DE LA RESPONSABILITÉ DES FONCTIONNAIRES PUBLICS

Art. 69. Les fonctions des membres soit du Sénat, soit du Corps législatif, soit du Tribunat, celles des consuls et des conseillers d'Etat, ne donnent lieu à aucune responsabilité.

Art. 70. Les délits personnels emportant peine afllictive ou infamante, commis par un membre soit du Sénat, soit du Tribunat, soit du Corps législatif, soit du conseil d'Etat, sont poursuivis devant les tribunaux ordinaires, après qu'une délibération du corps auquel le prévenu appartient a autorisé cette poursuite- Art. 71. Les ministres prévenus de délits privés, emportant peine afflictive ou infamante, sont considérés comme membres du conseil d'Etat. Art. 72. Les ministres sont responsables : !• de tout acte de gouvernement signé par eux, et déclaré inconstitutionnel par le Sénat ; S* de l'inexécution des lois et des règlements d'administration publique ; 3* des ordres particuliers qu'ils ont donnés, si ces ordres sont contraires à la Constitution, aux lois et aux règlements. Art. 73. Dans les cas de Tarticle précédent, le Tribunat dénonce le

concurremment avec les délégués du conseil d'Etat devant le Corps législatif. Celui-ci fait la loi, en statuant par scrutin secret et sans aucune discussion de la part de ses membres, sur les projets débattus devant lui par les orateurs du Tribunat et par ceux du gouvernement (du conseil d'Etat). Décrétée par le Corps législatif, la loi doit être promulguée dans les dix jours par le premier consul, à moins qu'il n'y ait eu recours au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité.

65. Ni le Tribunat, ni le Corps législatif n'ont de pouvoir propre, ni droit d'initiative, ni droit d'amendement. Seulement, le Tribunat a le droit d'exprimer son vœu sur les lois faites ou à Êdre, sur les abus à corriger, sur les améliorations à entreprendre dans toutes les parties de Tadminislration publique, mais sans que V expression de ses vœux ait aucune suite nécessaire^ pas môme -celle d'obliger aucune autorité constituée à en délibérer. Les séances du Tribunat et celles du Corps législatif sont publiques, mais le nombre des assis tants ne peut dépasser 200.

66. Au-dessus des deux branches du Corps législatif dont Tune a la parole et l'autre le vote, et au-dessus même, au moins théoriquement, du pouvoir exécutif, est placé le Sénat conservateur. Le Sénat est composé de 80 membres inamovibles et à vie, âgés de quarante ans au moins. lise complète lui-même par le choix entre trois candidats présentés : l'un par le Corps législatif, le second par le Tribunat, le troisième par le premier consul. Les membres du Sénat sont inéligibles à toutes autres fonctions publiques. C'est lui le grand électeur

ministre par un acte sur lequel le Corps législatif délibère dans les formes ordinaires, après avoir entendu ou appelé le dénoncé. Le ministre mis en jugement par un décret du Corps législatif est jugé par une haute cour, sans appel et sans recours en cassation. — La haute cour est composée de juges et de jurés. — Les juges sont choisis par le tribunal de cassation, et dans son sein; les jurés sont pris dans la liste nationale : le tout suivant les formes que la loi détermine.

Art. 74. Les juges civils et criminels sont, pour les délits relatifs à leurs fonctions, poursuivis devant les tribunaux auxquels celui de cassation les renvoie après avoir annulé leurs actes.

Art. 75. Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne' peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d*une décision du conseil d'Etat : en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires.

à toutes les hautes dignilés. Siir la liste nationale, formée comme nous allons le voir, il élit les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation et les commissaires à la comptabilité. A celte attribution vraiment exorbitante, le Sénat en joint une autre qui, loyalement et fermement exercée, aurait pu garantir la nation contre les excès du pouvoir absolu. Il était chargé d'exercer son contrôle sur tous les actes soit du Corps législatif, soit du gouvernement, soit môme des administrations locales, et avait le droit d'annuler ou de maintenir tons actes qui lui étaient déférés comme inconstitution» nels, soit par le Tribunat, soit par le gouvernement. G*est de cette disposition, conçue dans le but apparent de sauvegarder les libertés publiques, qu'une jurisprudence complaisante a déduit la légalité des décrets les plus arbitraires, môme de simples avis du conseil d'Etat ; pour leur reconnaître force de loi, il lui a suffi qu^ils n'eussent pas été déférés au Sénat et que celui-ci ne les eût pas déclarés inconstitutionnels.

67. A la base de cet échafaudage bizarre et compliqué, Fesprit symétrique de Sieyès, corrigé par l'esprit pratique, mais autoritaire du premier consul, avait organisé un système électoral non moins étrange. On ne demandait plus à la nation de nommer ses représentants et ses fonctionnaires. Son rôle se bornait à dresser des listes de présentation.

La France était divisée en départements et en arrondissements communaux. La qualité de citoyen était reconnue à tout Français, âgé de vingt et un ans, inscrit sur le registre de son arrondissement communal et ayant demeuré pendant un an sur le territoire de la République ; mais, pour exercer ses droits de cité dans un arrondissement communal, il fallait en outre y avoir acquis domicile par un an de résidence et ne l'avoir pas perdu par un an d'absence. Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer les affaires publiques ; cette désignation faite par la voie du scrutin constitue une liste de confiance, laquelle doit comprendre un nombre de noms égal au dixième du nombre de ceux qui ont droit d'y coopérer. Les citoyens compris dans la liste communale d'un département désignent également un dixième d'entre eux pour former la liste départementale, et ces derniers procèdent de

même pour former la liste nationale» Les citoyens portés sur chacune de ces listes sont respectivement aptes à remplir les fonctions publiques communales, départementales ou nationales, auxquelles ils sont nommés, suivant les cas, soit par les autorités départementales, soit par le Sénat. C'est ainsi, comme nous Pavons vu, que le Sénat est investi du droit d'élire les membres du Tribunat et ceux du Corps législatif.

68. En ce qui concerne les rapports du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, il ne nous reste plus, après ce que nous avons dit relativement à la confection des lois, à relever que les dispositions relatives au droit de paix et de guerre. C'est au gouvernement quUl appartient de négocier et de conclure les traités de paix, d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce, et autres conventions; mais ces traités ne sont valables qu'après avoir été proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois. 11 en est de même pour les déclarations de guerre.

69. La Conslituiion de Tan viii, au point de vue politique et spécialement en ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement du pouvoir législatif, peut à juste titre être reléguée au rang des singularités historiques. Elle n*eut d'ailleurs qu'une existence éphémère. Malgré toutes les entraves qu'elle mettait à la libre expression dos opinions, elle ùlail encore trop libérale pour l'esprit allier de Napoléon. Nous n'avons pas à reproduire ici la série des actes qui, après le Consulat décennal et le Consulat à vie, aboutirent à rétablissement de l'Empire. Nous devons noter seulement ceux de ces actes qui modifièrent l'organisation du pouvoir législatif, telle que l'avait établie la Constitution de Tan vm. C'est par la voie des sénatus-consultes que la plupart de ces modifications furent introduites. Cependant, dès le 19 nivôse an viii (9 janvier 1800), une loi concernant les opérations et communications respectives des autorités chargées par la Constitution de concourir à la confection des lois contenait des dispositions singulièrement restrictives de l'autorité du Tribunat : c'était au Corps législatif que les projets rédigés par le conseil d'Etat devaient être portés ; le Corps législatif les adressait au Tribunat, et si celui-ci ne faisait pas connaître son avis dans le délai fixé par le gouvernement, il était censé avoir

adopté le projet de loi. Vient ensuite, et toujours en ce ({ui concerne le Tribunal, la série des sénatus-consultes qui, après avoir réduit de plus en plus son rôle et son indépendance, en arrivent à sa suppression définitive (sénatus-consulte du 19 août 1807).

70. Nous nous arrêterons un peu davantage sur le sénatusconsulte du 16 thermidor an x (4 août 1802). Cet acte, rendu après la proclamation de Napoléon comme premier consul à vie, est intitulé sénatus-consulte organique de la Constitution et modifie, en plusieurs points, la Constitution de Tan viii. D'abord, en ce qui concerne la base électorale, le sénatusconsulte établit des assemblées de canton qui nomment les membres des collèges électoraux d^arrondissement et ceux des collèges électoraux de département; mais ceux-ci sur une liste composée des six cents citoyens les plus imposés. Les collèges d'arrondissement forment la liste de présentation pour le Tribunat ; les collèges départementaux^ celle pour le Sénat, et chacun des deux collèges, celle pour le Corps législatif. Le Sénat élit sur ces listes. Quand nous aurons dit que les différents collèges électoraux se forment, comme dans la Constitution de Tan viii, par délégation successive de la commune au canton, du canton à rarrondissement,,de l'arrondissement au département, que les nominations des membres de chacun de ces collèges sont à vie, que les présidents de tous ces collèges sont nommés par le gouvernement, on reconnaîtra que le mécanisme inventé par Sieyès n'était nullement simplifié. Le même sénatus-consulte précise et étend singulièrement les attributions du Sénat. Le Sénat désormais règle par des sénatus-consultes : la Constitution des colonies ; tout ce qui rCa pas été prévu par la Constitution et qui est nécessaire à sa marche. II explique les articles de la Constitution qui donnent lieu à différentes interprétations; il déclare, s*il y a lieu, des départements hors de la Constitution ; annule les jugements des tribunaux, lorsqu'ils sont attentatoires à la sûreté de l'Etat ; dissout le Corps législatif et le Tribunat. Il .se recrute toujours lui-même, mais sur présentation par le premier consul, de membres pris sur la liste des citoyens désignés par les collèges électoraux, sans préjudice pour le premier consul du droit de pourvoir directement aux vacances

en faveur de citoyens distingués par leurs services et leurs taleuts. Le nombre des sénateurs est fixé à 120 au maxi-mnm,

71. Le sénatus- consul te organique du 28 floréal an xn (18 mai 1804) ne se donna pas le titre de Constitution, quoiqu'il en eût tous les caractères, ou plutôt il ne se le donna qu*exceptionnelIement, dans quelques dispositions spéciales. En général, le titre fut réservé à la Constitution de Tan viii, que le sénatus-consulte (article 70) qualifie rétroactivement d'acte des Constitutions de VEmpire. En réalité, l'empire fut établi par le sénatus-consulte dont nous nous occupons maintenant et dont Tarticle i^' est ainsi conçu: « Le gouvernement de la République est confié à un empereur qui prend le titre d'empereur des Français. » Vient ensuite, dans un long détail, ce qui concerne l'hérédité, la famille impériale, la régence, les grandes dignités et les grands officiers de l'empire. Pour ce qui est des corps qui concourent à la confection des lois, peu de changements sont apportés aux dispositions de la Constitution de l'an viii et du sénatusconsulte du 16 thermidor an xn. Les principaux de ces changements portent sur là composition et les attributions du Sénat. £n principe^ les sénateurs continuent d'être nommés par le Sénat lui-môme, sur la présentation par Fempereur de candidats choisis par lui sur les listes départementales ; mais à ces sénateurs sont adjoints non seulement, comme d'après le sénatus-consulte de Tan x, les citoyens nommés directement par l'empereur, mais encore les princes français âgés de dixhuit ans et les titulaires des grandes dignités de l'empire. Le Sénat conserve son droit de contrôle et de veto sur tous les actes du gouvernement et sur toutes les décisions du Corps législatif. Toute loi votée lui est soumise, et sur toute loi il peut exprimer l'opinion qu'il ny a pas lieu à la promulguer, mais cette opinion ne lie pas l'empereur qui, le conseil d'Etat entendu, déclare par un décret son adhésion à la délibération du Sénat ou, au contraire, fait promulguer la loi. Parmi les plus hautes attributions conférées nominalement au Sénat, se trouve la sauvegarde de la liberté individuelle et de la H' berté de la presse. Deux commissions de sept membres chacune sont nommées dans son sein : la première, commission séna-

torialû de la liber ié individuelle, doit intervenir lorsqu'on laî diWioncQ une arrostation faite par voie administrative et prolon^çôo au delà de dix jours, sans que la personne arrêtée ait (itô traduite devanl les tribunaux. Si elle estime que la détenu tion prolongée n'est pas justi/ièe par Vintérêt de VEtat, elle invite le ministre à faire mctiro en liberté la personne arrêtée ou à la renvoyer devant les tribunaux, et si, après trois invitations consécutives, elle n a pas reçu satisfaction, elle demande une assemblée du Sénat qui rend, s'il y a lieu, la déclaration suivante : ^ Il y a de fortes présomptions que M*** est détenu arbitrairement, » et le ministre est déféré à la hnute Cour impériale. La même procédure et la même sanction sont instituées pour la protection de la liberté de la pressa^ avec cette seule différence qu'ici Tavis du Sénat, provoque^ par la co7nmission sénatoriale de la liberté de la presse f est formulé en ces termes : « Il y a de fortes pré somptions que la liberté de la presse a été violée. »

72. En ce qui concerne la formation et le fonctionnement du Corps législatif et du Tribunal, et la confection même des lois, nous n'avons à noter qu*un point. Le Corps législatif n'est plus absolument muet : il lui est permis de discuter les avantages et les inconvénients des projets de loif mais seulement en comité secret, à moins d'une autorisation formelle do rendre la discussion publique. Régulièrement et conformément à la Constitution de l'an viii, il ne peut que voter silencieusement, après avoir entendu les orateurs du conseil d'Etat et ceux du Tribunal. D'un autre côté, le sénatus-consulte autorisait les conférences entre les membres du Tnbunat et ceux du conseil d'Etat, dans le but de faciliter l'accord sur les projets de loi en discussion.

Nous avons dit plus haut que, dès 1807 (sénatus-consulte du 19 août 1807), le Tribunal fut supprimé. Désormais, dans l'étendue colossale et démesurée de l'empire français, une ^ seule voix eut le droit de se faire entendre. La loi s'élabora dans les délibérations secrètes du conseil d'Etat el^ le plus souvent, sans qu'on se donnât même la peine de recourir au vote muet du Corps législatif. Jamais le Sénat n'usa, pour arrêter les usurpations du pouvoir, des attributions magnifiques que lui conféraient la Constitution de l'an vui at le

Bénatos-consulte organiqae de Tan xii. Cependant, nn trayail latent se faisait dans l'opinion, et quand Tédifice impérial croula, un esprit nouveau, un esprit libéral se réveilla avec une telle force qu'il fallut compter avec lui. Cest le Sénat qui, par la force des choses, et, malgré son indignité, fut, le premier, l'interprète de cet esprit nouveau.

SECTION II