Article V de la Constiiulton des Ëtats-Unis

existantes des transformations non moins essentielles; et, dans l'une et l'autre hypothèses, les conséquences ne seraient probablement pas très dissemblables. Si, par Tabus des doctrines particularistes, le morcellement partiel ou complet des États-Unis venait à s'opérer, la centralisation gouvernementale ne deviendrait-elle pas aussitôt inévitable dans chaque section? Qu'il surgisse des débris de l'Union trois ou quatre Confédérations distinctes, comme le craignait Story dès 1833, ou trente-huit républiques indépendantes, ces divers États, déjà rivaux aujourd'hui, quoique maintenus par le lien fédéral, se changeraient vite en ennemis acharnés, témoin l'Amérique du Sud. Ils préluderaient par des guerres ruineuses tle tarifs et de douanes à d'autres luttes plus sanglantes. Chacun d'eux serait contraint d'entretenir des troupes nombreuses pour se défendre contre les Étals voisins. Et tous, succombant sous le fardeau des grosses dépenses mihtaires, ainsi que les nations de la vieille Europe, perdraient le principal avantage qui fait la richesse et le bien-être des États-Unis. Si l'unité nationale absolue remplaçait le régime actuel, est-ce que la fusion difficile de communautés aussi disparates, divisées jusqu'ici par les habitudes, les intérêts, les conditions économiques.

LE SYSTËMK FÊDËRATIF. 213

même par les différences de races et de langues, n'exigerait pas également la création d'un pouvoir fort, d'une administration puissante et centralisée, s'appuyant sur une armée redoutable ? Le gouvernement républicain courrait de grands hasards; et peut-être verrait-on s'ouvrir l'ère des pronunciamientos, la pire forme du militarisme, dont les républiques voisines paraissent avoir contracté la triste habitude.

Les Américains des États-Unis avaient donc rencontré juste en liant si étroitement au système fédératif leurs différentes institutions, qu'elles en demeurent solidaires et inséparables. Ne pouvant ni ne voulant supprimer le fédéralisme, qui pourtant faillit causer leur perte, mais résolus à n'en point mourir, ils ont essayé d'en vivre ; et le pays a pu supporter tant bien que mal, grâce à son tempérament robuste, à sa situation géographique, et à ses bonnes fortunes exceptionnelles, les conditions précaires de cette vie inquiète et constamment menacée. Toutefois, le mécanisme politique primitivement agencé, qui sufflsait à peine pour le peuple clairsemé de treize États, comptant au maximum huit millions d'habitants adonnés pour la plupart à Tagriculture, semble presque hors de service aujourd'hui que la population, déjà com-

pacte dans les centres industriels, atteint le chiffre * de cinquante millions d'âmes et se répartit en trente-huit États, couvrant un continent presque entier. Que sera-ce d'ici à quelque trente ans> lorsque les Américains seront cent millions?

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Si le peuple est souverain, ses mandataires ne possèdent que des. pouvoirs limités : tel est Tesprit des institutions aux États-Unis en ce qui concerne Texercice de la puissance législative. Les réformateurs d'Europe, s' abandonnant à un courant d'idées tout contraire, semblaient croire qu'on ne saurait jamais trop grandir l'influence des Assemblées. Qu'ils le voulussent ou non, leur conception politique ne devait aboutir qu'à remplacer Taulocratie royale par le despotisme parlementaire. La démocratie américaine, mieux dirigée, travaillait à se préserver de l'omnipotence des Chambres représentatives, en fixant des bornes à leurs droits.

Malgré certaines protestations assez récentes, fruit du découragement et de la désillusion, les

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Américains se font un honneur d*avoir inauguré ce système, que ses fondateurs regardaient comme «un progrès marqué dans la science et la pratique du gouvernement* >. Le principe était du moins libéral, et les combinaisons imaginées pour l'appliquer méritent d'attirer l'attention.

En lisant les discours prononcés à la Convention de Philadelphie, les écrits du temps, et les ouvrages des plus célèbres commentateurs, on est frappé de voir combien la crainte des empiétements législatifs préoccupait les constituants. Jamais peutêtre les habitudes, le tempérament des Assemblées, leurs tendances et leurs défauts ne furent étudiés de plus près. Aucun trait n'échappe à cette minutieuse analyse, qu'il faut se contenter de résumer brièvement.

Par son essence même, le pouvoir d'édicter les lois tient la première place dans TÉtat. C'est le maître organe de la vie civile et politique, qui obéit en quelque sorte à ses battements. Son action s'étend à tout et à tous. Depuis l'ensemble des affaires de la communauté jusqu'au moindre

1. Wilson, cité par Curlis, History, t. I, p. 473. — « Lea Américains B*honorent d'avoir les premiers tenté rexpérience d'assigner des limites au pouvoir représentatif par des Constitutions écrites. ^ Waiker, American Law, p. 68.

détail, il n'est rien qui ne puisse devenir matière ou prétexte à législation. Les différents détenteurs de raulorité gouvernementale, qu'ils relèvent du département exécutif ou judiciaire, ne sont au fond que les agents du pouvoir législatif, chargés, à divers litres, d*accomplir ses ordres. A cette cause initiale de suprématie, s'ajoute l'influence directe du législateur sur les intérêts matériels des citoyens. La fixation des traitements met sous sa tutelle tous les fonctionnaires, tandis que le vote et la répartition de l'impôt, ainsi que la libre disposition des deniers publics, lui assurent la haute main sur la fortune nationale et privée.

De cette prépondérance naturelle, résulte une propension constante à vouloir absorber tout l'État. Les Assemblées sauront-elles y résister? Impatientes de frein extérieur, trouveront-elles dans leur propre sagesse la force de se modérer ellesmêmes? Moins qu'aucun autre pouvoir, une Assemblée législative semble capable de se limiter spontanément. Comme sa simple volonté suffit à faire et à défaire les lois, elle cesse vite de discerner où doit s'arrêter sa domination, et, confondant les actes légitimes avec les iniquités légales, elle finit par se persuader que son bon plaisir est l'unique source du droit, et la seule règle du devoir.

En republique, ces daugers s'exagèrent encore» et les usurpations du pouvoir législatif deviennent presque irrésistibles. Forts du choix populaire, les délégués du peuple souverain ont bientôt fait de se convaincre qu'ils sont le peuple même, et de se substituer à lui dans l'exercice de sa souveraineté. Aussi, de leur part, quelle méfiance ombrageuse à l'égard des autres dépositaires de la puissance publique ! Pour peu que ceux-ci ne se résignent pas à une docilité servile, les élus de la nation se croient provoqués. La moindre velléité d'opposition, le moindre signe d'indépendance les irrite et les blesse ; l'usage, même le plus correct, qu'un autre organe du gouvernement ose faire de son droit le moins contestable, est dénoncé par eux à l'indignation générale comme une violation de leurs privilèges et un outrage à leur dignité.

Dès lors, à quoi bon séparer théoriquement les attributions législatives, executives, et judiciaires, si les Assemblées, annulant en pratique toutes ces distinctions, s'arrogent ainsi une autorité exclusive ? Le domaine respectif, assigné par le pacte fondamental à chacun des trois grands pouvoirs de l'Étal, se change, pour deux d'entre eux, en une étroite prison constitutionnelle dont le troisième, le parlement, tient les clefs. Dans de

LIMITES DU POUTOIR LÉGISLATIF. i\>

telles conditions, le régime parlementaire n'est qu'un despolisme collectif et anonyme, le pire de tous; car la responsabilité trop divisée n*existe plus, et les fautes sont d*autant moins, évitées qu'étant commises par tout le monde, on n'en peut demander compte i personne.

La conclusion est très nette. Puisque le pouvoir législatif prévaut notoirement, et par sa force propre, et par la faiblesse relative des deux autres, € c'est contre lui surtout que le peuple, témoignant une juste méfiance, doit épuiser l'arsenal des précautions politiques^ 9. Non que les constituants eussent le dessein de paralyser l'influence salutaire des Assemblées. Ils prétendaient empêcher seulement qu'elle ne devint pernicieuse par une extension abusive. A aucun prix ils ne voulaient admettre que la représentation nationale se transformât en une Convention omnipotente, confisquant les libertés, ou qu'elle entravât l'action des autres pouvoirs au point de rendre impossible tout gouvernement.

Telles sont en substance les doctrines dont s'inspirèrent les Américains à Philadelphie. Brillamment exposées pour la première fois par Ha-