Les députés ne reçoivent ni traitement, ni indemnité

118. Nous mentionnerons encore la disposition empruntée à une loi du % mai 1827, relative à T organisation du jury, qui statuait que la liste du jury serait divisée en deux parties comprenant : la première, toutes les personnes remplissant les conditions requises pour faire partie des collèges électoraux, et la seconde, les fonctionnaires publics exerçant des fonctions gratuites, les officiers en retraite, les docteurs et licenciés des facultés de droit, des sciences et des lettres, les docteurs en médecine, les membres et correspondants de rinstitut, les membres des autres sociétés savantes reconnues par le roi, enfin les notaires après trois ans d'exercice. La loi de 1831 reproduit ces différentes catégories, en supprimant les restrictions posées dans celle de 1827. Cette seconde liste du jury, où Topinion libérale se plaisait à voir une représentation des capacités^ au regard de la première liste

représentant la richesse, fut, pendant tout le cours de la monarchie de Juillet, le thème des revendications de Topposition libérale, et c*est à ce titre qu^il devait en être fait mention ici.

119. Telle est la loi qui régit les élections politiques jusqu'en 1848. Mais dans cette période animée d'une vitalité si intense dans toutes les directions et particulièrement dans la sphère des questions politiques et sociales, Topinion ne cessa de s*agiter au sujet de la constitution du pouvoir législatif et particulièrement de la composition de la Chambre des députés. Le débat porta surtout sur deux points : les incompatibilités et les conditions de Télectorat et de Téligibilité.

120. Sur la première question, toutes les fractions de Topposition étaient d'accord ; toutes constataient l'insuffisance de la loi du 12 septembre 1830, quin^avait pu empêcher Tenvahissement de la Chambre par une foule de fonctionnaires souvent pris dans son sein et formant pour une forte partie la majorité ministérielle. Avec le régime censitaire et le mandat gratuit, en présence du nombre restreint des électeurs et du nombre minime des éligibles, l'abus était particulièrement sensible et dangereux. Des faits publics, des conversions trop facilement explicables avaient, à plusieurs reprises, fait scandale et autorisé tous les soupçons. L'avantage d'avoir dans la Chambre des hommes expérimentés, rompus aux affaires et pouvant discuter en parfaite connaissance de cause les lois d'affaires, était loin de compenser la dépendance de la ma jorité dans toutes les qiiestions politiques.

121. Sur la deuxième question, au contraire, l'opposition était partagée : tandis que la partie la plus modérée se contentait de demander qu'à côté de la fortune une place fût faite à l'intelligence constatée et réclamait à ce titre l'adjonction de la seconde liste du jury ou, comme on disait aussi, des capacités y une école plus hardie, dépassant même le point où la Révolution, sauf en 1793, s'était arrêtée, revendiquait déjà pour tous les citoyens le droit de l'électorat et de réligibilité.

122. Le gouvernement se refusa à toute concession, tant sur la question des incompatibilités que sur celle de l'extension du droit de vote. La révolution de 1848 se fit au cri de

vive la Réforme^ et la République s'établit, selon la parde célèbre de M. le procureur général Dupin, nemine obstante. Quelques mois plus tard, une Assemblée, convoquée à bref délai, lui donnait, par un vote unanime, la consécration de la volonté nationale, librement et légalement exprimée.

SECTION ni.

COIfSTITUTIOlf RÉPUBLICAINE DE 1848.

123. Le gouvernenient provisoire, voulant donner à la volonté nationale Texpression la plus certaine, ne s'arrêta à aucun des moyens termes proposés par Topposition libérale ou tentés par les gouvernements antérieurs» Comme le projet de C onstitution présenté par Condorcet, et comme la Constitution votée, mais non appliquée, de 1793, il reconnut le droit électoral à tous les Français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois et non privés ou suspendus judiciairement de Texercice des droits civiques, et le droit d'éligibilité à tous les Français, jouissant de leurs droits civiques- et âgés de vingt-cinq ans. 11 ne s'arrêta pas là. Dépassant le projet de Condorcet, qui instituait le scrutin départemental au deuxième degré, et la Constitution de 1793 qui établissait le vote uninominal pour des circonscriptions restreintes, il décida que l'élection se ferait directement au scrutin de liste par département, en prenant pour base la population. Les votes devaient être recueillis au cfaef-lieu de canton et le recensement se faire au chef-lieu du département. Les représentants devaient recevoir une indemnité de 25 francs par jour pendant la durée de la session (1).

124. L^ Assemblée nationale constituante élue selon cette loi électorale se réunit le 4 mai. Il n^entre pas dans le cadre de ce travail d'exposer même succinctement les dispositions qu'elle crut devoir prendre pour régler la marche de ses tra-

(1) Décret du 5 mars 1848.

-vaux. Nous mentionnerons seulement le sTstème des éomités permanents. La Constituante, comme presque toutes les Assemblées antérieures, se divisa en bureaux, et c'étaient les bureaux qui nommaient, en général, lescommissionschargées de l'étude et du rapport des projets et propositions de lois, sur lesquels FAssemblée jugeait utile d'ouvrir une discussion préalable. Mais en dehors des bureaux et à l'exemple de la première Constituante et de la Convention, TAssemblée de 1848 répartit ses membres un peu arbitrairement, selon leurs aptitudes présu- ' mées ou leurs convenances personnelles, entre des comités permanents, correspondant en général aux divers départements ministériels et chargés de l'examen des propositions et pétitions se rapportant à leurs attributions respectives. C'est à ces comités que devait appartenir la compétence ordinaire; ce n'est qu'exceptionnellement et en vertu d'une décision expresse de l'Assemblée que les projets ou propositions étaient renvoyés à des commissions spéciales, nommées soit par le président, soit par les bureaux, soit par l'Assemblée elle-même en séance publique. Par l'institution des comités, on se proposait un double but : donner à tous les membres de l'Assemblée la possibilité de travailler suivant leurs aptitudes propres, et imposer à l'Assemblée la nécessité d'étudier les affaires dans des vues d'ensemble et de coordination (1). Cette institation ne passa pas toutefois sans d'assez vives réclamations et ne réalisa pas dans la pratique toutes les espérances qu'on en avait conçues.

i^o. Dès ses premières séances, l'Assemblée constituante avait nommé la commission de Constitution. Cette commission lui soumit un premier projet, lequel fut discuté dans les bureaux. Il revint ensuite à la commission, renforcée des délégués des bureaux chargés d'exposer et de défendre les opinions qui avaient prévalu dans leurs bureaux respectifs. C'est après cette longue élaboration que la commission arrêta son projet définitif. Le rapport d'Armand Marrast fut déposé le 30 août. La discussion fut longue, passionnée, toujours

(1) Rapport de M. Stoarm sar le projet de règlement et règlement du 31 mai 1848, ch. UI.

pleine d^élévation et féconde en enseignements. Le vote déficitif n^eut lieu que le 4 novembre 1848.

126. Comme dans tout le cours de ce travail^ nous ne pouvons nous arrêter dans la Constitution de 1848 qu'à ce qui touche à Porganisation, aux attributions et au fonctionnement du pouvoir législatif. Le projet de la commission contenait un article ainsi conçu : « Le peuple français délègue le pouvoir législatif à une assemblée unique^ » et* le rapport de Marrast développait longuement les motifs de cette décision :

« La souveraineté est une, disait-il, la nation est une, la * volonté nationale est une^ Comment donc voudrait-on que la délégation de Ja souveraineté ne fût pas une? Considérée soit dans la souveraineté qui en est la source, soit dans le pouvoir qui Texécute, soit dans la justice qui rapplique, la loi n'est pas divisible. Comment le serait-elle dans le pouvoir qui la conçoit, qui la crée? » Puis passant à des considérations plus pratiques, il continuait : « Imaginez deux Chambres organisées comme il vous plaira, dès que vous les placez côte à côte, égales en puissance, vous n^arriverez qu*à Tun de ces deux résultats : ou les deux Chambres seront d'accord, et alors une double discussion, un double vote, ne servent à rien et peuvent nuire eo retardant la loi; ou bien elles seront en désaccord, ce qui arrivera le plus souvent, et alors c'est la lutte que vous établissez au sommet de l'Etat. Or, la lutte en haut, c'est l'anarchie en bas... Ajoutez à cela que la discussion dans une seconde Chambre doit jeter le trouble dans la première ;.la minorité se passionne davantage quand elle espère triompher en appel. De là des intrigues sans nombre; de là moins de soumission pour la décision d'une assemblée; les partis extérieurs ajoutent leurs passions à celles des représentants. Ce qui n'était d'abord qu'une opposition convaincue devient une opposition systématique, et alors il n'y a plus deux Chambres, mais deux camps, ou plutôt il n'y a plus de pouvoir législatif; l'une des deux forces pouvant paralyserTaulre, la machine s'arrête jusqu'à ce qu'une force violente la brise. » Car le danger du dualisme est surtout redoutable dans les rapporta du Corps législatif avec le pouvoir exécutif : « Avec une seule Assemblée politique , une seule inspiration , une seule règle, l'Assemblée, organe de l'opinion, la fait prévaloir en

donnant ou refusant la majorité aux ministres ; ils sortent de son sein, ils se conforment à ses idées. Mais si un ministère qui plait à une Assemblée déplaît à Tautre, qui remportera? £t si ce ministère représente fidèlement le système du Président de la République, système qui pourra n*étre pas en parfaite harmonie avec celui de la représentation nationale, qu'arriyera-t-il? Avec une Assemblée unique, la chose est simple, tout doit fléchir devant sa loi. Avec une seconde Chambre, il y a un recours à la résistance. Le pouvoir exécutif, battu ici, se réfugie là ; à une majorité contre lui, il oppose une majorité pour lui; il se sert d'une majorité contre Tautre; il les use bientôt par ces chocs fréquents; le pouvoir législatif amoindri, déprimé, offre une prise facile à toutes les usurpations. Quand on a pour soi les Anciens, on fait sauter les Cinq-Cents par les fenêtres (1 ). »

Le rapporteur repousse ensuite par une fin de non- recevoir un peu dédaigneuse l'argument tiré de l'exemple de l'Angleterre et des Etats-Unis (2), et se place en présence de la raison principale invoquée par les partisans des deux Chambres. Cette considération sérieuse et dont la commission s'est fortement préoccupée, « c'est, dit-il, l'entraînement d'une Assemblée unique, qui, sous la pression d'un événement extérieur ou d'une émotion née dans son propre sein, peut prendre une résolution irréfléchie, faire une loi imprudente dont elle serait la première à se repentir. Notre humeur est vive et prompte ; le talent d'un orateur peut nous exalter ; au seul éclair d'une passion généreuse, notre pensée devient Aamme ». Oui, tout cela est vrai, mais on peut parer à tous ces inconvénients, et la commission croit y avoir paré par les précautions qu'elle prend, savoir : trois délibérations à dix jours d'intervalle ;

(1) On sait comment l'histoire a donné un démenti à cette brillante argumentation. Noos la reproduisons néanmoins parce qu'elle a certainement influé sur le vote de l'Assemblée nationale et parce qu^elle montre, par les illusions mêmes dont elle est l'expression , que les garanties constitutionnelles sont illasoires, quand elles ne sont pas appuyées par une forte opinion publique.

(2) « Nous sommes en France, dit<il; nous agissons sur un pays qui a ses mœui'S, son caractère personnel ; nouç n'avons à la costumer ni à Taméricaine, ni à Tanglaise. »

droit da pouvoir exécutif d'appeler TAssemblée a une délibération nouvelle; enfin et surtout , institution d'un conseil d'Etat chargé de préparer les lois et d'examiner au préalable les propositions d'initiative parlementaire. Le rapporteur pense que par cet ensemble de précautions, tout danger est conjuré, en admettant même que l'éducation politique résultant de trente années de vie parlementaire ne suffise pas à elle seule pour prémunir désormais les assemblées contre les entraînements irréfléchis .

127. Nous avons cru devoir analyser avec quelque détail cette partie du rapport de Marrast. Elle fait en quelque sorte pendant au discours de Lally-Tollendal dans la première Constituante (V. suprà n^ 21). On a ainsi sous les yeux les principaux arguments présentés pour et contre le système de TAssemblée unique ou des deux Chambres.

La thèse soutenue par Marrast avait obtenu Tassentiment de la grande majorité de la commission où, à côté de quelques notabilités républicaines, se trouvaient la plupart des représentants les plus autorisés de l'ancienne opposition libérale. Ceux-ci, pour la plupart, adoptèrent le système de TAssem blée imique, qui, à défaut de Marrast, que ses fonctions de président retenaient loin de la tribune, lut vivement soutenu par Dupin et Lamartine. Duvergier de Hauranne et Odilon Barrot, au contraire, défendirent énergiquement le système des deux Chambres. « Tout pouvoir, disaient-ils, qu'il soit monarchique, aristocratique ou démocratique, tend fatalement au despotisme et a besoin d'être sans cesse contenu. Ce frein nécessaire, peut-il le trouver en lui-même? L'histoire prouve que les précautions réglementaires ou môme constitutionnelles contre les délibérations précipitées sont illusoires et n'ont jamais pu arrêter une assemblée passionnée. Quant au dilemme que les deux Chambres sont inutiles si elles sont d'accord, et dangereuses si elles sont divisées, ne peut-on pas répondre que si elles sont d'accord, la loi sortie victorieuse d'une double épreuve aura d'autant plus d'autorité, et si elles sont en désaccord, ce sera la preuve que la volonté nationale n'est pas encore assez certaine et qu^un nouveau débat est nécessaire. Et si le conflit naît et persiste entre les deux Assemblées, ne peut-on pas trouver un moyen pour le

résoudre pacifiquement ?» Ce moyen, Duyergier de Haaranne Tindiqne sans hésitation. Il rappelle que même sous la monarchie il a toujours soutenu qu^en cas de conflit entre les deux pouvoirs, le dernier mot doit appartenir à celui qui représente plus directement le pays et ses volontés actuelles; mais, ajoute-t~il, « comme les deux Assemblées représentent le pays au même titre, puisqu'elles sont nommées également par le suffrage universel, au lieu de donner la prédominance à Fune sur Tautre, je demande qu'en certains cas, en cas de conflit prolongé, elles délibèrent ensemble». Nous relèverons encore dans l'argumentation de Duvergier de Hauranne la réponse à Targument tiré par Marrast de l'unité de la volonté nationale, imposant nécessairement l'unité de Porgane de cette volonté. «Soyez au moins conséquents avec vous-mêmes, s'écrie-t-il ; allez jusqu'au bout de votre opinion; supprimez la présidence ; instituez une assemblée munie de tous les pouvoirs et gouvernant par l'intermédiaire de fonctionnaires qu'elle nomme et révoque a son gré. Ce système, certes, serait mauvais ; mais il serait logique. Celui de la commission ne Test pas, puisqu'à côté de l'assemblée, qu'elle veut unique, parce que la volonté nationale est une, elle place un président également élu par le suffrage universel et qui peut fort bien n^être pas d'accord avec elle. » On sait que ce système que Duvergier de Hauranne déclarait mauvais, mais logique, fut exposé avec une grande force et une rare prévision de l'avenir par M. Grévy ; pour le malheur de la France et de la République, il ne parvint pas à convaincre l'Assemblée. Par contre, une majorité écrasante (530 voix contre 289) repoussa l'amendement de Duvergier de Hauranne et vota le principe de TAssemblée unique.

128. Les autres articles relatifs au pouvoir législatif ne donnèrent pas lien à de longs débats. Il fkut noter d'abord que l'article 20 de la Constitution délègue à TAsserablée le pouvoir législatif tout entier. Le Président de la République, bien qu'il ait le droit de faire présenter des projets de loi par les ministres, ne concourt pas proprement à la confection des lois, puisque Pœuvre législative tout entière peut s^accomplir sans aucune intervention d«8 agents du pouvoir exécutif. Le Président de la République eBt ohingé uniquement de la piWiulgatioA des

lois et celte promulgation doit être faite dans le mois, et pour les lois d^urgence, dans les trois jours qui suivent celui du vote de T Assemblée; dans cet intervalle, le Président de la République peut, par un message motivé, demander une nouvelle délibération. L'Assemblée délibère; sa résolution désormais défmitive est transmise au Président qui, dans ce cas, est tenu de faire la promulgation dans les trois jours. A défaut de promulgation par le Président de la République dans les délais déterminés, il y est pourvu par le président de TAssemblée nationale.

129. La Conslilution, tout en prévoyant une loi électorale, pose elle-même quelques-unes des règles fondamentales qui devront lui servir de base. Elle consacre les grands principes que le gouvernement provisoire avait inaugurés. L^élection a pour base la population; sont électeurs, tous les Français âgés de ving-un ans, et jouissant de leurs droits civils et politiques. Sont éligibles, sans condition de domicile, tous les électeurs âgés de vingt-cinq ans. L'élection se fait par département et au scrutin de liste, par le suffrage universel et direct. Les votes sont émis au chef-lieu de canton, sauf les exceptions qui, à raison des circonstances locales, pourront être admises par la loi électorale.

130. Toute fonction publique rétribuée est déclarée incom patible avec le mandat do représentant du peuple, et aucun membre de l'Assemblée ne peut, pendant la durée de la législature, être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées dont les titulaires sont choisis à volonté par le pouvoir exécutif. Ces dispositions toutefois ne sont pas applicables aux assemblées élues pour la révision de la Constitution. La loi électorale aura à déterminer les exceptions qui devront être portées à cette règle absolue ; elle aura aussi à désigner les citoyens qui, à raison de leurs fonctions, ne pourront être élus dans certaines circonscriptions et à fixer les causes qui peuvent priver un citoyen du droit d'élire et d'être élu.

131. L'Assemblée à laquelle le peuple français délègue le pouvoir législatif ne relève que d'elle-même. La Constitution proclame son indépendance absolue et la garantit par les dispositions suivantes. Ella est élue pour trois ans, et se renouvelle intégralement; quarante-cinq jours au plus tard avant

la fin de la législature, une loi détermine Tépoque des nouvelles élections; à défaut de celte loi, les électeurs se réunissent de plein droit le trentième jour qui précède la fin de la législature. La nouvelle Assemblée se réunit, également de plein droit, le lendemain du jour où finit le mandat de l'Assemblée précédente. Elle est permanente; toutefois elle peut s'ajourner à un terme qu'elle fixe elle-même, et pendant la durée de la prorogation, une commission, composée de son bareau et de 25 représentants élus au scrutin secret, reste en permanence et a le droit de la convoquer en cas d'urgence (1). Elle détermine le lieu de ses séances ; elle fixe l'importance des forces militaires établies pour sa sûreté et en dispose.

132. Toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l'Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. Par ce seul fait, le Président est déchu de ses fonctions. Les citoyens sont tenus de lui refuser obéissance; le pouvoir exécutif passe de plein droit à rAssemblce. Les juges de la haute Cour se réunissent immédiatement à peine de forfaiture, ' convoquent les jurés pour procéder au jugement du Président et de ses complices, et nomment eux-mêmes les magistrats chargés de remplir les fonctions du ministère public.

iS3. Les membres de TAssemblce nationale sont les représentants non du département qui les nomme, mais de la France entière; ils no peuvent recevoir de mandat impératif. Ils sont inviolables ; ils ne peuvent ôlre arrêtés et poursuivis qu'avec Pautorisation de l'Assemblée. Ils reçoivent une indemnité à laquelle il leur est interdit de renoncer.

134. Les séances de l'Assemblée sont publiques; néanmoins l'Assemblée est autorisée à se constituer en comité secret snr la demande du nombre de représentants fixé par le règlement.

135. L'initiative en matière législative appartient à chaque représentant; elle appartient aussi, comme nous l'avons dit.

(i) Le Président de la République a aussi le droit de convoquer d'urgtnce TAssemblée.

au Président de la République. Aucun projet de loi ne peut être voté définitivement qu'après trois délibérations séparées par un intervalle de cinq jours au moins. Les cas d'urgence sont naturellement exceptés ; mais pour prévenir Tabus de cette exception, la Constitution ordonne que toute proposition d'urgence soit précédée d*un exposé des motifs, et renvoyée aux bureaux avec fixation du jour où le rapport sur Turgence sera présenté. Sur ce rapport, elle décide s'il y a ou non urgence et, au cas de l'affirmative, fixe le jour de la discussion.

436. Noos devons mentionner encore ici le rôle particulier que la Constitution attribue au conseil d'Etat. Dans la pensée première des auteurs de la Constitution, le conseil d'Etat devait être, comme le disait Harrast, «une autorité intermédiaire destinée à tempérer ce que TAssemblée unique pourrait avoir de trop hardi, ce que le gouvernement pourrait avoir d'arbitraire*. Le conseil, choisi par l'Assemblée, émanation de sa volonté, délibérant à part, en dehors des mouvements qui peuvent entraîner les grandes assemblées, devait préparer les lois proposées par le gouvernement, et mûrir celles émanant de l'initiative parlementaire qui paraîtraient à T Assemblée trop hâtives. En conséquence, le conseil d'Etat était composé de membres nommés pour six ans par l'Assemblée nationale, renouvelés par moitié au début de chaque législature, révocables seulement par l'Assemblée, sur la proposition du Président de la République, indépendants, par leur origine même, du pouvoir exécutif. Il n'était donc plus à proprement p? rier un conseil 4e gouvernement. Mais il faut reconnaître que les attributions, telles qu'elles furent définitivement arrêtées, n'étaient guère «n rapport avec cette origine. En matière législative, en effet, il doit être consulté sur les projets d'init? ative parlementaire, mais seulement quand ils lui sont renvoyés par TAssemblée ^t sur les projets de loi du gouvernement, mais seulement dans le cas où une loi spéciale l'ordonne. En matière réglementaire également, il n'a en général qu'un droit d'avis ; il ^n est de môme pour les règlements d'administration publique /ju il est chargé de préparer. Dans un cas, néanmoins, il a un pouvoir réglementaire propre : c'est quand l'Assemblée lui a donné une délégation spéciale. Dans ce cas, comme Ta déclaré M. Vivien, il est substitué au législateur et il statue définitif

vement et souverainement dans les limites de la délégation qui loi a été donnée (1).

(1) 4«10 novembre 1848. ^ Constitution de la République française.