ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES

365. La principale allribution des Chambres législatives est la confection des lois; mais rexercice de cette haute fonction est soumis à des règles et à des formes différentes selon la nature des objets auxquels elle s'applique. A ce point de vue, il faut distinguer d'abord entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires.

§ 1'"'. — Lois constitutionnelles.

366. On réunit sous le nom de lois constitutionnelles les trois lois 'du 25 février 1875 sur Torganisatioa des pouvoirs publics, du 24 février 1875 (1) sur Torganisation du Sénat, et la loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics. L'ensemble de ces trois lois forme ce que Ton appelle souvent la Constitution de 1875. Cette Constitution, qui organise , comme nous Tavons vu, la République parle-

(1) En vertu d*an vote formel de TAssemblée, ces deux lois ont été promulguées le même jour, 28 février.

mentaire, ne diffère pas moins par la forme que par le fond des Constitutions antérieures. Celles-ci, depuis la Constitution de 1791, formaient une sorte de code du droit public français, où se trouvaient réglés les droits politiques des citoyens, la composition et les attributions des pouvoirs publics, les conditions du droit de suffrage et les règles principales de son exercice. La plupart y ajoutaient la déclaration solennelle des droits primordiaux que la société doit garantir soit aux citoyens, soit à tous les hommes. Presque toutes enfin contenaient des dispositions précises concernant leur réforme et leur révision.

La Constitution de 1875 n'a rien de ce vaste ensemble. Elle ne renferme pas de déclaration des droits garantis ; elle ne parle pas du pouvoir judiciaire, ni de la force publique. Si elle détermine le mode de nomination du président de la République et des sénateurs, elle se borne quant à Pélection des députés à poser le principe du suffrage universel, renvoyant à une loi électorale pour Tapplicalion de ce principe. Elle s'étend surtout sur les attributions du pouvoir exécutif et des deux Chambres et sur leurs rapports entre eux, mais même dans ce cadre restreint, elle laisse sans détermination précise, comme nous le verrons, bien des points importants. 11 en est ainsi particulièrement en ce qui concerne la révision des lois constitutionnelles. Nous avons exposé, dans une autre partie de ce travail, tout ce qui, dans les lois constitutionnelles, se rapporte à notre sujet. Nous devons expliquer maintenant comment elles entendent et organisent la révision.

La Constitution étant la loi qui organise et régit les pouvoirs publics, qui donne au gouvernement son caractère propre et détermine la forme dans laquelle doit s'exercer la souveraineté nationale, a toujours été considérée comme devant être délibérée, votée et révisée dans des conditions particulières. Au premier rang de ces conditions , les Constitutions de 1791, de 1793, de Tan m, de 1848 posaient en principe que les assemblées législatives, dérivant elles-mêmes de la Constitution, n'étaient pas qualifiées pour faire œuvre constituante. Leur droit consistait uniquement à se prononcer, dans dos formes d'une solennité particulière, sur la nécessité ou Topportunité d'une Constitution xMuvelle, ou

d*ane révision de la Conslitution existante ; mais c^étak - à une assemblée spéciale, élue pour celte mission, qu*appar-' tenait exclusivement le droit de discuter et de voter les nouvelles dispositions constitutionnelles. Toutes les Constitutions de la période révolutionnaire, suivies en cela par les Constitutions du premier et du second Empire, exigeaient, en' outre, que la Constitution nouvelle ou lés dispositions non*

velles introduites dans la Constitution existante fussent soumises à la ratification du peuple. La Constitution de 1848 n'avait pas cette dernière condition ; mais bien la première. La Constitution de 1875 n'admet ni Tune ni Tauire. Non seulement elle exclut la ratification par le peuple, mais elle n'admet pas davantage la nécessité d'une assemblée élue spécialement pour réviser la Constitution ou pour rédiger une 'Constitution nouvelle. Néanmoins, elle n'est pas allée jusqu'à mettre sur le même rang les lois constitutionnelles et les lois ordinaires ; elle ixistitue pour les premières des conditions et une procédure particulières, en rapport avec leur importance.

367, L'arUcle 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 sur Torganisation des pouvoirs publics est aiusi conçu :

« Les Chambres auront le droit par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune des deux Chambres auront pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

« Les délibérations pour une ré\ision des lois constitutionnelles en tout ou en partie devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale >

« Toutefois pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 1873 à M. le maréchal de Mac-Mahon, celte révision ne peut avoir lieu que sur la proposition du Président de la République (1). «

(1) La rédaction ambiguë de ce dernier paragraphe semblerait indiquer qa*Biiaune révision ne pouvait avoir lieu, avant sept ans, que sur la proposition du i>ré6ident de la République. C*était probablement l'intention des auteurs de celte disposition ; mais après la démission du maréchal de Xac-Mahon, personne ne songea plus à lui donner cette interprétation.

Cet article, comme Tensemble des 'lois constitutionnelles, est le résultat d*une transaction, laborieusement préparée et réalisée. G^est ce qui explique les nombreuses et regrettables obscurités de son texte et les discussions auxquelles il donna lieu ne fournissent pas beaucoup de lumières au commentateur. Nous n'y trouvons guère à relever que les points suivants qui ont montré à Favance, sans les résoudre, quelques-unes des principales difficultés qu'on devait rencontrer dans Tapplication.

368. Nous devons rappeler d*abord une observation de Gambetta qui tout en admettant la procédure préparatoire, le vote préalable des deux Gbambres reconnaissant simultanément la nécessité d'une révision , se refusait à admettre que le pouvoir constituant pût être attribufé à une assemblée formée de deux Gbambres, dont chacune n'a ' que le pouvoir législatif. Il demandait que la révision ne pût être faite que par une Assemblée nationale spécialement nommée à cet effet. Cette proposition émise seulement à titre d'observation ne fut pas discutée, malgré son importance, et ne donna lieu à aucun vole.

369. M. Wallon avait demandé que chacune des deux Chambres eût le droit de provoquer la révision , même contre le gré de Tautre ; mais cette proposition repousiée par la commission ne fut pas reproduite devant TAssemblée.

370. En ce qui concerne retendue du droit de révision, il fui entendu et la commission le déclara formellement que la révision pouvait être totale et aller jusqu'à changer la forme du gouvernement. Cela résulte d'ailleurs des termes mêmes du § 3 de l'article 8 (en tout ou en partie), et il est permis d'afllirmer que des deux côtés de l'Assemblée, Topinion sur ce point était unanime. Avec des vœux et des espérances diverses et contradictoires, les deux fractions de l'Assemblée étaient d'accord pour vouloir la possibilité d'une réyision totale d'une Constitution qui, à ce moment, ne satisfaisait pas plus l'une que l'autre. Ce point a d'ailleurs été mis en pleine lumière dans la discussion de la loi de révision de 1884, dont l'article 2 a précisément pour but de soustraire à la révision la forme même du gouvernement. Cet article est

ainsi conçu : « La forme républicaine du gouvernement ne peut faire Tobjet d'une proposition de révision. »

371. Un autre point, touché mais non résolu dans la discussion, c'est ce qu'on a appelé d'un terme assez barbare, mais qui a fait fortune, la question du quorum, c^est-à-dire la question de savoir sur quelle base doit être calculée la majorité absolue exigée par le § 3 de l'article 8, pour les délibérations de l'Assemblée nationale, portant révision (i). La difficulté vient de ce qu^après avoir dit dans son paragraphe 1 que les résolutions sont prises dans chacune des Chambres à la majorité absolue des voix, Tarticle 8 dans son paragraphe 3 dit : les délibérations portant révision sont prises à la majorité absolue des membres composant V Assemblée nationale. M. Baragnon, dans la deuxième délibération, fit remarquer cette différence de rédaction et demanda à la commission si elle entendait parler de deux majorités différentes, de la majorité des votants dans un cas, et dans l'autre de la majorité des membres composant au complet chacune des deux Chambres, qu'ils votassent ou non, qu'ils fussent présents ou absents, en congé, ou même démissionnaires ou décédés. Il déclarait d'ailleurs ne pouvoir admettre une telle interprétation et demandait que la commission modifiât son texte de manière qu'il en ressortit clairement « que la majorité des voix sera suffisante dans l'Assemblée unique, aussi bien que dans les deux Chambres séparées ». La commission promit de s'expliquer lors de la troisième délibération. Mais elle ne le fit pas ; l'observation ne fut pas reproduite et le texte ne fut pas modifié. L'incertitude subsista donc tout entière, et la jurisprudence parlementaire dut y pourvoir. On ne peut méconnaître la justesse de lobservation de M. Baragnon et ce qu'il y a d'étrange à compter, dans le nombre des membres devant déterminer le chiffre de la majorité, des députés et des sénateurs notoirement absents, démissionnaires, invalidés ou même morts ; il est très probable que la

(1) A proprement parler, le nom de quorum ne peut s'appliquer qu'au nombre de membres dont la présence est nécessaire pour qu*un vote soit valable. Ce n*est que dans le Congrès qu'on Ta appliqué à la majorité de votants exigée.

formale introduite dans le paragraphe 3 avait uniquement pour but de marquer que les membres de chacune des deux Chambres ne voteraient pas séparément, qu'ils formaieùt tous ensemble une seule Assemblée et que c'était dans cette Assemblée ainsi formée en un seul corps (fae devait se constituer la majorité absolue. Néanmoins, pour donner plus de poids et d'autorité aux votes portant révision, et comme un certain doute pouvait rester dans les esprits sur le sens précis de ce paragraphe 3, il parut préféral^e d'exiger poar ces votes la majorité absolue des membres dont se composerait l'Assemblée nationale^ si le Sénat et la Chambre se trouvaient au grand complet. C'est ainsi que la question a été résolue dans les deux Assemblées nationales de révision de 1879 et de 1884.

372. V Assemblée nationale^ ou, pour employer une expression adoptée par l'usage^ le Congrès^ se réunit dans deux cas :

i^ Lorsqu'il y a lieu de procéder à l'élection du Président de la République. Nous nous en occuperons dans la section II du présent chapitre ;

2<* Lorsque les deux Chambres ont déclaré qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Cette déclaration doit être prise dans chacune des deux Chambres à la majorité absolue des voix. Elle peut être provoquée soit par le Président de la République , soit, dans Tune ou dans l'autre Chambre, par l'initiative d'ufi ou de plusieurs de ses membres.

373. Dans ce dernier cas, la résolution prise dans une des Assemblées n'est pas transmise à l'autre comme la saisissant de plein droit ; il lui en est simplement donné connaissance pour la mettre en mesure d'aviser. Le président fait part de cette communication à l'Assemblée qu'il préside; mais celle-ci n'est appelée à en délibérer que si l'un de ses membres dépose de son chef un projet de révision semblable ou analogue.

374. Quand la proposition de i*évision émane du gouvernement, il semblerait logique qu'elle fût présentée simultanément aux deux Chambres; cependant une procédure différente a été suivie en janvier 1882 et en 1884. Dans ces deux cas, la proposition de révision a été présentée d'abord à la Chambre des députés, mais en l'absence d'un texte formel, on ne peut pas dire que cette procédure soit de droit et que

le Sénat ne poorrait pas> si le gottremetnent le jugeait à proposy être saisi par lui ea premier lieu.

375. Après que les deux Chambres ont pris la résolution qu'il y a lieu de procéder à la révision, elles se réunissent en Assemblée nationale : le bureau du Sénat constitue de plein droit le bureau du congrès.

376. On s'est demandé s'il résulte de cette investiture constitutionnelle que le bureau du Sénat peut agir comme bureau du congrès, même avant la réunion de celui-ci, pendant le temps qui s'écoule entre la date des résolutions prises par les deux Chambres en vue de la révision et le jour de la réunion effective de l'Assemblée nationale? Cette question, débattue en 1879 entre les bureaux des deux Chambres, n'a pas reçu de solution législative ; mais il a été admis que le bureau comme tel ne pouvait exister avant l'ouverture du congrès, dont il est chargé de diriger les débats et d'apprécier les votes, mais que le président du Sénat avait le droit de prendre en son nom propre et, s'il le juge à propos, avec le concours purement officieux de son bureau les mesures préparatoires nécessaires ; que les secrétaires généraux des deux Chambres fonctionneraient concurremment pendant la durée du congrès ; que la direction des troupes appartiendrait, sous les ordres directs du président du congrès, au commandant du palais où celui-ci serait réuni (1).

377. Le président du Sénat, prenant le titre de président de TAssemblée nationare après le vote définitif du projet de révision par les deux Chambres, informe la Chambre des députés par lettres et le Sénat verbalement du jour de la réunion du congrès.

378. Le congrès dans les deux cas où sa réunion a lieu se tient toujours à Versailles. C'est la disposition formelle de la loi du 22 juillet 1879 qui a reporté à Paris le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres, en laissant à Versailles celui du congrès (2). Il faut remarquer toutefois que cette

(1) Poudra et Pierre, Droit parlementaire t sapplément^ p. 16» et Organi' saiioH des pouvoirs publies, p. 44.

(2) U )i jttiltet tsn%. art. 3, § 2.

dernière disposition n'a plus que le caractère d'une loi ordinaire, puisque la loi constitutionnelle du 19 juin 4879 a purement et simlplement abrogé Tarticle 9 de la loi constitutionnelle du %o février 1875, ainsi conçu : o Le siège du pouvoir exécutif des deux Chambres est à Versailles. > Il n'existe aucun texte constitutionnel qui impose la tenue du congrès à Versailles. La loi du 22 juillet 1879, sur ce point comme sur tous les autres, peut être abrogée par une loi ordinaire. 11 a été reconnu d'ailleurs dans la discussion que si le siège du congrès a été maintenu à Versailles, c'est uniquement parce qu'à Paris, il n'existait pas de local aménagé de manière à recevoir l'Assemblée nationale.

379. Le congrès réuni, le président lui propose l'adoption d'un règlement. En 1879 et en 1884, l'on adopta, pour gagner du temps, le règlement de l'Assemblée nationale de 1871, sauf un certain nombre de modifications, entre autres celle relative au quorum dont nous avons parlé plus haut.

380. Dans ces deux circonstances, ce fut également le gouvernement qui soumit au congrès la proposition de révision ; mais ce n'est pas pour le pouvoir exécutif une prérogative constitutionnelle et l'on doit même admettre, à raison du droit souverain du parlement et en l'absence de tout texte contraire, que la procédure de révision tout entière peut se faire en dehors du pouvoir exécutif et même contre son gré. En 1879, la proposition de révision de l'articlo 9 de la loi du 25 février 1875 émanait, à la Chambre des députés comme au Sénat, de l'iniiiative de quelques-uns de leurs membres : le gouvernement n'y intervint que pour l'appuyer et ensuite pour soumettre au congrès la résolution uniforme des deux Chambres. Aucune proposition étrangère à l'abrogation de l'article 9 ne fut soulevée dans le congrès. Le projet de révision fut, nous l'avons dit, déposé sous forme de projet de loi parle ministre de la justice, avec demande d'urgence et renvoyé à une commission de quinze membres nommée dans les bureaux, mais au scrutin de liste. Cette nomination dut avoir lieu sans discussion, les bureaux étant considérés dans ce cas comme de simples sections de votes. Le procès-verbal fut lu et adopté, séance tenante ; il fut décidé qu'aucune réclamation

ou rectification ne pouvait : être admise ultérieurement (3).

En janvier 18821, le ministère Gambetta prit l'initiative d'une proposition de révision, non pas limitée comme en 1879 à un article unique, restreinte néanmoins à un certain nombre do dispositions ; mais la Chambre, par un vote qui amena la chute du ministère, repoussa la proposition et sembla se prononcer pour le droit du congrès à comprendre dans la révision tout l'ensemble de la Constitution.

En 1884, ce fut encore le gouvernement qui proposa, à la Chambre des députés d*abord, un projet de révision. Ce projet portait sur une série de dispositions relatives à la composition du Sénat, aux attributions des deux Chambres en matière financière, à la suppression des prières publiques. Voté par la Chambre des députés, ce projet fut profondément modifié par le Sénat, dont la rédaction finit par être adoptée par la Chambre, non sans de grandes difficultés.

381 . Les résolutions des deux Chambres doivent, pour que la révision ait lieu , être identiques. Ces résolutions identiques son^elles limitatives du droit de congrès, ou, au contraire, le congrès, une fois réuni, a-t-il un droit absolu et peut-il se saisir, sur Tinitiative d'un ou de plusieurs de ses membres, de résolutions non comprises dans les résolutions arrêtées d* accord par le Sénat, la Chambre des députés et le gouvernement ?

A cette question capitale, les textes et la discussion des lois constitutionnelles ne fournissent aucun élément de solution. 11 est bien certain, d'après ces textes, comme nous Favons vu, que la révision peut être totale, ou partielle; eLUcnne limite n'est posée au pouvoir constituant du congrès. Mais cette limitation non imposée par le texte, contraire même peut-être à Tesprit qui avait inspiré Tarticle 8, est la conséquence presque inévitable de la procédure ordonnée. L'assemblée de révision ne pouvant se réunir que par l'effet d'une résolution commune des deux Chambres, il est dans la force des choses que cet accord ne portera jamais, ou ne portera que bien rarement, dans des circonstances tout exceptionnelles, sur tout l'ensemble de la Constitution. Mais il y a

(3) Cf. sar ce précédent, Poudra et Pierre, supplément n* 26.

plus: la révision partielle elle-môine ne pouvant se &ire qu'à la suite du même accord des deux Chambres^ il est certain que, sous peine de rendre toute révision impossible, ilfautque les deux Chambres s'entendent non seulement sur la convenance d'une révision en général, mais sur ks points précis à réviser. S'il se trouvait que Tune des denx Chambres voulût réviser quelques articles et que l'autre en jugeât le maintien nécessaire, comment contraindre celle-ci à prendre une résolution de révision ? Et comme le Sénat par son rôle constitutionnel de pouvoir de contrôle est natorellement moins porté aux changements, et que d*un autre côté, par son infériorité numérique il a plus lieu de craindre de voir son opinion en minorité dans le congrès, c'est le Sénat qui a suitout intérêt à préciser avec le plus grand soin les points qui seront soumis au congrès. Lorsque le Sénat ou sa majorité s'est bien rendu compte de la limite extrême où doit, suivant lui, s'arrêter la Tévision, et qu'il a fixé cette limite dans sa résolution, c^est à l'autre Chambre de voir si l'intérêt du pays ti*ouve pluft*de satbfaction dans une révision ainsi limitée que dans l'absence de toute révision. De là, entre les majorités des deux Chambres, un accord aboutissant à des résolutions uniformes qui seront la loi du congrès. Cette solution sans doute n'est pas d'une entière correction théorique. On a peine à comprendre que le congrès, investi du pouvoir constituant, soit lié par le vote de deux Chambres législatives; mais, nous le répétons, il est inévitable qu'il en soit ainsi, puisque chacune des deux Chambres, pouvant par son refus d'adhésion rendre la révision impossible, peut également imposer les conditions auxquelles elle entend attacher son adhésion (1).

382. Tous ces points de droit parlementaire avaient été posés, sans soulever dé discussion, en 1679, dans le rapf>ort de BL Méline sur la proposition de révision de l'article 9 de la loi du 25 février 1875. Ils ont été résumés et précisés en 1884

(i) n n'est pas înntile de rappeler ici que la limitafioa des ponvolrs de rassemblée de révision aux seuls articles qui lui ont été défères par le Corps législatif est formellement prescrite par la Constitution de 1791 (titre VII, art. 7), par celle de l'an m (art. 342), et au moins implicitement par celle de 1846 (art. idi}.

par M. Dauphin, rapporteur aa S<!nat, dans les quatre propositions suivantes : i^ il n'y a pas liea de convoquer FÂssembiée nationale, si les résolutions des deux Chambres ne sont pas identiques dans la totalité de leur contexe indivisible; ^ si la résolution du Sénat n'est pas identique à celle prise précédemment par la Chambre des députés, la procédure à suivre est c|^'inviter la Chambre à délibérer de nouveau dans un très bref délai; 3<» il incombe au gouvernement de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale le projet des solutions qu'il lui proposera de donner aux questions posées par les résolutions conformes des deux Chambres; 4° le devoir du gouvernement est de s'opposer à toute délib(5 ration sur les propositions qui sortiraient des limites des questions posées (1).

Ces propositions résument bien la procédure suivie en 1884 ; nous les reproduisons à ce titre, sans vouloir affirmer qu'elles soient également exactes dans toutes leurs parties. Nous aurions notamment des réserves à faire sur les n°' 3 et 4 qui attribuent au gouvernement un rôle qui, selon nous, ne lui appartient pas en matière constitutionnelle. L'article 8 delà loi du 25 février 1875 lui confère bien le droit d'initiative, mais non pas exclusivement. Il partage ce droit avec tous les membres de la Chambre et du Sénat, et il ne nous parait pas qu'à aucune des phases de l'opération de la révision, il convienne de lui attribuer une action prépondérante que la Constitution ne lui attribue point.

383. Le projet de résolution adopté par le Sénat restreignait sur plusieurs points celui qui avait été voté par la Chambre sur la proposition du gouvernement. Il écartait notamment un article qui avait pour but de définir et de préciser le sens de l'article 8 de la loi du 24 février 1 873, relativement aux attributions financières des deux Chambres. Reporté à la Chambre des députés, le projet du Sénat, avec les commentaires du rapport de M. Dauphin, fut vivement combattu. Les uns soutenaient que, pour rendre la réunion du congrès obligatoire, il suffisait que chacune des deux Chambres eût déclaré qu'il y avait lieu à révision, chacune d'elles conservant le droit de

(1} Voy. Rapport de Bf. Daopfaifl au Sénat, 21 Juillet 1884.

faire au congrès telle proposition qui lui semblerait convenable. D*autres voulaient que, saisi par la résolution commune des deux Chambres, qui lui traçait un ordre de travauii nécessaires, le congrès fût néanmoins maître de son ordre du jour et libre de soumettre à la révision tous autres articles et l'en^ semble même des lois constitutionnelles. Une majorité de 39 voix seulement (273 contre 234) repoussa cette opinion et adopta, d'accord avec le gouvernement, la proposition du Sénat. Il faut remarquer toutefois, et nous y reviendrons (1), qu'en consentant à ne pas comprendre dans sa résolution la révision de Tarticle 8 de la loi du 24 février 1875, la commis- ^ion de la Chambre maintint énergiquement ses droits financiers, tels qu'elle les avait toujours affii*més (2).

384. En conséquence des résolutions prises par les deux Chambres et de l'entente intervenue entre leurs majorités, le congrès appliqua deux règles différentes aux amendements qui lui furent soumis. Ceux qui par leur objet étaient entièrement étrangers aux dispositions visées par les résolutions identiques des deux Chambres furent écartés par la question préalable, non toutefois sans avoir été développés par leurs auteurs. Les autres, ceux. qui par leur objet se rapportaient à ces dispositions, en les étendant ou les restreignant, furent librement débattus et soumis au vote dans la forme ordinaire.

Nous n'avons pas à reproduire ici les solutions adoptées, la plupart ont été relevées déjà ou le seront dans d'autres parties de ce travail.