Par son droit d'initiative, par celui de faire appel à

(1) Règl. s., 96 ; Règl. C. 77.

(2) L. 16 juUlet 1875, art. 7, § î.

(3) Règl. S., 76 ; Règl., G. 33.

(4) Règl. S., 126; Règl. G., 140.

«■e Bomrene délibération «t par le droft des iimii^tr«s èè fttnire paît à toutes tes délîbèraâoiis, el éTolsleiiîr la part^ cliaqne fois qu'ils la demandent, le ponroir exéenlif mtenrieiil «Tune manière très active dans la confection des leîs. Cependant on ne peut pas dire qnH possède à nn degré qneictfnqw le pouvoir législatif, pnisqnllnVi ni veto, ni tanetian, etqn9 ne peut refuser de promulguer une loi votée par les deutt Chambres, c'esl-à-dire de la rendre publique, et par«ela même exécutoire. La promulgation n*a pas le caractère d'un 4ic(e législatif, mais de simple exécution, et ce caractère ressort bien de la formule même, déterminée par le décret dn ^ avril 1876, ainsi conçu : « A Tavenir, les Ims serooft pro» nnlgnées dans la forme suivante 1 le Sénat et la Chambre des défputés ont adopté, le Président de la République pro^ nralgne la loi dont la teneur sott (texte de la loi). La prêienfe Un, délibérée et votée par le Sénat et par la Chambre Ûet dé*' fmtés, sera exécutoire comme lot de PEtat. »

{ 3to «^ LoÎA ânanoicres.

436. L'article 8 de la loi conslitutionnelle du 24 février 1875 est ainsi conçu : « Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois. Toutefois les lois de finances doivent en premier lien être présentées à la Chambre des dé|>ntés et votées par elle. • Cette dernière clause s'applique incontestablement à toute loi qui, à un degré quelconque, intéresse les finances deTËtat, même aux lois concernani les finances des départements et des communes (1). Mais, s^il n'y a. pas de doute sur Fextension à donner à la clause, il en est autrement en ce qui concerne son interprétation .

437. Les droits respectifs des deux Chambres en matière financière soot Tune des matières les plus délicates de notre droit parlementaire, Tune de celles qui ont donné lieu, qui donnent lieu encore aux discussions les plus ardentes. Beau*

(i) Poudra et Pierre. Supp. 477.

— ses —

eeup 4e %wna esprits pensent que, fbéoriqneBieirt, «Me es! ÏDsoliibie. Ds «siimem que dms on régime qui sdiMt demc CfaBTnbrn inrcslîes d'aRiibnlions idenliques, en réservant 9CiA«inent i l'ane desfAamlres rinitiaiive des bis de'i)nBn(>ec, SRns retirer d'snienrs A l'autre et sans restreindre par mem texte, même pour ces lois, son droit d'adopter, de rejeter, « par conséquent d'amender les proposHions qiri Ini sont soumises, la conciliatioD ne peut cire cherchée que dans le bon esprit poKtiqne des deux AsaemMccB, flans leur ferme résolu- 6011 de ne pas agiter le pays par vd conflit prolongé entre )tx pouvoirs qnï le représentent: résolution qui ne poarralt être abandonnée qoe si la divei^eoce des vues portail sur on 4njf!t assez grave poor que le gonvememeirt et le Sénat jugeassCHt qa'im appel au sonverahi, par la dissolnlion de la Ctiantbre des députés, est devenu indispensable.

"Soos croyons que cette opinion est excessive et qne le pro- Mème, quoique difficile, n'eit pas insrflaïle. Avant d'aborder à notre point de vue la discussion de la question, It nous parait indispensable d'en résumer ici l'historique.

i38 . La qimstioa qui noos occupe ne date véritablement qne de la Charte de 1811. Elle ne ponvaH naître sous l'empire de la Constitution de l'an m, où l'initiative et le vole en tonte matière n'appartiennent qu'aux Cinq-Cents, îautre Chambre n'ayant que le droit d'adopter ou de rejeter en bloc, sus anwndement , les résolutions qui lui sont soumises. BHe ne pouvait, pour les mêmes motifs, se produire sons la CmsIilntiDn de l'an thi, tri sous les couslilirlionsîrQpèriales. Elle était «ncoBtraire implicitement posée dans les arliifics 17, 47 et 48 de la Charte *b 1S14 qni sont ainsi o»nçns : Art. 17 : • La prvposition de la loi est portée au gré du roi & la Chambre despairs on i celle des députés, excepté la loi de rimpOt fui doH êirt adretsie iPabord à la Chambre Set d9' jntfét. — Art. 47, La Chambre des députés reçoH imttei les propositions d'impôt; ce n'est qu'apbès QV'niiLBB ont ivà kviH^s, qn'^lesfemenl éftre portées devant la Chambre iei pairs. ■ — Kien de plus clair en apparence qne en textes : pour qu'une loi d'impôt soit soumise i la Chambre des pairs, il faut qu'elle ait été préalablement discutée et adoiriée par la Omiâin des dépotés.

Les textes de la Charte de 1830 ne sont pas moins positifs. La Charte de 1830 résume en un seul article (art. 15) les articles 47 et 47 de celle de 1814 : « La proposition des lois appartient au roi, à la Chambre des pairs et à la Chambre des députés. Néanmoins toute loi d'impôt doit être votée (T abord par la Chambre des députés. »>.Très certainement, cette rédaction n'atténue en rien le sens de l'article 47 de la Ch'arte de 1814.

439 . D'où est donc née la controverse ? Elle résulte uniquement des dispositions qui confèrent, en général, aux deux Chambres les mêmes attributions législatives et particulièrement de Tarticle 48, commun aux deux Chartes, qui était ainsi conçu (1) : Art. 48. Aucun impôt ne peut être établi ni perçu sHl n'a été consenti par les deux Chambt'es et sanc^ tionné par le roi.

Pour une loi d'impôt ordinaire, pour tout crédit demandé spécialement en dehors du budget, la difficulté ne peut porter que sur un point. La demande doit être adressée d^abord à la Chambre des députés, voilà le privilège de celle-ci ; si elle le repousse, le projet tombe comme tout autre projet de loi ; la Chambre haute n'en est même pas saisie. Si la Chambre des députés Tadopte, il est porté à la Chambre des pairs qui incontestablement a le droit de l'adopter à son tour ou de le rejeter. A-t-elle le droit de l'amender ? C'est la seule question non résolue par les textes ; mais, pour une loi spéciale, elle a peu d'importance, puisque la Chambre des pairs a toujours, par son droit absolu de rejef, le moyen de faire prévaloir son opinion. Mais la question prend toute son acuité, quand il s'agit d'un crédit réduit ou supprimé par la Chambre des députés dans le budget, le budget étant considéré comme formant un seul tout, une seule loi. C'est sur ce dernier point qu'a presque toujours porté la discussion tant sous les deux monarchies constitutionnelles que sous l'empire de la Constitution de 1875.

440. Sous la Restauration, à plusieurs reprises, les rapporteurs de la Chambre des pairs se plaignirent que le budget

(1) Dans la Charte de 1830, cet article 48 est devenu Tarlicle 40.

fût toujours présenlé à celte Chambre dans les derniers jours de la session (car tel était, dès lors, le fait habituel), alléguant que ce retard rendait son contrôle illusoire. A cette observation, reproduite, peut-être pour la dixième fois, selon les termes du rapporteur, M. de Yillèle répondit, en 1826, tant en sa qualité de membre de la Chambre des députés qu^cn celle de ministre : « Ce serait à tort que la noble Chambre regarderait son contrôle comme illusoire. Dans le cas où elle jugerait nécessaire d'user de sou droit, la marche du gouvernement ne serait pas entravée et aucun des membres de Tautre Chambre ne refuserait de se rendre à rappel qui lui serait fait pour remplir son devoir. » En d'autres termes, M. de Villèle admettait quo Ton pourrait prolonger la session pour donner à la Chambre des députés le temps d'examiner les amendements de la Chambre des pairs. Il reconnaissait donc tacitement à celle-ci le droit d'amendement, mais il ne se prononçait pas sur la question plus délicate de savoir ce qui arriverait au cas où la Chambre des députés, rejetterait les amendements votés par la Chambre des pairs. En fait, la Chambre des pairs n'usa jamais du droit qui lui était reconnu, de telle sorte que, pour celte époque au moins, on ne peut pas dire quelles en étaient, aux yeux de chacun des pouvoirs de TEtat, rétondue, et les limites. '

441 . Sous la monarchie de Juillet, outre les mêmes plaintes constamment renouvelées sur la présentation tardive du budget, la question se précise. Ainsi, dès 1831, la Chambre des pairs, sans que son droit soit contesté par personne, repousse un article de la loi de fmances. Mais cet article, qui soumettait à Tadjudication les marchés d'une certaine importance, n*était pas proprement un article du budget ; il n'ouvrait pas UD crédit, ne créait pas un impôt. C'était une de ces dispositions que Ton était depuis longtemps accoutumé à joindre à la loi de finances^ mais qui malgré cette adjonction accidentelle n*en ont pas moins le caractère d'une loi ordinaire. « Ces dispositions en effet, suivant une observation du rapporteur qui équivaut presque à un aveu, ne sont pas des dispositions annuelles et passagères; elles ont le caractère d'une loi durable et perpétuelle ; elles statuent généralement pour ravenir ; elles

M pmiTeal doae être om^mses dans la lei annuelle des ftHoioes (1).

La Chambre «des députés adopta FameDdemeift.

Mais la Chambre des pairs ne se contenta pas d'affirmer son droit à Tégard des dispositions de cette natnre à propos desquelles il ne poavaK être contesté. En 1936, sa comnnsBioQ du budget revendiqua énergiquementson droit d^amendément à Tégard des articles financiers de la loi de finances. « Ne reconnaître à la Chambre des pairs que le droit de rejeter le budget en bloc^ en loi redisant celui d*en amender les dSfférents articles, ce serait, on réalité, disait le rapporteur, Texclure de toute participation efficace au vote dn budget, puisque le rejet de la loi de finances est un acte extrêmemedt grave dans ses conséquences et ne pourrait se justifier que par des considérations de la plus haute portée. Votre commission nous a chargé de soutenir que pour les lois de finances comme pour toutes les acftres lois, la Chambre des pairs a pleinement le droit d'y apporter toutes les modifications qu^elle peut juger nécessaires, aussi bien que de les rejeter. Elle considère comme un préjugé nuisible et qu'A importe de détruire, V opinion où Ton parait être et dont on parait vouloir faire un principe que la Chambre des paîrs n'a pas le droit d'amender le budget.

« Ce n'est pas d'abord dans la Charte qu'on a pu trouver le fondement de cette opinion. On y lit, il est vrai, que toute loi d'impôt doit être votée d'abord par la Chambre des députés ; mais on y lit aussi que ces lois doivent être discutées et votées librement par la majorité des deux Chambres. Ces deux dispositions, également claires et impératives, sont parfaitement conciliables entre elles et ne peuvent ni s'exclure, ni se Hmiter mutuellement. De ce que dans la vite de prévenir entre le pouvoir royal et son auxiliaire naturel, la Chambre des pairs j un concert qui pourrait devenir dangereux pour la Hberté, la Charte a réservé au pouvoir électif la priorité du jugement des lois dlmpôt, il n'en saurait résulter que la

<V) Mimi»9W, 11 avrii 1681.

Ohambre des pmrs aril dépouillée, rclaGreraent A ces lois, d'uu des attributs les pins essentiels et les pitis nécessmreB de la puissance législative, le droit de modifier la proposition qni lui est Tailc, aprte qu'elle a étËapproovëeparla'Chsnilire des députés. S'il en était ainsi, h Cfaimlxre des pairs n'anraU pas la plénitude de son concours à l'œuvre législative; son vote ne serait pas libre, et la Charte se serait mise en contradielioD avec elle-mËme, lorsqu'elle a dît que les lois doivent Mre discutées librement par les denxCfaambres. • Examinant ensuiie l'exemple de l'Angleteri'e, le rapporteur, M. GaTttîer, soutient qu'en Angleterre, la thèse suivant laquelle la Chamlire des pairs n'aurait pss le droit d'amender les lois d'impôt, tout en ayant celui de les rejeter, n'est pas sans rencontrer de nombreux contradictenra ; et il ajoute qu'en la supposant Fondée, elle a son contrepoids dans un autre usage toat aussi bien établi et suivant lequel la Cbambre des communes ne peut ajouter aox lois relMires à nuipûl, aucune disposition qai ne s'y rapporte pas directement. « En esl-il de même cliez noi»? Voos Bavez que mra, et que tous les ans la Chambre îles députés f^oirte atn hris de finances des di^posilions qm ne s'y rapportnt pas, ^m devraient faire l'objet d'une loi spéciale et que yous ne laissez pourtant pas que d'adopter. "S l'on persistait ft «ootemr, malgré les prenves que nous croyons 'OToir données de Tinconstitutionnalité auta'nl que de Finutililé "ée oelte règle, qm la Chsmbre des pairs -ne doit pas pouvoir «nender les lois 'de finanoes, il faudrait tout au moins que la Chambre des députés se fit une loi aussi de s'interdire tout «naendemeni étrtn^ ï ces lois, tar, nous le répétons, l'une ■tA b consAqnence «t Je contrepoids de l'autre. •

Nois rappTMboBS cette dernière déclar-ation de la déclaration analogue qoe dw» avons troirvée déjà en 1S21 et relevée «i-deesns. Elle nous ^ratt décisive, et c'est un des points sttr lesquels nous croyons qoe la doctrine peut être considérée comme fixée. Quant i l'ensemble de la thèse soulemie par la commission de ta Chambre des pairs en 1836, nous ferma remarquer qa'elle est tout à fiait générale «t qu'elle ne porte pas spécialement sur le point le plus délicat de la question, sur le cas où la Chambre haute voudrait par voie d'amendement rétablir ou augmenter un crédit rqeté par la Chambre

ou fixé pir elle à un chiffre inférieur à celai proposé par le gouvernement.

Aucune réponse topique ne fut faite^ en 1836, an système de la commission du budget. Le ministre des finances, M. d*Ârgout, se contenta de rappeler que la Charte attribuait incontestablement à la Chambre des députés le droit d'examiner et de voter la première, les dépenses et l'impôt; que le droit pour la Chambre des pairs de les discuter après elle n*est contesté par personne, non plus que celui de rejeter en bloc le budget. Quant au droit de Tamender, il n'est pas moms certain ; mais « la Chambre des pairs doit-elle user de ce droit pour des objets de médiocre importance ? Toute la question est là. Depuis que la Chambre des pairsexistc, elle n*a jamais rejeté le budget, ni fait d^amendement au budget. C'est qu'elle n'a jamais trouvé les circonstances assez graves pour que les amendements introduits par la Chambre des députés fussent de nature à la déterminer à user de son droit. C'est dans sa sagesse, sa prudence qu'elle a procédé ainsi, et il n'a été fait aucune violence ni à son indépendance, ni à sa dignité (1). > Cotte réponse ne jetait pas beaucoup de lumière sur la question : c'est celle pourtant qui, à toutes les phases de la discussion et jusqu'à nos jours, a été reproduite invariablement par tous ceux qui ne pensent pas qu'il soit possible de trouver dans les termes de la Constitution, ni peut-être même dans la nature des choses, une ligne de démarcation tranchée entre les attributions respectives des deux Chambres en matière de linances.

44? . Pas plus que sous le premier Empire, la question n'a pu s'agiier sous le second Empire, à cause du caractère particulier qui fut attribué au Sénat, jusqu'au sénatus- consulte et au plébiscite de 1870. Par contre, la controverse reprit avec une énergie croissante depuis la Constitution de 1875. C'est dans la loi constitutionnelle du SI4 février 1875 sur l'organisation du Sénat (art. 8), que se trouve, comme nous l'avons vu au début de ce paragraphe, la disposition sur laquelle on n'a cessé de discuter. Cet article 8 réunit en un seul texte les deux ar-

(1) Uottitear, 1» et 5 juillet 1836.

ticles 47 et 47 de la Charte de 18U, que la Charte de 1830, suivie en cela par le sénatus-consulte du 21 mai 1870, avait condensées et résumées en ces mots : toute loi d'impôt doit être votée d'abçrd par la Chambre des députés. L'article 8 ne se contente pas de celte rédaction condensée ; il la complète et dit : « Les lois de finances doivent être présentées d'abord à la Chambre des députés et votées par elle. » En adoptant une rédaction aussi explicite et presque redondante, il est certain qu'on a voulu mettre en plein relief le droit de priorité attribué à la Chambre en matière financière; cela résulte d'ailleurs clairement de la discussion (1). Mais quelle est exactement l'étendue de ce droit et quelles en sont les conséquences ? C'est ce qui n'a pas été plus nettement ejtpliqué dans la discussion de la loi de 1875, que dans celle de la Charte de 1830 ou du sénatus-consulte de 1870. Il faut remarquer, en outre, que la controverse qui ne pouvait manquer de se produire, à raison de l'obscurité du texte, allait se compliquer encore par suite de l'organisation même du Sénat dans notre Constitution actuelle. Le Sénat n'étant plus nommé par le pouvoir exécutif, il ne peut plus, ainsi qu'on l'avait dit de la Chambre des pairs, être considéré comme son auxiliaire naturel ; il puise, au contraire, dans son origine élective, un litre de plus à l'entière égalité dans l'exercice du pouvoir législatif. Cette considération nous paraît ôter beaucoup de son poids à l'argumentation tirée de la différence essentielle qui doit exister, en ce qui concerne le vote de l'impôt, entre la Chambre élue par ceux qui payent l'impôt, et une assemblé^ dont les membres sont nommés par le pouvoir exécutif ou représentent, comme en Angleterre ou aux États-Unis, des intérêts spéciaux. Néanmoins, il se retrouve encore dans tout le cours de cette longue discussion. Les partisans de la prérogative absolue de la Chambre des députés ont toujours invoqué, à l'appui de leur opinion, la différence qui doit exister, suivant eux, entre la Chambre élue directement par le suffrage universel, et une

(1) Le projet primitif parlait seule nent de la priorité de la présentation ; c'est pour en renforcer et préjïser le sens que Ton y a ajouté les mots : el volées.

aasonblëe issue: d'ua système électoral, où la Toloaté natio-^ nale ne s'eiprime pas directement, et ne se £ait connaître que far une série d'intermédiaires. Nous ne pensons pas que cetfca distinction, contraire certainement au texte et à l'esprit de la G(Mistitution, et qui se rattache à une conception d!une Chanibr^ haute toute différente de celle qui sert de base au Sénai a£tuel^. donne beaucoup de force à la thèse qu'elle est censée appuyer; c'est par d'autres argumexUs» comme nous le dirons tout à rbeure, que nous croyons pouvoir démontrer la justessa et la nécessité de cette thèse.

443 . Quoi qu'il en soit, dès Tannée qui suivit la promulgation des lois constitutionnelles, lors de la discussion du budget de 1877,1e débat s'engagea. Le Sénat avait amendé le budget voté par la Chambre ; il y avait &it quelques réductixmss mais surtout des augmentations qui, tout compensé, s'élevaieoft à près d'un million. Le rapporteur général, M. Pouyer- Quertier, avait très énergiquement revendiqué pour le Sénat un droit absolu d'amendement. A la Chambre aucune ob^ jection ne fut soulevée en ce qui concerne les rédactions .. On s^accorda à reconnaître que ce droit de réduction était I4 conséquence nécessaire du droit de contrôle que personne nei eonteste au Sénat..

Mais quant aux rétablissemients ou aux augmentations des crédits supprimés par la Chambre ou portés pour un chilfrQ moindre» Gambelta, président de* la. commission du budget (décembre 1876), posa avec un grand éclat la question d«i droit constitutionnel. Il soutint que le Sénat, n'ayant pas le droit de créer des dépenses, n'a pas le droit d'augmenter lea crédits votés par la Chambre. Toutes les lois d'impôt devant» aux termes de la Constitution» être portées d'abord devant Ift Chambre, et votées par elle» il en résulte qu'à elle seula appartient non seulement l'initiative de la discussion» mm celle du vote. Le droit du Sénat consiste ; 1* à dire qu'il trouve tel ou tel impôts tel crédit, telle suppression de crédit, injuste, inopportun, non justifié, et à l'indiquer en suspendant son vote sur l'ensemble du budget, jusqu'à ce que la Chambre ait consenti ou expliqué ses motifs, le dernier mot restant à celle-ci dans tous les cas ; 2<> à contrôler, restreindi-e, refuser les taxes et les impôts portant atteinte à la propriété

oa à 1& liberté des eiloyeDs. Le tâxte de Tarticle S' confirofte cette thèse : un crédit supprimé par la Chambre ne peut êtce rétabli par te Sénat, par ce motif qu'il n'a pas été voté par la Chambire. Les mots été VQté$ dans l'article 8 n*iodiiqiii«al pas seulement un ordre de discussion^ mais un ordre d'aUribukion. Telle disposition a-t-elle été votée par la Chambre? elle ya au Sénat; n'a-t-elle pas été votée ? elle n*existe pks et Dfi peut par conséquent être reprise par le Sénat.

H. J. Simon» président du conseil, répondait à cet argument de texte, de la manière suivante : c En disant que les' lois de finances doivent être d'abord présentées à la Chambre et volées par elle^ le texte dit, par cela même, qu'ensuite elles doivent être présentées au Sénat et votées par lui. Le Sénat doit voter comme la Chambre vote. Il n'y a pas de différeiiice entre ces deux votes; si Ton y en voit une, c'est qu'on l'y met. On aurait pu dire dans l'article 8 ; « Le Sénat pourra effacer des crédits, il ne pourra en rétablir. » Mais on ne Ta pas dit. » Puis, non sans quelque subiilité, il ajoute : « J'ai bien entendu dire : le Sénat aura donc l'initiative en matière d'imr pots ? Ëh bien, non ! Le Sénat peut rétablir des crédits, mais en les rétablissant il ne crée pas Tobligation d'une dépense. Vous êtes là. Quand le Sénal a volé, vouâ n'avez devant voms <|u'une proposition du Sénai; ce n'est pas une loi, tant que vous n'y avez pas adhéré. »

La thèse de Gambetta fut rejetée par 358 voix contre 13;&; la Chambre adopta deux des crédits rétablis par le Sénat; l'un au moins de ces crédits portait sur un service organisé par une loi et par son vote la Chambre parut sanctionner la doctrine soutenue par le rapporteur du Sénat, et suivant laquelle une loi en viguem* ne peut être abrogée par voie budgétaire^ à moins que les deux Chambres ne soient d'accord.

444. En 1878, nouvelles augmentations par le Sénat de crédits votés par la Chambre. Rapport de M. Faillières invitant à repousser en fait et en droit les augmentations proposées ; vote de la Chambre conforme à ces conclusions. Le Sénat s'incline. U en est de même en 1879 et en 1880. La jurisprudence semble s'établir : le Sénat a le droit d'en appeler à une nouvelle délibération en rétablissant des crédits suppri-

mes ou réduils par la Chambre. Le dernier mot reste à la Chambra.

443. Le projet de révision, ddposô par Gambetta le 2 janvier 1882, donnait à la question une solution nette et décisive. « Ce que nous vous demandons, disait Texposé des motifs, c*est d'établir par un texte indiscutable dans Tarticle 8 de la loi du 24 février, et comme conséquence directe de cette disposition, que les lois de finances sont présentées en premier lieu à la Chambre des députés et votées par elle, que le Sénat n*a en matière de budget qu*un droit de contrôle et qu'il ne peut pas rétablir un crédit supprimf^ par la Chambre des dôputés. » Fidèle à ses précédents, la Chambre, dans la discussion du budget de 1883, repoussa deux crédits rétablis par le Sénat et, cette fois encore, le Sénat, tout en faisant ses réserves, ne persista pas dans sa résistance.

446. En 1883, à Toccasion de la discussion du budget de 1884, la controverse s'engagea sur Tun des points les plus délicats de la question. Le rapporteur du Sénat affirma que la commission se tenait dans l'application d'un principe accepté par les deux Chambres, à savoir que « les lois qui organisent un service public ne peuvent être abrogées ou modifiées que dans les formes et avec les garanties exigées par la Constitution » . u Cette abrogation ou cette modification, disait-il, ne peut être opérée d'une manière détournée, par voie budgétaire.» Quelle que soit la valeur de la thèse en elle-même, elle ne pouvait, suivant nous, être posée dans ces termes absolus. En fait , plusieurs lois concernant des services publics ont été abrogées ou modifiées par des articles de la loi de finances; et en droit, on ne voit pas comment la parfaite régularité de celte procédure pourrait être contestée. La seule question est celle de savoir si, dans ce cas, le dernier mot doit rester à la Chambre, ou si, au contraire, le vote conforme du Sénat étant nécessaire, le Sénat conserve ici, dans toute sa plénitude, son droit législatif. Le rapporteur de la Chambre, M. J. Roche, proposa de maintenir dans* ses termes absolus la thèse soutenue par elle depuis 1878, de repousser en fait et en droit les amendements du Sénat. La Chambre, dérogeant à ses votes précédents, consentit à voter les crédits rétablis par le Sénat; mais, il importe d'en faire la

remarque, ce ne fut que sous la promesse formelle du président du conseil de présenter, au cours de Tannée 1884, un projet de révision dans lequel serait compris l'article 8 de la loi du 24 février 4875.

447. En exécution de cet engagement, M. J. Ferry déposa, en effet, au nom du gouvernement, le 24 mai 1884, un projet de révision comprenant l'article 8 . Dans son exposé des molifs, il rappelle que, « depuis 1876, le Sénat et la Chambre des députés se sont trouvés en désaccord sur la portée de l'article 8 ; que le Sénat estime que cet article établissant seulement un ordre chronologique, une priorité dans la présentation et le vote des lois de finances ne crée pas une exception au principe général de l'égalité des droits entre les deux Chambres dans la confection des lois; qu'il se reconnaît dès lors le droit absolu d'amender le budget, soit pour réduire ou supprimer, soit pour augmenter les crédits votés par la Chambre ou pour rétablir des crédits supprimés par elle ; que celle-ci, au contraire, croit posséder la plénitude des droits budgétaires, le Sénat n'en ayant qu'une partie, pouvant exercer son contrôle sur les finances publiques et ne pouvant, dans aucun cas, rétablir un crédit supprimé ou réduit par la Chambre. Dans la pratique, ce désaccord s'est toujours résolu, grâce à l'esprit de conciliation qui anime les deux Âssemblées,par des concessions réciproques. 11 est arrivé à la Chambre d'adopter, dans une deuxième délibération, des crédits qu'elle avait d'abord supprimés et que le Sénat avait rétablis. Il n'est jamais arrivé que le Sénat s'obstinât à rétablir un crédit deux fois supprimé parla Chambre. Mais est-il sage de laisser subsister entre les deux Chambres cette cause de tiraillements périodiques ? La loi du budget est la seule qui ne puisse attendre, qui doive nécessairement être votée à heure fixe.En cas de désaccord, à qui appartiendra le dernier mot ? La Constitution ne l'a pas dit clairement; il y a là un point essentiel à régler. » Il propose ensuite une disposition consacrant la jurisprudence établie, attribuant à la Chambre le dernier mot, après deux délibéralions, pour les crédits supprimés par elle. « Cette disposition, ajoute-t-il, n'aurait pas pour effet d'enlever au Sénat son pouvoir et son action sur les finances de l'Etat. N'a-l-il pas, lui aussi, le dernier mot, en matière de crédits supprimés par lui,

mes différents^ est la saine appréciation de l'article 8 de la loi du 24 février 4875 et concilie les droits lé^latifs avec les prérogatives financières des deux Chambres. Néanmoins, elle n'a pu se déterminer à saisir l'Assemblée d'une organisation d'attributions financières qui ne lui a point paru suffisamment élaborée. Rien n'est défini, ni même pressenti. La forme dans laquelle l'exposé des motifs exprime ses idées est plus interrogative qu'affirmative ; le rapport de la commission de la Chambre des députés est muet. Dans cet état, la majorité de la commission vous propose de ne pas déclarer qu'il y a lieu i réviser l'article 8. — Elle espère que, soit par des règlements intérieurs, soit par la mise en pratique des conférences entre les commissions des deux Chambres, prévues par leurs règlements actuels, la règle sera établie, au profit définitif des contribuables, d'écarter les crédits ou augmentations de crédits que Tune des deux Chambres aura refusés et que, quant aux services publics organisés par des lois, l'accord pourra aussi être fait sur les deux questions, seules délicates, de savoir si le crédit contesté correspond réellement à une loi de service public et si la diminution proposée est de nature à rendre impossible le fonctionnement de ce service. En attendant que des dispositions législatives, étudiées et proposées par le gouvernement, déterminent avec précision les rapports des deux Chambres, en matière de budget, le patriotisme amènera la conciliation. >

En conséquence, le Sénat raya du projet de révision l'ar-ticle 8 de la loi du 24 février 1875, et la Chambre, non sans difficultés, se résigna à cette suppression; mais ce ne fut pas sans que le rapporteur, au nom de la commission, maintint énergiquement son droit : « Devant impossibilité, dit-il, d'arriver à une formule commune, votre commission a pensé qu'il convenait d'affirmer nettement, dans le présent rapport, les droits financiers de la Chambre des députés, tels qu'ils résultent de l'article 8, des délibérations qui en ont précédé le vote à l'Assemblée nationale et des déclarations successives contenues dans les rapports de vos commissions. La Chambre des députés doit posséder seule, concurremment avec le gouvernement, l'initiative en matière de lois dUmpôt, et la Chambre haute, en matière de dépense comme en matière

d*impôt, ne doit avoir qu'un droit de contrôle. Ces droits que la Chambre tient de la Constitulion, ce sont les droits mêmes de la nation souveraine, seule maîtresse de consentir l'impôt et de voter la dépense par Tintermédiaire de ses représentants. Nous aurions voulu faire proclamer cette interprétation dans le texte même des lois constitutionnelles; mais pour n'y être pas inscrite expressément, elle n'en reste pas moins la seule qui soit conforme aux traditions démocratiques et la Chambre saura la faire prévaloir. » Sous ces réserves formelles, la Chambre adopta le projet de révision amendé par le Sénat, et repoussa par la question préalable un amendement tendant à déclarer que « l'article 8 doit être entendu en ce sens que le droit d'initiative et de décision, en matière d'ouverture dé crédits ou d'établissement d'impôt, appartient exclusivement à la Chambre des députés ». De fait, ce que la Chambre repoussait, ce n'est pas la doctrine de l'amendement ; c^est son in> sertion dans le projet de révision , puisque l'adhésion du Sénat n'avait pu être obtenue qu'à ce prix.

448. Le débat constitutionnel, comme on le voit, n'avait pas produit beaucoup d'éclaircissement, et l'antagonisme entre les deux Chambres sur l'interprétation de l'article 8 subsistait tout entier. Sur les points mêmes où le rapporteur du Sénat estimait que l'accord était fait, bien des doutes allaient se faire jour encore. Ainsi le Sénat était loin de reconnaître en principe que le droit d'amendement revendiqué par lui devait toujours so traduire simplement en un appel à une nouvelle délibération ; et, d'un autre côté, la Chambre ne reconnaissait, ni en droit, ni en fait, que son droit fût limité relativement aux crédits nécessaires au fonctionnement des services publics créés par des lois.

449. Le Sénat ayant, dans la discussion du budget de 1885, rétabli un certain nombre de crédits supprimés par la Chambre, dont quelques-uns relatifs à des services publics établis par des lois, M. J. Roche, au nom de la commission du budget, revendiqua, non sans quelque âpreté, les prérogatives de la Chambre, telles que celle-ci les avait toujours affirmées et pratiquées. Dans la discussion qui s'ouvrit à la Chambre, plusieurs membres voulaient même que les amendements du Sénat fussent repoussés sans examen et sans débat ; mais l'on

s*accorda à reconnaître que du moment où Ton admettait que le Sénat, en vertu de son droit incontesté de contrôle, pouvait provoquer de la part de la Chambre une seconde délibération, la forme sous laquelle il produisait son appel importait peu. La seule chose importante, c'était que le vote de la Chambre fût ensuite défmilif. La Chambre se décida donc à examiner Tun après Tautre les amendements du Sénat ; elle en admit quelques-uns, mais rejeta péremptoirement le plus grand nombre, et parmi eux le rétablissement de crédits destinés à des services établis par des lois, notamment celui du crédit relatif aux facultés de théologie catholique, que la Chambre avait supprimé.

Dans son rapport, au nom de la commission des fmances, sur le projet de budget qui revenait au Sénat après ces votes de la Chambre, M. Dauphin résumait en ces termes la doctrine et la pratique du Sénat : « La commission n'a pas voulu se placer sur le terrain du droit, une discussion théorique au sujet do rinlerprétation de Tarticle 8 de la loi consMtutionnelle du Sl4 février 1875 ne conduirait à aucun résultat pratique et ne saurait qu'augmenter la difficulté au lieu de la résoudre. Elle n*a pas pensé non plus que le sens de la loi étant con* testé, il fût possible d'engager l'avenir par une jurisprudence que nos successeurs auraient le droit de ne pas accepter, et que le suffrage universel, dont les deux Chambres sont l'émanation sous des formes différentes, pourrait, par des mani» festations certaines, refuser de consacrer. Mais ces réserves faites, votre commission est d'accord avec la Chambre des députés pour reconnaître qu'il est de bonne politique que chaque Chambre s'incline, dans sa seconde délibération, devant la volonté de Taulre, quand il s'agit de suppressions ou de réductions de crédits appartenant uniquement au domaine financier et n'assurant pas l'exécution d'une loi spéciale. S'occupant, en second lieu, des crédits nécessaires à l'exécution de lois spéciales, elle ne conteste pas que l'effet de ces lois puisse être annulé ou suspendu par la voie budgétaire, lorsque la Chambre des députés et le Sénat sont d'accord pour le faire; mais elle pense que lorsque l'une des Chambres, invoquant son pouvoir législatif, résiste à la sup* pression ou à tme diminution équivalente à la suppression de

crédits de cette nature, il serai ta désirer que l'autre Chambre ne cherchât pas à la contraindre, par des renvois successifs dn budget, à des abrogations indirectes que chacune d'elles aurait le droit de refuser, si elle en éiait saisie par un projet de loi. » En conséquence de ces idées que l'on ne saurait appeler des principes, ia comraissioB proposait d'abandonner tous les relèvements ou rciahtisseraents de crédits votés par le Sénat et rejelés par la Chambre, qui ne s'appliquent pas A l'exécution de lois en vigueur; quant à ceux relatifs à des crédits nécessaires pour assurer des services organisés par des lois, la commission s'était partagée, La minorité, tout en reconnaissant, d'accord avec la majorilé, que les crédits de cette catégorie sont de ceux pour le maintien desquels lo Sénat a le droit de réclamer le respect de la loi, était d'avis de De pas faire usa^e actuellement de ce droit, une seconde proposition de rétablir ces crédits étant une déclaration de Goutlil, et le Sénat ne devant recourir à cette ressource que dans les cas où une nécessité impérieuse lui en ferait un devoir. La majorité, au contraire, estimait que l'occasion était bonne pour établir', si possible, les bases d'une entente entre les deux Chanibres et pour fournir à la Chambre le moyen d'exprimer par un vote si elle entend faire entre les deux catégories de crédits la distinction que jusqu'ici elle avait paru ac- . cepter; pas de cooHità craindre, puisque la décision du Sénat sur ce point serait réservée jusqu'après la nouvelle délibération de la Chambre. Si la Chambre des députés acceptait cette distinction, non comme une régie absolne, mais comme un mode habituel de procéder, ajontait le rapporteur, les chances de conflit seraient considérablement diminuées ut restreintes au eas où un grand intérêt Snancier, administratit et politique serait en jeu (I). Le Sénat, après une longue discussion où la matière l'utdenouveaudébattuedans toutes ses parties, renonça, par esprit de oonclliation, à soumettre à la Chambre la question théorique posée par la commission, et vota l'ensemble du budget tel qu'il était sorti des dernières délibérations de la Chambre des députés.

(t) Rapport de H, Dauphin, % mnrs 18KS.

450 . Nous pouvons maintenant exposer les résultats qui se dégagent de cette longue discussion, et essayer d'établir, en cette matière si délicate, les données qui nous paraissent dériver de Tensemble de nos lois constitutionnelles et des conditions particulières où elles placent chacune des deux Chambres.

451 . Un point d^abord est hors de toute contestation, puisqu'il est tranché par le texte même de l'article 8 de la loi du 24 février 1875. C'est que la Chambre a, quant aux lois de finances, une prérogative refusée au Sénat et qui consiste en ceci : que ces lois, avant de pouvoir être soumises au Sénat, doivent avoir été présentées d^ abord à la Chambre des députés et votées par elle. D'où la conséquence certaine et non contestée qu'aucune loi de finances ne peut naitre autre part que dans la Chambre, et qu'elle y peut naitre, soit sur la proposition du gouvernement, soit par l'initiative des députés.

Aucune contestation non plus ne s'est élevée sur le sens des mots : loi de finances. Ils s'entendent de tous les projets ou propositions de loi impliquant une dépense ou une recette, une ouverture de crédit ou un impôt, alors môme qu'il s'agirait de lois intéressant spécialement les finances d'un département ou d'une commune. Toutes les lois de cette nature ne peuvent être mises en discussion par le Sénat que si elles ont été délibérées et votées préalablement par la Chambre. Rejetées par la Chambre, ell^s ne peuvent être proposées au Sénat; il en est d'ailleurs de même pour toutes les lois sur lesquelles la Chambre a été appelée à délibérer en premier lieu.

452 . Mais une fois votées par la jChambre et portées en conséquence de ce vote devant le Sénat, quels sont à leur égard les droits du Sénat ? — C'est là que naît la difficulté et elle provient de ce fait qu'après avoir réservé à la Chambre, pour ces lois, la priorité de la discussion et du vote, la Constitution ne restreint par aucun texte le droit qui, en toutes matières, appartient au Sénat d'adopter, de rejeter et par conséquent d'amender les projets de loi votés par la Chambre.

453 . En ce qui concerne le droit d'adopter ou de rejeter toute loi de finances votée par la Chambre, même la plus importante de toutes, celle dont le rejet arrêterait toute Tadministration, toute l'action gouvernementale et, en bien des

points, la vie nationale elle-même, le droit dn Sénat est entier, absolu, comme celui de la Chambre. Pas de discussion sur ce point. Ce pouvoir n'a jamais été contesté au Sénat et il ne pourrait Tétre en présence des textes constitutionnels. Néanmoins, qu'il nous soit permis d*en faire la remarque, et au point de vue théorique seulement, il est difficile de comprendre qu*un droit aussi exorbitant, qui serait si dang^ereux dans ses conséquences, s^il était jamais exercé, puisse être, reconnu au seul des pouvoirs constitués qui, par la Constitution même, est soustrait à tout frein et dont les actes ne peuvent donner lieu à aucun recours. Contre les abus du pouvoir exécutif, en effet, la Constitution institue la responsabilité ministérielle et celle même du Président de la République en certains cas ; contre les abus de la Chambre des députés, elle institue le droit de dissolution. Le Sénat seul est sans entraves, sans frein, sans responsabilité effective.

Le droit de discussion et de rejet implique généralement le droit d'amendement. Ce droit, quand il s'agit d'une loi ordinaire, quelle qu'en soit la nature, est sans limites pour le Sénat, comme pour la Chambre. Et Ton ne voit pas sur quel texte ou sur quel argument théorique l'on pourrait se fonder, pour le limiter relativement aux lois de finances. Nous ne. croyons pas qu'il ait jamais été contesté au Sénat lorsqu'il s'agit d'une loi spéciale portant ouverture de crédits, création d'impôts nouveaux ou modification d'impôts existants (par exemple les lois de douane, les garanties d'intérêt, les subventions, etc.). Pour ces lois, comme pour toutes les autres, le Sénat exerce la plénitude de son droit d'amendement.

Jusque-là nous sommes sur un terrain solide, incontesté. Le droit constitutionnel du Sénat de concourir à la confection de toutes les lois se concilie sans peine avec la prérogative constilationnelle de la Chambre de discuter et de voter, la première, les lois de finances. Si le conflit est toujours à prévoir, comme dans tous les cas où un acte doit être le résultat du concours de deux volontés, ce conflit trouve sa solution naturelle dans le rejet de la loi sur laquelle ces deux volontés n'ont pu s'accorder. Aucun intérêt supérieur, en général, ne peut être compromis, lorsqu'il s'agit d'une loi spéciale.

454. La situation est tout autre, lorsquMl s'agit de la loi du budget. Le Sénat, dans notre système constitutionnel, a certainement, comme la Chambre, le droit de rejeter le budget, et il semble que de ce droit incontestable, doit dé* river incontestablement aussi, le droit d'amender le projet de bndget voté par la Chambre. Mais il convient de remarquer que le droit de rejeter le budget est presque un droit théorique, consacré et réservé comme l'arme la plus décisive contre les usurpations et les coups d'Etat, et dont l'exercice équivaudrait à une révolution. Le droit d'amendement, au contraire, est un droit très pratique, et son exercice peut^ sinon détruire la machine tout entière, au moins en fkusser les principaux ressorts. II faut remarquer, en outre, que la loi da budget n'est pas une loi comme une autre, dont l'ajournement même prolongé peut avoir des inconvénients plus ou moins graves, mais non compromettre la vie nationale ellemême. La loi du budget est une loi nécessaire et une loi né^ eessaire à époque fixe. D'un autre côté, cette loi nécessaire, et nécessaire à époque fixe, est un composé d'une multitude d*articles et de chapitres, et peut-on admettre qu'il suffise d'un désaccord entre les deux assemblées sur un seul de ces articles pi*esque innombrables, pour empêcher que la loi tout entière soit votée et promulguée au moment où sa promulgation est indispensable? On a donc dû chercher 8*il n'existe pas un moyen d'éviter cet inconvénient qui, dans beaucoup de cas, peut être un péril national.

Ce moyen, comme nous Pavons vu, a été cherché dans diverses voies, sans qu'il ait jamais été trouvé d'une manière certaine. Nous pensons que pour arriver à un résultat pratique, il faut commencer par bien préciser les cas où la difficulté commence réellement et examiner les diverses solu* tiens qui ont été proposées.

455. On pourrait être tenté d*éoarter la difficulté en considérant chacun des chapitres du budget comme constituant autant de lois spéciales, auxquelles s'appliqueraient les règles que nous avons exposées plus haut ; le rejet d'un ou plusieurs chapitres du budget ne mettant pas en péril la marche du gouvernement, la liberté du Sénat pourrait, sans grand in-» convénient, rester entière, au cas où la Chambre aurait

diminué un crédit, et, d*un autre côté, le droit de la Chambre serait absolu dans le cas de suppression par elle d'un crédit, puisque alors ce crédit ne pourrait pas même être proposé au Sénat. Mais cette procédure est trop contraire à des usages anciens pour qu'elle puisse être proposée avec quelque chance de succès. Il faut reconnaître d'ailleurs qu'elle pourrait avoir dé très graves conséquences, à cause de la corrélation étroite qui existe entre toules les parties du budget. De plus, par cela même que la Chambre, en rejetant entièrement un crédit, pourrait soustraire ses résolutions atout contrôle du Sénat, il est évident que Ton ne ferait par là qu'accroître le danger qu'on veut éviter.

456 . Nous avons vu que, d'après un usage ancien et re* montant à l'origine même du gouvernement parlementaire en France, la plupart des lois de finances contiennent un cerw tain nombre d'articles non proprement financiers et qui sou^ vent ne bq rattachent que d'une manière fort indirecte aux dispositions budgétaires. Ces articles, qui statuent pour un temps indédni, se distinguent par là môme des articles budgétaires proprement dits, qui sont par essence annuels. lU constituent en réalité des articles de loi ordinaires, et, s'ils sont dispensés des formalités qui assurent la maturité de la discussion des lois ordinaires (travail préparatoire d'une commission spéciale, double délibération), le moins qu'on puisse exiger pour eux c'est qu'ils soient librement discutés et votés par les deux Assemblées. Nous pensons donc que pour ces articles le droit d'amendement du Sénat ne saurait ôtre contesté, et que, rejeté ou amendé par le Sénat, un de ces articles ne pourrait, sans abus, être maintenu par la Chambre.

457. D'après une proposition déposée au Sénat par M. Marcel Barthe et prise en considération, <« aucun des cré^ dits inscrits dans le budget voté pour l'année précédente ne pourrait être supprimé ou diminué que par l'accord des deux Chambres ». Nous ne croyons pas que cette proposition soit de nature à lever la difficulté. On a objecté avec raison qu'elle aurait pour unique résultat d'annuler pour les deux Assem^blées, en ce qui concerne les crédits contestés, leur droit dé vote annuel du budget, et pour le gouvernement lui-même le

droit de ne pas produire de nouveau dans son projet de budget les crédits précédemment votés qu'il jugerait inutiles pour le service public. Il est permis de penser que ces objections présentées par la commission d'initiative elle-même entraîneront le rejet ou le retrait de la proposition de M. Marcel Barthe.

458. Lorsqu'il s'agit de crédits dont la suppression n'a pas pour conséquence la cessation d'un service créé par une loi, je Sénat, sans renoncer théoriquement à son droit d'amendement, a admis, par une pratique constante depuis plusieurs années, que le vote de la Chambre, après une nouvelle délibération, doit être considéré comme définitif et être ratifié par le Sénat.

459. G*est surtout lorsque le crédit est nécessaire au fonctionnement d*un service public créé par une loi que le différend entre la Chambre et le Sénat prend un intérêt pratique. Depuis longtemps c'est une opinion soutenue dans les assemblées françaises et particulièrement dans le Sénat actuel^ que la suppression d'un service public ne peut être opérée par un vote budgétaire ; qu'elle doit être proposée et délibérée comme une loi ordinaire, avec toutes les précautions tntélaires que la Constitution et les règlements des deux Assem<blées ont établies pour assurer la pleine maturité et Tentière liberté des délibérations. La loi de finances, malgré le zèle et la compétence des commissions du budget, ne saurait présenter ces garanties de maturité à cause de l'énorme quantité d'objets qu'elle embrasse, parce qu'elle n'est soumise qu'à une seule délibération, et que l'examen dont elle est l'objet de la part des assemblées ou de leurs commissions peut, pour ce motif, ne point porter sur tous les détails d'une question spéciale. £lle ne laisse pas non plus aux délibérations toute leur liberté, à canse de son importance même et de la nécessité où les assemblées se trouvent de la voter à jour fixe. Nous croyons, en conséquence^ qu'il serait fort désirable que les assemblées s'entendissent pour ne pas supprimer dans la loi des finances, par un rejet total, des crédits nécessaires, et pour ne pas mettre en péril, par une réduction excessive de ces crédits, des institutions fondées par des lois ; mais il n'est pas possible, en l'absence d'an texte constitutionnel, de

poser nne limite au droit souverain des Chambres législatives^ droit qui, dans cette application spéciale, a été exercé de tout temps et sous tous les régimes..

Jamais, d'ailleurs, malgré de nombreux efforts faits dans ce sens, ]*on n'a pu établir de règle précise pour distinguer dans le budget les crédits qui concernent des sei*vices publics institués par des lois et ceux qui n*auraient pas ce caractère. On peut même dire que cette dernière catégorie, si elle existe, est extrêmement peu nombreuse. Le Sénat luimême, après avoir vivement soutenu la doctrine que l'on ne peut par voie budgétaire supprimer des services institués par des lois, a fini par acquiescer, au moins en fait, comme nous l'avons vu à la thèse contraire qui, à la Chambre, a toujours prévalu. Il semble admis actuellement par la jurisprudence parlementaire que le pouvoir des assemblées est illi-^ mité en cette matière et que les suppressions et réductions peuvent porter sur tous les crédits, quelles qu'en soient la nature et la destination. La seule réserve qui ait été maintenue, c*est que la loi de finances étant annuelle, et la suppression du crédit d*un service public créé par une loi ayant nécessairement le même caractère, le service atteint par cette suppression ne serait pas proprement supprimé, mais suspendu, de telle sorte qu'il recommencerait à fonctionner de luimême, si, dans un autre budget, le crédit nécessaire était rétabli. On a pu même citer quelques cas où, malgré le rejet des crédits, le service continuerait de vivre et de fonctionner; de service rémunéré, il deviendrait service gratuit. Ainsi, comme on en a fait la remarque, la suppression de Tindemnité des sénateurs ou des députés, si elle était votée par Tune des assemblées ou même par toutes les deux, n'entraînerait certainement pas la suppression du Sénat ou de la Chambre des députés. Nous ne pensons pas que cette thèse ingénieuse, mais subtile, ait grande chance d'être agréée par les deux Chambres, et nous considérons comme acquis qu'un service public créé par une loi peut être supprimé par un vote budgétaire.

Mais cette concession faite, ne faut-il pas dire au moins que le minimum de garantie exigé en pareil cas, c'est que la suppression ou la réduction des crédits ayant ce caractère et

cette portée ne paisse devenir détinitire qu'avec le concours entièrement libre du Sénat? C'est la thèse constamment soutenue même par des membres importants de la Chambre des députés et par toutes les commissions financières du Sénat. Nous ayons vu qu'elle a été présentée de nouveau avec une grande force lors de la discussion du budget de 1885, mais du moment que l'on admet que les crédits nécessaires au fonc-* tionnement d'un service public peuvent, comme tous les autres, être supprimés ou réduits par la voie budgétaire, il il est bien difficile de ne pas leur appliquer les mêmes règles qu'à tous les crédits supprimés ou réduits par la Chambre. C'est à quoi s'est décidé en fait le Sénat, lors de la discussion du budget en 1886. Il a ratifié, malgré la commission, la suppression par la Chambre de tous les crédits de cette nature qu'il avait d'abord rétablis et que la Chambre, après nou* Telle délibération, s'était refusée à rétablir. Et, il importe de le remarquer, la commission, peu conséquente avec la thèse absolue qu'elle avait d'abord soutenue, lui avait donné l'exemple, en proposant de consentir à Tune au moins de ces suppressions.

460. En résumé, la jurisprudence parlementaire tend de plus en plus à se fixer dans ce sens, que pour tous les crédits portés dans la loi du budget le dernier mot doit rester à la Chambre et que le Sénat a rempli sa fonction, épuisé son droit et accompli son devoir, quand il a appelé la Chambre à délibérer de nouveau sur un crédit rejeté ou réduit par elle.

La question ne s*est posée d'ailleurs jusqu'ici qu'à l'égard de crédits réduits ou rejetés par la Chambre et rétablis par le Sénat. Le Sénat n'a jamais fait de réduction ni de suppression de crédit qui parût excessive à la Chambre. L'on n'a donc pas eu l'occasion d'examiner pratiquement ce côté de la question. Mais il s'est établi une sorte de lieu commun théorique suivant lequel le Sénat, incompétent pour rétablir un crédit supprimé ou réduit par la Chambre, serait au contraire compétent pour supprimer ou réduire les crédits votés par celle-ci. Cette thèse s'appuie de grandes autorités parlementaires, particulièrement de celle de Gambetta. Pour la soutenir, on dit, d'une part, que la Constitution, en statuant que toute loi d'impôt doit être préalablement votée par la Gham<-

bre, indique clairement que le Sénat ne peut rétablir un crédit qui, rejeté ou réduit par la Chambre, n'existe plus et devrait être créé à nouveau en tout ou partie. Mais, d^autre part, aucune autre restriction n'étant opposée au droit d^amendement du Sénat en matière budgétaire, on conclut que cette assemblée a certainement le droit de réduire et même de supprimer les crédits votés par la Chambre. Malgré les autorités qui soutiennent cette thèse qui, à notre connaissance, n*a jamais rencontré de contradicteur, nous ne pouvons nous défendre de la trouver très contestable. Nous nous demandons si, dans les cas où, au lieu d'être posée d'une manière abstraite et en théorie pure, elle serait examinée dans son application à un fait précis, beaucoupde ceux qui l'ont admise théoriquement ne reconnaîtraient pas que, dans la pratique, elle présente bien des inconvénients et même des dangers ? L*argument de texte d'abord ne nous semble pas avoir grande portée. Il faudrait avant tout établir pourquoi la prérogative conférée à la Chambre par l'article 8 apparliendrait à la Chambre supprimant un crédit, et ne lui appartiendrait pas lorsqu'elle adopte un crédit. L'article ne dislingue pas, et l'on chercherait en vain un autre texte légitimant cette distinction. Si les textes ne distinguent pas, comment méconnailre que le droit d'amendement reconnu au Sénats en matière budgétaire, aurait les mêmes effets, dans un cas comme dans Tau^ Ire, qu'en siipprimant un crédit que la Chambre juge nécessaire, le Sénat n'arrêterait pas moins le vote définitif du budget qu'il ne le ferait en rétablissant un crédit supprimé par la Chambre, et qu'il pourrait, dans les deux cas, apporter le même trouble dans la marche du gouvernement. Ainsi, pour prendre un exemple qui n'est qu'une pure hypothèse, si Ton. redoute que la Chambre des députés supprime, par un simple vote budgétaire, le budget des cultes, ne peut-on pas redouter qu'il se rencontre un jour un Sénat qui, par voie d'amendement, supprime la dotation de l'instruction publique ? Nous sommes donc porté à croire qu'il faut admettre la même règle dans tous les cas et reconnaître que le droit d'amendement du Sénat est le même et s'exerce dans les mêmes conditions, soit qu'il admette ou rétablisse des crédits, aoit qu'il les rejette ou les diminue.

Quoi qu'il eo soit de cette question spéciale, nous avons vu que dans la pratique, et sans avoir jusqu'ici renoncé à affirmer son droit, le Sénat tend de plus en plus à réduire son droit d'amendement, en matière budgétaire, à un appel à une nouvelle délibération. Ainsi entendu, ce droit ne lui est pas contesté.

Néanmoins, les partisans trop absolus du droit exclusif de la Chambre ont soutenu à différentes reprises, et tout récemment encore, que le Sénat n'avait pas même ce droit de contrôle et que, dans tous les cas, il ne pouvait l'exercer sous la forme d'amendement. Mais cette opinion extrême est en contradiction avec le rôle que la Constitution attribue au Sénat dans la confection des lois^ des lois de finances comme des autres, et avec la pratique constante du gouvernement parlementaire depuis qu'il existe en France. Quant à la forme sous laquelle le Sénat exerce ce droit de contrôle, cet appel à une nouvelle délibération, elle importe peu en définitive. On peut même dire que la forme de l'amendement est la mieux appropriée aux usages parlementaires et au résultat poursuivi. Aussi la Chambre, tout en comprenant très bien que le Sénat, en adoptant cette forme, entendait réserver le droit qu'elle lui conteste, ne s'est pas refusée à examiner les amendements qui lui étaient soumis, adoptant les uns, rejetant les autres, selon qu'ils lui paraissaient ou non justifiés. Pour la Chambre, l'amendement n'est qu'une forme de procédure par laquelle le Sénat l'invite à une nouvelle délibération. Elle juge avec raison que, pas plus sous cette forme que sous toute autre, elle ne doit se refuser à celte délibération nouvelle qu'elle reconnaît au Sénat le droit de lui demander. Elle sait que sa volonté prévaudra, et cela lui suffit.

461. Si le Sénat, depuis plusieurs années, consent à abandonner à la Chambre des députés le dernier mot en matière budgétaire, il a toujours déclaré, comme on l'a vu, par l'organe de ses commissions et de la plupart de ses orateurs, qu'il maintenait son droit et qu'il n'en suspendait momentanément l'exercice que par esprit de conciliation et parce que les questions soulevées ne lui paraissaient pas assez graves pour engager un conflit, dont la conséquence serait Tajour • nement indéfini, peut- être même le rejet de la loi du budget.

La Chambre, dans les mômes vues, a plusieurs fois admis les amendements du Sénat tout en réservant, elle aussi, son droit et uniquement pour ne pas retarder le vote du budget. Ni d*un côté, ni de l'autre on n'a abandonné ses prétentions. Le problème reste donc tout entier et il s*étend aux points mêmes que nous avons pu indiquer comme résolus parce qu'ils n'ont pas été contestés jusqu'ici. Laissés jusqu'à présent en dehors des débats, rien ne prouve qu'ils ne seront pas contestés un jour ou l'autre : car il est certain qu'entre deux assemblées investies d'attributions égales et même, sauf en un point, identiques, le conflit peut toujours naître sur toute question où la Constitution ne délimite pas par un texte formel leurs droits respectifs.Or, la Constitution ne règle positivement que deux points : i^ la priorité de la délibération et du vote en matière financière appartient à la Chambre des députés ; %o Iq YQiQ conforme du Sénat est nécessaire pour les lois de finances comme pour toutes les autres. De cette double règle il résulte que le Sénat a pour les lois financières en général les mêmes droits que pour les autres lois, une fois que le vote de la Chambre est intervenu. Mais le principe que nous croyons incontestable quand il s'agit d'une loi financière spé* ciale n'est pas applicable à la loi du budget, par la raison surtout que la loi du budget est une loi nécessaire, et nécessaire à jour fixe, sous peine des plus graves inconvénients et des plus grands dangers, et que sa promulgation ne doit pas pouvoir être empêchée par un dissentiment entre les deux Assemblées sur l'un des innombrables détails dont il se compose. Par esprit de concorde et de conciliation, ce danger a toujours été évité jusqu'ici. La Chambre a reconnu au Sénat le droit d'en appeler à une seconde délibération, et le Sénat ne s'est pas obstiné à maintenir les amendements que la Chambre persistait, à refuser. Mais tandis que la Chambre voyait dans cet acquiescement final la reconnaissance au moins tacite de sa prérogative, ce n'était aux yeux du Sénat qu'un acte de conciliation et de bonne et prudente politique. Il y a lieu de remarquer, toutefois, que jamais on n'a réclamé de la Chambre une semblable condescendance ; d'où l'on peut conclure que, sans se rendre bien compte des motifs de celte distinction, le Sénat lui-même n'a pu méconnaître quen cette