Lois ordinaires

385. Le principe fondamental de la Constitution de 1875 est que le Sénat et la Chambre des députés ont des pouvoirs identiques en ce qui concerne ïinitiative et la confection de$ lois. C'est la disposition expresse de la loi du 24 février 1875

(1) Voy. infrttf lois financières.

(i) Rapport de M. Dreyfus à la Chambre des députés.

sur Torganisation du Sénat. Une seule exception est faite à cette règle : elle concerne les lois de finances qui doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle. Nous reviendrons sur celte dernière disposition qui, par son importance et par les discussions auxquelles elle n*a pas encore cessé de donner lieu, exige une étude à part. Pour le moment, nous nous renfermons dans le cadre des lois ordinaires, en comprenant sous ce nom toutes les lois qui ne sont pas des lois financières, ni des lois constitutionnelles.

386. Malgré les termes absolus de la Constitution, il est dans la nature des choses qu'une certaine différence s'établisse entre les deux Chambres, sinon quant à leurs attributions théoriques, au moins quant à Texercice pratique de ces attributions. Souvent on a dit, même au Sénat, que cette Assemblée était principalement et par essence un pouvoir de con* trôle, chargé de redresser les écarts possibles d'une Chambre passionnée, de modérer ses entraînements, d'amender et d'améliorer les lois votées par elle. Celte conception du rôle d'une Chambre haute se trouvait en quelque manière réalisée dans les attributions, sinon dans, la composition du Sénat de l'Empire; mais, même alors, elle ne put se maintenir. Elle était combattue à la fois par la Chambre, justement blessée de l'espèce de tutelle exercée sur elle, et par le Sénat qui réclamait un rôle plus actif, une participation plus directe à la gestion des affaires publiques. La Constitution de 1875, tous les documents contemporains Tattestent et tous les textes le confirment, a très sciemment conféré aux deux Assemblées, en matière législative, des droits égaux et identiques. Mais, nous le répétons, la pratique sur ce point ne se conforme pas à la théorie, notamment en ce qui concerne la direction politique à imprimer au gouvernement. C'est par la Chambre des députés que s'exerce surtout cette direction, et son instrument principal, décisif, est son droit absolu sur le budget, comme son modérateur se trouve dans le droit de dissolution exercé par le Sénat sur Tinitiative du Président de la République. Nous aurons l'occasion de revenir sur ces considérations.

387. Le droit d'initiative appartient à chacune des deux Chambres, c'est-à-dire à chacun des membres des deux

Chambres. Il appartient également an Présidait de la République (1).

388. La procédure est difîérente selon que rinitialive est exercée par le Président de la République ou par les membres de Tune ou l'autre Chambre ; au premier cas, la proposition prend le nom de projet de loi ; au second, elle garde celai de proposilion de loi.

389. Une disposition commune aux deux cas est que si les deux Chambres sont saisies de projets ou de propositions de loi sur le même objet et si la délibération est commencée dans Tune d'elles, Fautre ne les met à son ordre du jour qu'après le vote définitif de la première (2). Le cas ne peut guère se présenter pour les projets de loi; mais il s'est présenté assez souvent pour les propositions.

390. Les projets de loi peuvent être portés par le gouvernement, à son gré, devant l'une ou l'autre Chambre ; ils sont déposés sur le bureau, après lecture, s'il y a lieu ; ils sont inprimés avec Texposé des motifs, distribués et transmis dans les bureaux pour *y être discutés, ou renvoyés, suivant les cas, à une commission déjà existante (3).

391. La discussion dans les bureaux ne peut s'ouvrir, sauf les cas d'urgence sur lesquels nous reviendrons, que vingtquatre heures après la distribution du projet de loi.

392. Lorsque la discussion est terminée, chaque bureau nomme un commissaire : cette nomination se fait à la majorité absolue pour les deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième ; dans ce cas, s'il y a égalité de voix^ le plus âgé est élu (4).

393. Au lieu de ce mode de composition des commissionsles Chambres peuvent ordonner que la nomination des commissions sera faite par scrutin de liste. Le règlement du Sénat statue pour ce cas, que le scrutin se fait toujours dans les bureaux et après délibération; celui de la Chambre, au contraire, sans exclure cette procédure, admet que la commission peut

(1) L. 80 norembro 187S, art. a, § i.

(2) RëgU S., ait. 1261; Règl. C, art. IM.

(3) Règl. S., 18, W; Règl. C, 30, 31.

(4) RègL S., U ; RègL C, 15.

être nommée directement en assemblée générale et par con« séquenl sans délibération préalable (i). ' ^

394. Les commissions nomment un président et un secrétaire; elles élisent, en outre, un rapporteur chargé de rendre compte à TÂssemblée du résultat de leurs travaux et de défendre les résolutions qu'elles ont prises. Le règlement du Sénat, à la différence de celui de la Chambre, dit que ce rapporteur est nommé seulement quand la discussion est terminée ; mais cette disposition ne paratt pas être de ligueur et nous croyons qu'au Sénat même, elle n'est pas toujours observée.

395. Le procès-verbal de chaque séance d'une commission mentionne les noms des membres présents (2).

396. Le président envoie aux bureaux et commissions toutes les pièces relatives aux objets qui doivent y être discutés ; les membres de l'Assemblée peuvent prendre communication de ces documents, mais sans déplacement : après le vote définitif, ils sont déposés aux archives (3).

397. Quoique les règlements des deux Chambres ne le disent point, il est certain et de pratique constante que les commissions peuvent, dans un intérêt d'Étal, tenir secrets et ne pas communiquer les documents dont elles ont pris connaissance et les déclarations qui leur ont été faites.

398. Les commissions peuvent se livrer à telles investigations et enquêtes qui leur paraissent nécessaires ; elles peuvent réclamer de tous les ministères tous les documents qu'elles jugent de nature à éclairer leurs délibérations ; elles peuvent inviter les ministres à venir conférer avec elles et leur demander les éclaircissements dont elles ont besoin. Il est vrai que, sauf un article du règlement du Sénat qui dit que les commissions communiquent avec les ministres par leur président ou par ceux de leurs membres qu'elles auront désignés, ancnn texte ne confère ce pouvoir aux commissions; mais il résulte de la nature des choses et n'a jamais été contesté.