NOTIONS PRÉLIMINAIRES

1 • Fof ces par la nature même de notre sujet de nous renfermer dans rétude d'une forme particulière du pouvoir législatif en France, nous croyons devoir rappeler tout d'abord quelques notions générales.

Le pouvoir législatif peut s^exerceret, de fait, il s'est exercé sous les formes les plus diverses.

Dans les monarchies absolues, il se confond avec le pouvoir exécutif. La souveraineté tout entière s'incarne dans un seul homme, le plus souvent en vertu d'un droit divin prétendu et, quelquefois, d'une délégation populaire effective ou présumée : au souverain seul, il appartient de faire la loi et de l'exécuter. Parfois, et il en fut ainsi en France, au moins théoriquement^ dans l'ancienne monarchie , l'exercice do ce droit souverain put être sollicité par les doléances d'assemblées plus ou moins populaires.

Dans les monarchies constitutionnelles ou représentatives, le pouvoir législatif réside toujours essentiellement dans le roi qui, par son droit de sanction, reste le maître de la loi. La Constitution de 1791, en n'admettant que le veto suspensif,

faisait un pas décisif au delà des principes constitutifs d*unc monarchie. Mais une portion considérable du pouvoir législatif, la délibération avec ou sans l'initiative, s'exerce toujours dans ces monarchies, concurremment parle roi et par une ou plusieurs assemblées, représentant soit des classes ou ordres différents de la nation, soit la nation tout entière. Ce pouvoir concurrent se diversifie d'ailleurs, suivant les temps et les lieux, la part respective du monarque et du parlement étant plus ou moins étendue.

2. La môme diversité se montre dans la constitution du pouvoir législatif dans les républiques. Sans parler des républiques aristocratiques oii le pouvoir législatif, confondu souvent avec l'exécutif, est aux mains d*un conseil ou d'une classe particulière de citoyens, les républiques démocratiques elles-mêmes ont pratiqué et pratiquent encore des règles différentes, en vue d'assurer à la volonté souveraine de la nation son expression la plus exacte possible.

Chez les unes, le peuple exerce lui-même directement le pouvoir législatif, avec ou sans le concours d'un conseil chargé de préparer les projets de loi. Il en fut ainsi dans les républiques municipales de l'antiquité, .et actuellement encore ce régime subsiste dans quelques petits cantons suisses. La Constitution de 1793 avait projeté de l'établir en France.

D'autres fois, le pouvoir législatif est exercé directement par le peuple, dans ce sens que le peuple est appelé à sanctionner par son vote, soit toutes les lois délibérées par ses représentants, soit les plus importantes de ces lois (les lois constitutionnelles par exemple), soit enfin celles pour lesquelles un certain nombre de citoyens réclament le vote populaire. Dans les pays où ce système est pratiqué, le peuple n'a pas seulement un droit de sanction, comme il vient d'être dit, mais un droit d'initiative qui, lui aussi, s'exerce par l'accord d'un certain nombre de citoyens demandant que tel objet soit mis en délibération.

Dans les républiques représentatives ou parlementaires, le pouvoir exécutif ne participe ordinairement à la formation de la loi que par le droit de promulgation, combiné quelquefois avec le droit d'inviter le parlement à une nouvelle délibéra-

tioD. Le droit d'initiative lui est tantôt reconnu et tantôt refusé. La plénitude du pouvoir législatif réside dans le parlement qui représente la nation tout entière. Les lois qui résultent de ses délibérations ont une pleine et entière autorité, sans aucune sanction ultérieure. Quelquefois, cependant, les lois qui règlent Forganisation et le fonctionnement des pouvoirs publics sont soumis à la votation populaire.

3. Mais le parlement lui-môme peut être conçu, et il a été organisé de diverses façons. Tantôt il est formé d'une assemblée unique, représentant l'univcrsalilé do la nation et l'unité de la volonté nationale ; tantôt, au contraire, il est divisé en deux branches. Celte division, dans les républiques comme dans les monarchies parlementaires, peut être fondée, soit sur la nécessité de donner des représenlations distinctes à des intérêts différents, soit simplement sur la convenance d'assurer le. mieux possible la maturité du travail législatif, soit de prévenir les résolutions précipitées, au moyen de délibérations successives, prises dans des assemblées séparées.

4. Ces deux ordres de considérations conduisent pour la constitution et les attributions des deux Chambres à des résultats très différents. Mais il est arrive souvent que même dans un état social et dans un temps où les distinctions de classe ont complètement disparu, et oh l'organisation politique ne comporte aucune diversité d'intérêts entre les différentes parties du territoire, les esprits aient conservé l'idée confuse que les deux branches du pouvoir législatif doivent avoir une origine distincte.

5. Quant aux attributions, on a quelquefois donné à Tune des Chambres, à celle qui représente ou est censée représenter plus directement la vie nationale, la prérogative absolue de Tinitiative et de la délibération, en réservant seulement à Taulre un droit de veto plus ou moins étendu, et, dans tous les cas, un droit de contrôle et d'appel à une nouvelle délir bération. Mais plus généralement, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux et identiques, sauf en matière financière.

6. Les lois constitutionnelles qui nous régissent et dont nous aurons à exposer le mécanisme, en ce qui concerne le? dsux Chambres, ont organisé le pouvoir législatif selon ce

dernier mode. Mais toutes les formes que nous venons d'indiquer ont été pratiquées en France, depuis la Révolution ; tous les systèmes, avec leurs modalités infinies, ont été appliqués, ou du moins proposés ou discutés. On ne peut bien comprendre l'organisation actuelle du pouvoir législatif, si Ton ne suit la longue élaboration d'où elle est sortie. L'histoire de l'organisation du pouvoir parlementaire depuis 1789 fait ici pai'tie de notre sujet même.

Nous nous sommes appliqué à Texposer aussi clairement et aussi complètement que possible, en cherchant surtout à mettre en lumière les points qui, dans la matière spéciale où nous sommes cantonné, nous paraissent de nature à éclairer les controverses actuelles, et à justifier ou à expliquer les solutions acquises.

Notre travail se divisera donc en deux parties, consacrées, l'une à Torganisation, à la composition, aux attributions et au fonctionnement des assemblées depuis 1789 jusqu'aux lois constitutionnelles de 1875 ; la seconde, à l'explication de ces lois et de leurs remaniements, toujours en ce qui concerne les deux Chambres. Mais avant d'entrer en matière, nous ne pouvons nous dispenser d'indiquer au moius succinctement le rôle des états généraux dans l'ancienne monarchie.

SECTION II