CL

Inatièfe, comme au stii'plus en toute matière, et malgré l*ëgt<^ lité de leurs pouvoirs législatifs, la situation <l«s deux Âssum*blées n'est pas identiquement la môme. La raison de ceUte différence ne doit pas être cherchée, selon nous, ni dans les précédents de nos assemblées, ni dans ceux des pays élra&gers^ puisque, à la difTérence de la Chambre des pairs, )e . Sénat actuel est élu comme la Chambre des députés, et à la différence delà Chambre des lords, du Sénat américain, ou du Conseil des États suisses, il ne représente pas des intérêts de caste ou des intérêts locaux. La question, d'ailleurs, devrait recevoir la même solution, alors même que le Sénat semit nommé directement par le suffrage universel.

462 . Si en fait et d'api'ès un« jurisprudence parlementaire qui date maintenant de plusieurs années, le dernier mot «r matière financière a appartenu à la Chambre des députés, il importe d'examiner si cette jurisprudence, à laquelle le Sénat ne s'est jusqu'ici résigné que sous réserve de son droit, ne sê trouve pas fondée en droit et n'est pas l'application néoessaii^ et légitime de la Constitution elle-même. Pour nous , oùh n'est pas douteux . Le droit de la Chambre ne nous parait pas pouvoir être sérieusement contesté. Ce n'est pas, selon nous, parce qu'elle a d'après la Constitution Tinitiative, puisqu'en toute autre matière l'initiative ne met aucun obstacle au droit d'amendement, ni parce qu'elle est élue directement par te Suffrage des contribuables, puisque lé mode d'élection parti«- Culier au Sénat le fait natlre également du choix des contii^ buables. La raison pour laquelle la Chambre doit avoir le dernier mot en matière financière est la même qui fait qu'eite exerce la prépondérance politique, qu'elle fait et défait lès ministères, qu'elle imprime sa direction au gouvernement. Et «cette faison est que si la Chambre abuse de son pouvoir, la Conslitution fournit le moyen d'en réprimer l'abus, tandis qu'elle ne donne aucun remède aux abus de pouvoir où le Séiial pourrait se laisser entraîner. Ce moyen, ce remède, c'est là dissolution. Si le gouvernement, d'accord avec le Sénat, jug% que les résolutions de la Chambre, en matière financière cotiMM en toute matière mettent obstacle à la bonne marche des affaifisê publiques, ils ont le droit de faire appel au pays, en dissolvaift la Chambre. Ce droit n'appartient pas à la Chambre ni M

gonremement vis-à-vis du Sénat ; de telle sorie que si le Sénat abusait de ses pouvoira, la Constitution, à la différence de toutes les constitutions antérieures, de toutes celles au moins qui ont établi le régime parlementaire, ne contient aucune disposition qui donne le moyen d*y remédier. C'est pour cela, comme nous le verrons plus loin, que très justement et, presque sans résistance, le Sénat a abandonné à la Chambre la direction politique et qu'il doit aussi, selon mm% lui laisser le dernier mot en matière financière.

SECTION II

AmUBOTIOIfS 1^'ORDRE GODVEAREMENTAL ET ADMINISTHATIF.

{1. — Direction gouvernementale.

ÂRTiCLB PREMIER. — Oi'ganisation des départements

ministériels,

463. Si le Président de la République n'a, comme nons l'avons vu, en matière législative qu'un pouvoir limité à l'initiative, à la discussion et à la promulgation des lois, sans droit de sanction ni de veto, il exerce dans sa plénitude le pouvoir réglementaire. C'est la conséquence forcée de sa fonction essentielle, qui est d'assurer Texécution des lois (1). Nous n'avons pas à exposer ici ce qui concerne ce pouvoir réglementaire; mais il n'est pas sans intérêt de rappeler les sages traditions qui jusqu'ici ont été généralement suivies en France, relativement à la rédaction des lois et à la très large part qu'elles laissent aux mesures réglementaires. Sous ce rapport, on en a fait la remarque (2), les usages français diffèrent sensiblement de ceux d'autres pays. En Angleterre, par exemple, Ja

1) L. 25 février 1875, art. 3.

d) Vivl«D, Etudet aiminiitrêi99n, tome I, chap« UL.

loi s*altache à prévoir et à régler tous les cas, à entrer dans les détails les plus minutieux et à fournir elle-même à ceux' qui doivent rappliquer les indications les plus précises. Chez nous, au contraire, les lois, au moins les meilleures de nos lois ^e contentent de poser les principes fondamentaux, les règles les plus générales, laissant aux autorités chargées de leur exécution d'en faire l'application aux cas particuliers. Cependant, il convient d'ajouter que, dans ces derniers temps, les procédés législatifs se sont sensiblement modifiés en France. On remarque de plus en plus dans nos lois une tendance fâcheuse à s'embarrasser d'une foule de dispositions d'un caractère purement réglementaire. La conséquence de cette manière de procéder est d*abord l'encombrement des textes législatifs et la difficulté d'en dégager les principes essentiels et l'esprit général, et ensuite l'inconvénient grave de donner la fixité législative à des règles qu'il y aurait intérêt a laisser se modifier suivant les temps et les lieux.

464. Ce n'est pas seulement par Télection du Président de la République, par la nécessité pour les ministres d'avoir la confiance de la Chambre, par le vote du budget, par le droit de mettre en accusation les ministres et même, dans certaios cas, le Président de la République, que le parlement impose sa volonté au pouvoir exécutif. Malgré le principe de la séparation des pouvoirs, les cas sont nombreux où les Chambres législatives interviennent très légitimement dans des matières qui sont essentiellement d'ordre administratif. Il est impossible d'énumérer tous les cas, ni même seulement ceux qui sont formellement prévus par des textes précis. Nous devons néanmoins indiquer les principaux.

465. Une grande controverse s'est élevée sur la question de savoir si le pouvoir exécutif pouvait, de son autorité propre, organiser à son gré les départements ministériels, supprimer ou créer des ministères. La Constitution de 1794, ou plus exactement le décret du %1 avriU:25 mai 1791 (art. 2), la Constitution de l'an m (art. 150) et la Constitution de 4848 (art. 66), réservaient expressément au pouvoir législatif le droit de fixer le nombre des ministres et leurs attributions. Les Chartes de 1814 et de 1830, les Constitutions de 1852 et de 1870 étaient muettes sur ce point, et leur silence fut à plu-

sieurs reprises iaterprélé eu ce sens qiie le droit de détarmiaer le nombre des minislères et leurs aitribntions appartienl au pouvoir executif. La CooslituLion de 1875 ne coalenant égalemenl i ce fuj'el aiicuae règle précise, on eut biealât i se demander ai l'on devait appliquer le principe posé dans les CoDStitulions républicaines antérieures ou suivre l'usage de la mouarcliie constitutionnelle et du second Empire. La question fut posée dans la Chambre des dâptités (séance du 8 décembre I8S1), A l'occasion de la création du ministère de l'agriculture et du ministère des arts. Elle ne fut pas formellement tranchée ; mais les Chambres, ayant voté les crédits nécessaires pour le fonctionnement du ministère de l'agriculture, et plus tard, après la chute du cabinet Gambetta, ceux nécessaires au rattachement du service des beaux-arts à l'inslruclion publique, semblent avoir, par cela même, reconnu au pouvoir exécutif le droit de créer et de supprimer des ministères, d'en régler le nombre et les attributions. Théoriquement, cette solution nous semble prêter à bien des objections ; elle nous parait peu compatible avec les principes républicains ; mais elle offre peu de dangers pratiques, puisque le pouvoir législatif a toujours le droit et le moyen, ici comme partout, de faire prévaloir sa volonté, soit par voie d'interpellation, soit par le rejet des crédits.

Abticlb II. — Droit de paix et de guerre.

466. La question des droits respectifs du parlement et du pouvoir exécutif dans l'exercice du droit de paix et de guerre est l'un des plus difticiles et en même temps des plus importants problèmes de notre droit public. On sait avec quelle ampleur et avec quelle passion cette question fondamentale, qui intéresse & si haut degré la vie nationale tout entière, a été discutée en 1789, et la solution qui lui fut donnée à cette époque dans la Constitution de 1791.

En principe, selon cette Constitution (1), la guerre ne peut

(t) Coait. 1701, tik in, eUp, ni, an. L

être décidée que par un décret de rAssemblée nationale, dé* cret qoi ne peut pas être rendu sur une proposition émanant de l'initiative parlementaire, mais uniquement sur la proposition formelle et nécessaire du roi, et pour la validité duquel la sanction du roi est également nécessaire. Dams le cas d'hostilités imminentes ou commencées, d*un allié à soutenir on d'un droit à conserver par la force des armes, le roi doit en faire immédiatement notification au Corps législatif, qui décide si la guerre doit ou non être faite. Son avis est obligatoire pour le gouvernement ; s*il est contraire à la continuation de la guerre, et si le G<N*ps législatif trouve que les boa* tilités commencées soient une agression coupable de la part des ministres ou de quelque autre agent du pouvoir exécutif* Fauteur do Tagression peut être puni criminellement. Ënfia, pendant tout le cours de la guerre, le Corps législatif peut requérir le roi de négocier la paix, et le roi est tenu de déférer à cette réquisition.

Le principe quUl appartient au seul Corps législatif de dédarer la guerre est reproduit en termes plus ou moins acceottiés dans les Constitutions de Tan ui, de Tan viii et de 1848. Les deux Chartes, au contraire, et les Constitutions de 18S2 et de 1870 attribuent au chef de TËtat le droit de déclarer la guerre.

L'article 9 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, se rattachant à la tradition des constitutions républicaines, stipule en termes clairs et formels que « le Président de la République ne peut déclarer la guerre (1) sans Tassentiment préalable des deux Chambres ». Et le rapporteur en a précisé le sens dans ce résumé : * Sans doute le chef de TËtat, qui dispose de la force armée (2), a te droit et le devoir de prendre toutes les mesures exigées par les circonstances pour ne pas laisser surprendre la France par une invasion. Ce droit est plus nécessaire aujourd'hui que jamais. Nous ne voulons pat affaiblir une prérogative qui protège l'indépendance et Texis-

(i) U Constilution de 1848 disait : Jie peut entreprendre (art. 54). La disposition de Tarticle 9 est moins explicite ; mais, d*après la déclaration formelle du rapporteur elle a le môme sens*

(S) L. 25 février 1875, art. 3.

tenea dn pays. Ce que nous demandons, c'est que la France reste maîtresse de ses destinées; c'est qu'on ne puisse ni en tr éprendre ni déclarer la guerre sam son aveu »*

Cette doctrine, qui depuis 1789 est celle de toute Técole libérale, ^auvegarde, si elle est loyalement et consciencieusement appliquée, les intérêts complexes que met eo jeu réventualité d'une guerre. Si,d'un côté, le droit de la nation de n'être jeté dans les périls d'une guerre que par sa volonté formelle est un principe absolu auquel, dans aucun cas, aucune déro^ gation ne peut être permise, on ne saurait méconnaître, d'un aulre côté.que le salut public lui-même peut exiger, dans certaines circonstances (en cas d'invasion imminente), que le pouvoir exécutif, qui concentre tous les renseignements et qui a sous la main la force armée, prenne d'urgence les mesures de défense nécessaires. Ces mesures, il les doit prendre sous sa responsabilité, et sa responsabilité serait également engagée s'il ne les prenait pas. Enfin, quoique la Constitution de 4875, à la différence de celle^qui l'ont précédée dans le même esprit, ne le dise pas, il est certain que le premier devoir du gouvernement, en cas de guerre imminente, est d'en référer aux Cbambres^ et, si elles ne sont pas en session, de les coi;- YOquer immédiatement. La disposition laconique de l'article 9 de la loi de 1875 trouve son commentaire dans les règles précises de la Constitution de 1791. La respousabllité des ministres et, le cas échéant, celle du Président de la République, sont, avec le vote des subsides, la sanction du droit dfis Chambres législatives, droit absolu en cette matière.

467. L'article 9 de la loi du 16 juillet 1875 ne spécifie pas d'ailleurs dans quelle forme l'assentiment des deux Chambres doit être donné. Il ne semble pas dés lors que la forme d'une loi soit indispensable, comme l'exigeaient les Constitutions de 1791 et de l'an ii|. U suffît que l'assentiment soit certain et préalable, qu'il résulte d'ailleurs soit d'une déclaration formelle sous forme de loi, soit d*un vote de subsides, soit d'un ordre du jour motivé. C'est ainsi que l'article 9 a été entendu et pratiqué, et il nou3 parait que la jurisprudence appliquée dans ce cas est très correcte, qu'il n'y aurait aucun avantage et que, le plus souvent, il y aurait impossibilité de faire précéder des actes de guerre d'une délibération solennelle. Ce

qui importe, ce qui est la sauvegarde de la nation, c*est que Tassentiment des Chambres, sous quelque forme qu*il s'exprime, soit donné préalablement, et que la responsabilité du gouvernement soit engagée de ce chef au plus haut point. Il appartient à la vigilance et au patriotisme des Chambres de maintenir et de faire respecter ce principe, qui est la sauvegarde de la nation.

468 . L'assentiment des Chambres, nécessaire quand il s*agit de déclarer la guerre, ne Test pas moins quand il s*agit de traiter. En principe, c'est le Président de la République qui négocie les traités et qui les ratifie ; il doit en donner connaissance aux Chambres aussitôt que Vinlérét et la sûreté de VÉtat le permettent {\), On comprend, on effet, que certains traités ne pourraient sans inconvénient grave, ni même sans péril, être rendus publics au moment même de leur signature; mais, d'un autre côté, on ne saurait admettre que le pouvoir exécutif pût contracter, au nom de la nation et à son insu, des engagements créant pour elle des obligations et des charges. La seule prérogative qui lui appartienne, c'est de choisir, sous sa responsabilité, pour communiquer au parlement les traités conclus par lui, lô moment où cette communication peut se faire sans compromettre l'intérêt et la sûreté de TEtat.

469. Ce n^est pas d'ailleurs seulement par la connaissance qui doit leur être donnée des traités conclus que les Chambres exercent leur droit de contrôle sur ces actes si impor< tants du pouvoir exécutif; le deuxième paragraphe du même article 8 dispose que « les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne seront définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi ». La conséquence de cette disposition est que le Président de la République ne peut pas, avant le vote des deux Chambres, ratifier les traités conclus par lui.

(1) L. 16 juillet 1875, art. 8.

On ne saurait méconnaître que les deux paragraphes de Farticle 8 sont empruntés à deux traditions difTérentes : le premier à la tradition des deux Chartes qui donnaient au roi le droit de faire les traités de paix, d'alliance et de commerce (1), et le deuxième à celle de la Constitution de 4848 qui, après avoir conféré au Président de la République le droit de négocier et de ratifier les traités, ajoute, sans distinction : « Aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par TÂssemblée nationale (2). »

470 . L*énumération comprise dans le deuxième paragraphe de Farticle 8 ne semble pas pouvoir être entendu dans un sens moins large que la disposition si générale de la Constitution de 1848. Cependant, il y a lieu de remarquer que, par une omission singulière et qui n'a pas été expliquée, les traités d'alliance ne figurent pas dans le texte de 1875 parmi ceux qui ne deviennent définitifs qu'après approbation donnée par les Chambres. Ce sont ces traités pourtant qui, plus que tous autres, engagent le pays et peuvent entraîner les plus graves conséquences. 11 ne nous parait pas douteux qu'ils sont compris soit dans le terme général de traité de paix^ soit parmi les traités Çut engagent les finances de VEtal et que, de toute façon, l'approbation du Parlement est nécessaire pour qu'ils puissent produire effet.

471. En dehors de ce cas, et en présence des termes sicompréhensifsdu paragraphe 2 de l'article 8, et du commentaire que leur a donné le rapporteur, M. Laboulaye , on ne comprend guère qu'un traité quelconque puisse ne pas être soumis aux Chambres. Cependant le traité de Berlin ratifié par le Président de la République a été publié à V Officiel le 6 septembre 1878, pendant la prorogation des Ciiambres et sans que celles-ci aient été appelées à l'examiner. On a considéré que ce traité, qui réglait les questions soulevées par la guerre russo-turque, n'était pas proprement un traité de paix^ mais plutôt une sorte d'arbitrage exercé par les grandes puissances et que d'ailleurs il ne créait pour la France aucun

(1) Charte 1814, art. 13. Charte 1830, art. 14.

(2) Art. 53.

engageraenl. Noos pensons toatefois qœ eelie procédure n'est pas correcte et ne saortit servir de précédent. Le principe essenlieide nos instilations est que Tapprobation da parlement est nécessaire poor tons les actes qui intéressent l'existence nationale, et c'est dans cet esprit que l'article 8 a été rédi^ et voté.

472. Mais le droit d'approurer et, par conséquent, d'improaver et de rejeter les traités qui leor sont soomis, ne donne pas aax Chambres celui d'intervenir dans les négociations. Elles ne penvent imposer an gouremement, en aucune matière, Touverture des n<^oci&tions, ni les règles d*aprës lesquelles il serait tena de les conduire. C*est ce qui a été recoùnu à la Chambre des députés dans les séances du 93 février et du 4 juin 1880, et au Sénat dans celle dn 15 juin 1880. A la Chambre, il s'agissait de clauses à introduire dans les traités de commerce. Le président,M.Gambelta, déclara, avec fenlier assentiment de la Chambre, que ces pro[)osilions éiaîent iacoustitutionnelles, le gonveruement ayant seul le droit de négocier ces traités et le droit des Cham* bres se bornant à les approuver ou à les rejeter. Au Sénat, le ministre des affaires étrangère! accentua la même doc urine» en refusant de répondre à une question par laquelle on lui demandait s'il avait l'intention de négocier des traités de commerce. « Le gouvernement, dit M. de Freycinet, négocie et conclut des traités sous sa responsabilité. C'est un droit constitutionnel. Le droit du parlement est d'accepter ou de repousser les traités ainsi négociés. Je crois que la division des attrïbu lions est parfaitement nette et qu'il ne dépend de personne de la changer. Je crois que si je venais déclarer au nom du gouvernement que je ne conclurai pas de traité avant une époque déterminée,je modifierais l'équilibre des pouvoirs, établi par la Constitution dans cet ordre de questions. »

473. Le droit constitutionnel des Chambres est d'approuver ou de rejeter des traités qui leur sont soumis, ce qui implique pour elles le droit de les discuter dans leur ensemble etdane toutes leurs parties. Mais elles n'ont pas celui de les amender. Elles les approuvent ou les rejettent en bloc par leur vote sur une loi composée d'un article unique.