COMMISSIONS ET BUREAUX

550. Nous avons dit que T Assemblée constiluante de 1848, à rimitatioQ de plusieurs assemblées antérieures, avait jugé qu il serait avantageux pour l'œuvre législative de constituer des comités permanents, correspondant plus ou moins exactement aux divers départements ministériels, entre lesquels tous ses membres seraient répartis. L*on avait pensé que les comités, saisis normalement de toutes les questions rentrant dans leurs attributions respectives, apporteraient dans leur étude une compétence plus parfaite et des vues d'ensemble qui trop souvent manquent dans l'élaboration des lois. Les résultats ne répondirent pas tout à fait à Fattente : on aurait peine à citer une loi importante sortie de ces comités ; mais il n'en est pas moins certain que, dans plusieurs d'entre eux, des travaux considérables ont été entrepris, réalisés même en partie, travaux que la séparation inattendue et prématurée de la Constituante a seule empêchés d'aboutir. Ils dorment dans les archives avec les travaux également importants, et peut-être non supérieurs, des comités de la première Constituante et de la Convention. Mais dans la Constituante de 1848, l'organisation des comités n'empêchait pas de confier le plus souvent l'étude des projets de loi à des commissions spéciales, nommées dans les bureaux. Cette dernière procédure, qui fut celle des deux Chambres sous la monarchie constitutionnelle, est aussi celle qui est suivie dans le Sénat et dans la Chambre des députés. Elle a Tavantage de faire étudier les projets et les propositions de loi non seulement pour les membres que Ton peut supposer les plus

compétents, mais par ceux qui représentent le plus sûrement l'opinion de la majorité, puisqu'ils sont nommés à la suite d'une discussion plus ou moins prolongée dans les bureaux, et qu^dans les bureaux sont répartis tous les membres de TAssembL^e. Les commissions, ainsi nommées, ont donc cet avantage sur les comités permanents que, d'une part, tous les membres de l'Assemblée ont eu connaissance, avant la délibération publique, des projets, et ont pu, dans les discussions des bureaux, se rendre compte des principales questions qu'ils soulèvent, et que, d'autre part, il y a probabilité sinon certitude que leurs conclusions sont conformes aux opinions de la majorité.

551 . Il n'est pas nécessaire d'insister sur l'importance de celte dernière considération. L'expérience n'a montré que trop souvent combien sont incohérentes les lois, où le système adopté, étudié par la commission, s'est trouvé profondément altéré par des amendements. Restreindre le plus possible les .chances de ces altérations, c'est à quoi doit tendre surtout la procédure parlementaire.

552. Ajoutons encore que la permanence des comités a l'inconvénient grave de créer presque nécessairement une ingérence excessive et abusive des membres du parlement dans la marche de l'administration. Nous pensons donc que c'est avec raison que l'on a renoncé au Sénat, comme à la Chambre, au système des comités.

533. A la première séance d'une nouvelle législature, et aussitôt après l'élection du bureau provisoire, les membres de la Chambre des députés sont répartis par la voie du sort (1) entre onze bureaux. Tous les députés, validés ou non, sont compris dans cette répartition, à partir du jour de la réception au secrétariat général du dossier concernant leur élection. La même opération se fait au commencement de chaque session ordinaire; die se renouvelle chaque mois et chaque fois en séance publique (2). Au Sénat le nombre des bureaux est de

(1) Depuis 1876 au Sénat, et depuis 1877 à la Chambre, le tirage aa sort se fait par un procédé mécanique.

(2) Règl. C, 3-i2.

neuf : la répartition des sénateurs entre les bureaux se fait, comme à la Chambre, par la voie du sort et se renouvelle chaque mois en séance publique.

554. Chaque bureau nomme son président et son secrétaire, par scrutin séparé, à la majorité absolue des votants pour les deux premiers tours ; au deuxième tour il y a ballottage entre les deux membres qui ont obtenu le plus de voix et alors la majorité relative sufQt ; s*il y a égalité de suffrages, le plus âgé est nommé.

555. A la Chambre des députés le règlement dispose que les bureaux ne peuvent procéder à aucun vote, si le tiers au moins de leurs membres n'est pas présent. Cette disposition ne se trouve pas dans le règlement du Sénat ; mais, dans la pratique, la présence d*un certain nombre de membres est évidemment indispensable pour la validité des votes.

556. Pour l'ordre de leurs travaux, les bureaux doivent se conformer aux ordres du jour arrêtés par l'Assemblée. Chacun d'eux discute séparément les questions renvoyées à leur examen. La discussion, sauf le cas d'urgence déclarée, ne peut s^ouvrir que vingt-quatre heures après la distribution des projets ou propositions; lorsqu'elle est terminée, chaque bureau nomme un commissaire suivant la procédure prescrite pour la nomination du président et du secrétaire. Le nombre des commissaires peut être doublé ou triplé en vertu d'un vote spécial de TAssemblée ou d'une disposition particulière du règlement.

557. Il* est tenu procès- verbal des délibérations des bureaux; ce procès-verbal, pour chaque séance, mentionne le nom des membres présents (1). Le règlement de la Chambre dispose que tous ses membres peuvent prendre connaissance des documents remis aux bureaux pour Tétude des projets à examiner, que cette communication doit avoir lieu sans déplacement, et enfin que les procès-verbaux des bureaux sont déposés aux archives aussitôt après le vote des projets. Le règlement du Sénat au contraire ne pose ces règles que pour les pièces remises aux commissions et pour les procèa-

(1) Règ. s., a, U; Règ. C, 12, 16.

verbaux des commissions. En fait, il est très rare que les bureaux reçoivent communication d'autres documents que ceux qui sont Tobjet des distributions ordinaires faites à tous les membres de rAssemblée, et sous ce rapport la pratique des deux Chambres aboutit au même résultat. Mais en ce qui concerne les procès-verbaux, il semble que le règlement du Sénat, par son silence, ait voulu trancher négativement la question de savoir si les procès-verbaux des bureaux appartiennent soit avant, soit après leur dépôt aux archives, à l'Assemblée tout entière, ou s'ils restent propres à chacun des bureaux. Le règlement de la Chambre, en ordonnant le dépôt des procès'verbaux aux archives, semble autoriser tous les députés à en prendre connaissance au moins après ce dépôt, et par conséquent à en faire tel usage qui leur paraîtra utile ; mais il ne résout pas la délicate question de savoir si, même avant ce dépôt, un député étranger au bureau ou même un membre du bureau peut prendre connaissance du procèsverbal et le produire à la tribune. Il ne semble pas qu^aucune jurisprudence fixe se soit établie sur ce point.

558. Les commissions se divisent en trois catégories : commissions annuelles, mensuelles, spéciales.

559. 1^ Commissions annuelles. — Au commencement de chaque session ordinaire les bureaux de Tune et de Tautre Chambre nomment pour Tannée une commission chargée de Fexamen de la comptabilité des fonds alloués pour les dépenses de la Chambre (1).

560. Une autre commission annuelle est élue par les bureaux pour Texamen de la loi des recettes et des dépenses. Cette commission, composée à la Chambre de 33 membres (3 par chaque bureau) et au Sénat de 18 (2 par bureau), est nommée au Sénat dès le commencement de la session ordinaire, et à la Chambre, après le dépôt du projet de loi des recettes et des dépenses.

561 . Dans les deux Assemblées sont renvoyés obligatoirement à cette commission, outre la loi des recettes et des dépenses, tous projets de loi portant demande de crédits supplémentaires ou extraordinaires afférents aux exercices courants,

(1) Règl. s., 16, Kègl. C, 191. V. Infrà, tit. VI, Ch. II.

clos ou périmés, et tous projets de loi ou propositions qu i peuvent avoir pour effet de modifier la situation du Trésor, ou les recettes et les dépenses de TËtat. Le règlement de la Chambre ajoute que la commissioQ compétente pour connaître des demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires est celle sur le rapport de laquelle la dernière loi des recettes et des dépenses a été votée, et qui, par conséquent, est le -mieux en mesure d'apprécier si les modifications ou additions proposées à cette loi sont ou non justifiées. Les deux règlements disposent d^ailleurs uniformément que TAssemblée peut toujours renvoyer à une commission spéciale Pexamen des projets ou propositions qui par leur nature rentreraient dans les attributions de cette commission annuelle. On comprend en effet que, dans diverses circonstances, il paraisse utile et nécessaire de soumettre certaines demandes de crédit à Texamen préalable des bureaux et à rétude approfondie d'une commission pénétrée de Tesprit qui à ce moment anime T Assemblée.

562. Néanmoins, comme il importe de ne pas risquer de compromettre les finances de l'Etat par le vote de crédits qui, quoique paraissant justifiés en eux-mêmes par leur objet, pourraient ne pas être compatibles avec la situation actuelle de la fortune publique, dans le cas où une commission spéciale est nommée, cette commission ne peut que faire un rapport sur Tensemble du projet sans pouvoir proposer elle-même définitivement une imputation de crédits. Si ses conclusions sont favorables, elle doit les communi'» quer à la commission annuelle qui, dans les dix jours, donne son avis sur l'imputation des crédits. Cet avis motivé est imprimé et annexé au rapport de la commission spéciale. Si la conunission spéciale a négligé de prendre l'avis de la commission du budget, l'Assemblée peut ordonner que celte dernière soit mise en demeure de se prononcer, en tout état de cause, même après le vote de tous les articles et avant le vote sur l'ensemble (1). En cas d'urgence, ces dernières dispositions ne sont pas applicables (2).

(1) Voy. les précédents, Poudra et Pierre, !!•■ 1039-1040.

(2) Règ. S., 20, 22 ; R. C, 21, 24.

563. A chaque renouvellement des bureaux et par conséquent chaque mois, sont nommées pour la durée du mois les quatre commissions suivantes :

Commission d'initiative en nombre double de celui des bureaux, chargée d'examiner les propositions émanant de l'initiative parlementaire et de donner son avis sur la prise en considération ;

Commission chargée de l'examen des projets de loi relatifs aux intérêts départementaux ou communaux ;

Commission chargée de l'examen des pétitions;

Commission chargée de Texamen des demandes de congés. Ces trois dernières commissions sont composées d'un nombre de membres égal à celui des bureaux.

564. Nous avons exposé plus haut (n*>* 390 et suiv.) ce qui concerne la composition et la procédure des commissions spéciales ; nous n'y revenons ici que pour ajouta deux observalions. Pour répartir équitablement le travail entre leurs membres et surtout pour en assurer la prompte et consciencieuse expédition, les deux Chambres ont pris des mesures afin que les mêmes personnes ne fussent pas chargées de mandats trop nombreux. Aucun sénateur ni aucun député ne peut faire partie à la fois de plus de deux commissions : il ne peut être nommé à une troisième qu'après que l'une au moins des deux premières a nommé son rapporteur. Sont exceptées les commissions mensuelles d'intérêt local et des congés et la commission de comptabilité. Par contre, les membres de la commission du budget ne peuvent faire partie d'aucune autre commission, tant que les rapporteurs de la loi de finances n'ont pas été nommés. Le règlement du Sénat ne reproduit pas cette exception, qui se trouve dans celui de la Chambre. De plus, il n'applique pas la règle aux commissions chargées d'examiner les projets ou propositions dont l'urgence a été déclarée. Tout membre élu commissaire est tenu de faire connaître au bureau s'il est libre, aux termes du règlement, d'accepter cette mission. Dans le cas de la négative, il est immédiatement remplacé (1) .

(1) Règ. s., 15 ; Règ. C, 27.

565. Les résolutions des commissions doivent toujours être prises à la suite d'une délibération régulière; Ta vis de la majorité des membres d'une commission, exprimé dans des conversations, ne saurait y suppléer. Par contre, le règlement ne fixe pas le nombre de membres dont la présence est nécessaire pour la validité des délibérations des commissions. Il y a là une lacune dont les inconvénients se sont fait sentir plus d'une fois.

566. Mentionnons encore une disposition du règlement du Sénat suivant laquelle les commissions doivent se réunir et délibérer au palais du Sénat, et exceptionnellement peuvent se réunir dans les ministères pour leurs travaux préparatoires (1).

567. Mentionnons également une disposition du règlement de la Chambre qui statue que deux jours par semaine, le mercredi et le vendredi, sont réservés, à moins de décision contraire, aux travaux des commissions (art. 29). Dans le règlement originaire, un seul jour était réservé à cet usage ; la disposition que nous avons reproduite a été prise par une résolution en date du 28 février 1879, sans qu'on puisse dire que le travail des commissions, surtout des commissions les plus importantes, s'en soit trouvé sensiblement hâté. Le but de la mesure était évidemment de permettre aux membres des commissions de suivre les débats de la Chambre, sans que les travaux des commissions en fussent ralentis. Ce but ne semble pas avoir été complètement atteint. L'usage s'est établi et, malgré d'assez nombreuses réclamations, a jprévalu, d'autoriser les membres de certaines commissions, particulièrement de la commission du budget, à s'abstenir dans certains votes en se faisant porter comme retenus à cette commission. Nous ne croyons pas que cet usage soit bon. Il est dé l'essence du gouvernement parlementaire que tout membre de l'Assemblée fasse connaître son opinion sur les questions soumises à ses délibérations, surtout sur celles qui engagent des responsabilités. Celte opinion d'ailleurs peut se produire sous diverses formes, notamment sous celle de l'abstention ; mais il est dif-

(1) Règ. s., 38.

ficile d'admettre qu'un membre de l'Assemblée, sous prétexte qu'il fait partie d'une commission quelconque, puisse se soustraire au devoir de manifester son opinion. Ce droit, 'd'après un usage ancien et facile à justifier, n'appartient qu'au président de la Chambre.

568 . Les membres d'une commission peuvent donner leur démission; mais, tant qu'il en reste un, la commission subsiste et doit être complétée. Il n'y a lieu de nommer une commission nouvelle que si tons les membres viennent à faire défaut par décès ou démission.

569 . De même, une commission dont le projet est repoussé par la Chambre peut déclarer qu'elle se retire du débat ; mais elle n'est pas dissoute pour cela, et elle peut être appelée à donner son avis sur les amendements que l'Assemblée lui renvoie (1).

570. Au Sénat, il a été décidé que les commissions nommées avant un renouvellement triennal restent en fonctions, sauf à les compléter si quelques-uns de leurs membres n'ont pas été réélus. Dans les deux Assemblées, les pouvoirs d'une commission ne cessent pas avec la session où elles ont été nommées; ils continuent jusqu'à ce qu'il ait été statué sur toutes leurs propositions, sauf à la Chambre, le cas d'expiration des pouvoirs de celle-ci (2).

(1) Poudra et Piarre, 1066-67.

{'i)Ibid., Snppl., 1052.