêcher parfois certains de leurs actes.

On verra plus loin au moyen de quelles combinaisons diverses les Américains ont essayé de restreindre la puissance des assemblées législatives, organes essentiels de la souveraineté du peuple. A ne considérer que le rôle spécial de la minorité parlementaire, chacun sait que les deux tiers des suffrages, dans Tune et l'autre Chambre du Congrès, sont nécessaires pour donner force de loi aux bills frappés de veto par le Président, et soumis en conséquence à une délibération nouvelle. Par suite, il suffit qu'en cette occurrence le tiers plus une des voix dans une seule des deux assemblées se prononce contre le bill, pour que celui-ci soit définitivement écarté et que les votes de la grande majorité des législateurs demeurent lettre morte. Ici, les chiffres ont leur éloquence. La Chambre

compte 325 membres, le Sénat 76. L'opposition de 26 sénateurs peut donc annuler la volonté formelle de leurs 50 collègues et de l'unanimité possible des 325 représentants : 26 voix l'emportent ainsi sur 375.

Ce n'est pas tout. Des deux Assemblées formant le Congrès fédéral, une seule, la Chambre des représentants, émane de la nation même, sans intermédiaire. Elle est élue au suffrage direct, et proportionnellement à la population, tandis que chaque État indistinctement nomme deux séna-leurs, quels que soient le nombre de ses habitants et rétendue de son territoire. Par suite, le quart environ du peuple a pu posséder au Sénat autant de sièges que les trois autres quarts ensemble*. En outre, au lieu d'être élus directement par les citoyens, les sénateurs fédéraux sont choisis par les législatures locales, que la multiplicité de leurs attributions et la durée deleur mandat ne permettent pas de confondre avec de simples collèges électoraux réunis ad hoc, et obéissant aux injonctions du scrutin primaire. Ce procédé constitue donc moins une élection au deuxième degré, qu'une sélection

1. Voir the North American Review, novembre-décembre 1878, p. 363-361.

véritable, tendant à écarter de la haute assemblée les mandataires immédiats des masses électorales. Or, chacun sait que le Sénat tient au Congrès la première place et joue le premier rôle. Non seulement il partage, sauf l'initiative des lois d'impôts, toutes les prérogatives de la Chambre, ce qui lui donne le moyen, en amendant ou rejetant un bill quelconque, de faire échec, malgré sa grande infériorité numérique, aux représentants directs du nombre; mais il exerce, à l'exclusion de l'autre branche législative, des droits d'une importance capitale. La Constitution l'associe dans une large mesure au pouvoir exécutif pour la nomination des principaux fonctionnaires fédéraux ainsi que pour la ratification des traités diplomatiques. Et c'est encore lui qui compose le tribunal chargé de juger le Président, les ministres, ou les magistrats de la Cour suprême, décrétés d'accusation par impeachment ^ Contre cette Assemblée d'élite ellemême, des garanties supplémentaires sont stipulées. Toute adoption de traité, comme toute sentence judiciaire, doit réunir les deux tiers des voix. De sorte que la décision finale se trouve appartenir indirectement au tiers plus un des

1. Ce terme désigne la mise en accusation des fonctionnaires par ]a Chambre des représentants.

sénateurs, c'est-à-dire à la minorité de celle des deux Chambres qui représente le moins les majorités populaires *.

Assurément Torganisation spéciale du Sénat des Etats-Unis et son influence prépondérante dans le Congrès tiennent en notable partie au système fédéra lif. Pour réussir à fonder TUnion, les grands États eurent la sagesse d'abandonner sur ce point le principe démocratique de la représentation proportionnelle au chiffre des habitants. Mais il est permis de croire que ce sacrifice n'aurait îamais été obtenu si la domination exclusive des majorités s'était imposée à titre de dogme, et si la tradition, d'accord avec F instinct national, n'eût pas habitué les esprits à faire une place aux minorités dans le gouvernement de la république. Cette combinaison libérale ne paraissait pas une innovation, et ne choquait en rien les idées reçues.

D'ailleurs, les États particuliers, maîtres de régler leurs institutions intérieures, et aflranchis des difficultés du pouvoir central, ne se montrent pas moins soucieux de fixer des bornes à l'omni-

1. C'est grâce à cette minorité de faveur que le Président Johnson, décrété d*accusation par la Chambre, fut acquitté par le Sénat, en 1868.

S. Voir chapitre Vil, p. 169 et suivantes.

potence du nombre. Non seulement les Constitutions locales limitent par des prohibitions diverses la puissance des majorités législatives; mais les conseils municipaux eux-mêmes, ces représentants plus directs et plus immédiats encore des foules démocratiques, sont soumis à d'importantes restrictions. Ils ne possèdent pas le droit de prendre toutes les décisions à la simple majorité des suffrages. L'opposition de la minorité, réunissant un certain nombre de voix, peut empêcher les emprunts municipaux, et mettre son veto sur les dépenses excessives ou les mesures dangereuses auxquelles les municipalités des grandes irilles ne sp laissent que trop facilement entraînera Tel est donc à ce sujet l'esprit général de la doctrine américaine qui n'admet rien d'absolu. Le nombre n'ayant pas la vertu de transformer en bien ce qui est mal, la majorité peut avoir tort, et la minorité peut avoir raison. Il y a présomption qu'une loi, repoussée par un nombre de voix appréciable, n'est pas suffisamment bonne pour mériter de devenir définitive en dépit des objections soulevées. La prudence autorise en ce cas à suspendre le principe de la domination des

1. Voir the North American Review, novembre-décembre 1S78, p. 364.

majorilés, et à donner gain de cause provisoirement aux minorités opposantes.

Dans l'organisation du pouvoir exécutif^ les constituants de Philadelphie se préoccupèrent également de mettre, autant que possible^ à Tabri de rinfluence des foules la nomination du premiei^ magistrat de la République. Aussi adoptérent-ils le système de Télection à deux degrés et des collèges électoraux séparés par États. Leur plan échoua, il est vrai, et les collèges présidentiels, soumis à un mandat strictement impératif, ne sont plus depuis longtemps que des instruments dociles entre les mains des partis. Néanmoins, par suite de ces combinaisons compliquées, la Présidence peut échoir au représentant de la minorité nationale. C'est ce qui arriva notamment, en 1860, pour Lincoln et, en 1876, pour M. Hayes.

Lorsque Télection n'aboutit pas, c'est-à-dire quand aucun des candidats n'a obtenu la majorité requise dans les collèges électoraux du second degré, on sait qu'il n'y a pas de scrutin de ballottage; la Chambre des représentants nomme le président de la République parmi les trois compétiteurs qui ont réuni le plus de voix. Les députés votent alors groupés par États, et les suffrages des deux tiers des- États sont encore nécessaires

LE AOLE DKS MINORITÉS. 107

pour que rélecUon soit définitive. En outre, la Chambre n'est nullement tenue de suivre les indications du vote populaire, et de fixer son choix sur celui des concurrents que les électeurs primaires ou les collèges présidentiels ont favorisé. Ainsi, en i 824, la Chambre des représentants écarta Jackson, qui pourtant avait une avance marquée sur ses deux rivaux, et désigna John Quincy Adams, quoique celui-ci eût recueilli tout au plus trente pour cent des votes primaires, et à peine le tiers 4les suffrages dans les collèges électoraux du second degrés II va de soi que les partisans de Jackson témoignèrent un mécontentement 1res vif. L'élu de la minorité n'en gouverna pas moins sans conteste pendant les quatre années de son mandat.

c La tendance de notre système politique, disait naguère, au sujet de l'élection présidentielle, un des organes les plus répandus de la presse américaine, est de reconnaître la puissance de la majo-

1. John (Quincy Adams écrivait lui-même à propos de son élec-' tien à la préBidence; c Cette dignité ne m*a pas été conférée dans des conditions propres à inspirer do Torgueil, ou à satisfaire une légitime ambition. Car je ne l'ai pas tenue des suffrages incontestés de la majorité du pays, et j'ai été choisi ayant contre moi environ les deux tiers de la nation. » John Quincy Adams, Writings, t. I, p. 137.

rite quand celle-ci a déclaré nettement ses intentions, mais de se soumettre à la minorité dans les cas douteux. Le jugement définitif du débat se trouve renvoyé au scrutin suivant.... Si la nation n'est pas manifestement fixée dans son choix, mieux vaut lui donner le temps de la réflexion, dût-on subir un président de la minorité... C'est plus sage que de troubler la paix publique'. »

En matière d'élections, où la volonté du grand nombre doit prévaloir, particulièrement quand il s'agit de désigner le chef de l'État, on ne saurait aller plus loin, sous peine d'intervertir tous les rôles. Aussi, les combinaisons constitutionnelles qui peuvent imposer au pays pendant quatre ans l'élu de la minorité comme premier magistrat de la République, n'enlraînent-elles cette conséquence extrême qu'autant que le scrutin primaire n'a donné à aucun candidat un avantage numérique assez marqué pour lui «assurer une majorité sans conteste dans le collège électoral du second degré.

S'agit-il au contraire des droits que la Constitution garantit, la possibilité pour la minorité de les défendre n'est nullement limitée au cas où la majorité qui les a méconnus est douteuse ou insuf-