ENQUETES

571 . Outre les commissions nommées pour étudier les projets ou propositions de loi et les diverses résolutions soumises aux Chambres, nous devons insister particulièrement sur celles qui sont instituées pour procéder aux enquêtes parlementaires. Ici nous n'avons pas à analyser des dispositions réglementaires : ni le règlement du Sénat, ni celui de la Chambre ne posent les règles relatives aux enquêtes que l'une ou Tautre Assemblée peut ordonner. Lacune d'autant plus singulière que, depuis plus d'un demi-siècle, les enquêtes parlementaires sont d'un usage assez fréquent, et d'autant plus regrettable que, faute d'un texte précis, la procédure à suivre offre encore bien des difficultés. Voici ce qui nous paraît résulter des précédents.

572. Les enquêtes parlementaires peuvent avoir divers objets. Les plus nombreuses ont été ordonnées à Toccasion de la vérification des pouvoirs (Enquêtes électorales) quand l'assemblée veut se rendre compte par elle-même de la vérité des faits allégués dans^des protestations contre une élection spéciale, ou delà sincérité de toute une série d'élections. D'autres fois, des enquêtes ont été ordonnées soit à l'occasion d'un projet de loi impliquant de grands intérêts commerciaux, industriels ou d'ordre public, soit pour étudier l'ensemble d'une situation économique ou politique. (Enquêtes parlementaires proprement dites.)

573. Le droit pour chacune des deux Chambres d'ordonner des enquêtes électorales découle de leur droit constitutionnel déjuger de la régularité des élections de leurs membres ; et quant aux enquêtes d'une autre nature, il dérive de leur droit

absolu de contrôle sur la politique du gouvernement et sur tous les actes de Tadministration. Dans les deux sens, le droit est reconnu et consacré par de nombreux précédents. Il est absolu et peut s'exercer en toute matière. Une seule réserve a toujours été admise : une enquête parlementaire ne peut pas se transformer on enquête judiciaire, alors même qu'elle porte sur un ensemble de faits qui sont simultanément l'objet d'une instruction judiciaire. L'enquête parlementaire recherche et constate les faits, pour en déduire les caractères et les conséquences politiques et non pour établir des responsabilités au point de vue pénal. C'est ainsi qu'après les journées de juin 1848, la Constituante avait ordonné une enquête parle^ mentaire qui devait avoir un caractère exclusivement politique, et la commission qui en fut chargée a déclaré qu'elle s'était efforcée de se renfermer dans ces limites. On ne saurait dire toutefois qu'elle ne les ait jamais dépassées ; car si la distinction est essentielle pour maintenir intacte l'indépendance respective du pouvoir parlementaire et du pouvoir judiciaire, il faut reconnaître qu'elle est un peu subtile et difficile à appliquer rigoureusement dans la pratique.

574. Une enquête électorale portant sur une élection spéciale peut, d'après les précédents, être ordonnée soit sur les simples conclusions du bureau chargé de la vérification des pouvoirs, soit môme sur la demande d'un membre, sans qu'il soit nécessaire de suivre les formalités exigées pour les propositions de loi ; mais, quand il s'agit d'ouvrir une enquête sur un certain nombre d'élections ou sur l'ensemble des opérations électorales, la demande en doit être déposée sous la forme d'un projet de résolution, et être renvoyée aux bureaux. Ceux-ci nomment une commission sur le rapport de laquelle l'Assemblée délibère et vote ou rejette la résolution. Il n'est pas nécessaire d'ailleurs que cette résolution soit soumise à l'autre Chambre : elle a sa pleine valeur en elle-même, par application de l'article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, suivant lequel « chacune des Chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection (1). »

(1) Cf. Poudra et Pierre, 747-753.

575. L'enquête ordonnée, l'Assemblée nomme, dans la forme ordinaire, la commission chargée de la faire. Cette commission peut soit procéder sur place, soit se rendre sur les lieux ou y envoyer une ou plusieurs sous-commissions.

576. Les pouvoirs des commissions d'enquôtes électorales, tels qu'ils sont reconnus maintenant, sont des plus étendus. .Elles peuvent exiger la communication de toutes pièces qui sont de nature à les éclairer, même de celles qui font ou ont fait partie du dossier d'une instruction judiciaire. Elles entendent les témoins sous la foi du serment, aussi bien les fonctionnaires que les autres citoyens, sans toutefois qu'elles se soient reconnu le droit d'employer vis-à-vis des témoins les moyens de contrainte que donne la loi en matière judiciaire. Tous ces points sont actuellement acquis (1); mais ils ne l'ont été que successivement et peuvent encore donner lieu à des difficultés pratiques. Ainsi, en ce qui concerne la communication des pièces et le témoignage des fonctionnaires, une circulaire de M. Dufaure, ministre de la justice reproduite par les autres ministres (janvier 1878), sans dénier le droit des commissions d'enquêle, réclame pour le gouvernement le droit d'autoriser les fonctionnaires soit à déposer eux-mêmes, soit à communiquer les pièces; mais, le 15 mars 1879, le droit absolu du parlement a été affirmé en ces termes qui n*ont pas trouvé de contradicteurs : « Il faut qu'il soit bien entendu q\ie, sous un régime parlementaire, les ministres ont le devoir absolu de communiquer aux commissions tous les documents de nature à faciliter leurs travaux (2). » Il est clair qu'il y a, en cette matière comme en toute autre, une mesure à garder entre le droit du parlement de tout connaître et le devoir du gouvernement de ne pas livrer des documents qu'il estime, sous sa responsabilité, de nature à compromettre la bonne marche de l'administration ou les intérêts de l'Ëlat.

577 . Une autre question non moins délicate est celle de savoir si les dépositions des témoins entendus dans une en-

(1) Cf. Poudra et Pierre, 769-755 et supplément.

(2) Ibid.t supplément, p. 197.

quête jouissent de rimmunité qui couvre les témoignages faits en justice. Malgré quelques décisions judiciaires en sens contraire^ il nous parait impossible de ne pas reconnaître, dans ce cas, aux témoins la môme immunité dont ils jouissent en toute matière, surtout quand leur témoignage a été reçu sous la foi du serment. Sans cela, les enquêtes électorales perdraient toute leur autorité et leur efficacité, et, au point de vue strict du droit, ne faut-il pas dire que ceux qui répondent à rappel d'une autorité compétente accomplissent un devoir, et que, accomplissant un devoir, ils ne peuvent être coupables de diffamation ? Nier l'immunité des témoins, c'est à vrai dire nier le droit même de l'Assemblée d'ouvrir une enquête.

578. L'enquête terminée, la commission rend compte de ses résultats à TAssemblée et lui soumet des conclusions. La délibération et le vote portent sur ces conclusions, sans qu'il soit plus tenu compte des conclusions du bureau chargé en premier lieu du rapport sur l'élection. Mais, en certains cas, les commissions d'enquête proposent, outre leurs conclusions sur rélection elle-même, des résolutions d'un caractère plus général. Il a été décidé à plusieurs reprises que, dans les cas de ce genre, la commission est dessaisie par le vote sur ses conclusions relatives à rélection, et qu'aucun débat ne peut s'élever sur les autres points traités dans le rapport. Si l'on veut les mettre en discussion, c'est uniquement sous forme d'interpellation qu'on peut le faire (1).

579. Les enquêtes électorales ont en quelque sorte le caractère d'une instruction judiciaire, ce qui explique et justifie plusieurs des règles que nous avons indiquées, par exemple l'audition des témoins sous la foi du serment. 11 en est autrement des enquêtes administratives ou politiques dont nous avons à nous occuper maintenant.

Ces enquêtes peuvent avoir un double but : faire la lumière sur une question d'intérêt général, sur des abus signalés dans une branche importante de l'administration publique ou sur l'ensemble d'une situation politique et économique, ou bien

(1) Cf. Poudra et Pierre, 773-778.

recueillir les documents nécessaires pour éclairer la préparation d'un projet ou d'une proposition de loi. Le droit de les faire, nous l'avons dit, est la conséquence du droit du parlement de contrôler tous les actes du gouvernement et de se rendre compte de tout ce qui intéresse la vie nationale. Il est reconnu et assuré dans tous les pays libres,* et n*a été contesté qu'aux époques où le régime parlementaire lui-même était annihilé ou amoindri. Comme le disait M. Martin du Nord à la Chambre des députés (10 avril 1842): « Les droits et les devoirs de la Chambre ne se bornent pas à étudier les vœux et les besoins de la France, à lui donner des lois et à fixer ses impôts ; il faut qu'on sache aussi qu'un désordre grave ne peut pas signaler un vice dans Tadministration sans que la représentation nationale s'en inquiète, porte un regard scrutateur sur les causes du mal et révèle le résultat de ses investigations, quelles qu'en puissent être les conséquences. »

580. Les enquêtes assez nombreuses qui depuis 1842 ont été ouvertes, soit par les assemblées uniques, soit par l'une ou l'autre Chambre, portent sur les objets les plus divers : questions politiques (enquêtes sur les journées de Juin 1848, sur les actes du gouvernement de la Défense nationale, sur Tinsurrection du 18 mars 1871) ; questions administratives (enquêtes sur les tabacs, sur les services de la marine, sur le régime des établissements pénitentiaires) ; questions économiques (enquêtes sur les chemins de fer, sur la situation des ouvriers de Tagriculture et de l'industrie, etc., etc.).

581 . Comme les enquêtes électorales, les enquêtes administratives ou politiques peuvent être ordonnées par voie de simple résolution adoptée le jour même du dépôt, sans examen dans les bureaux, sans rapport de commission et aussi sans vote conforme de Tautre Chambre. Quelquefois elles ont été ordonnées par un ordre du jour motivé à la suite d'une interpellation. Il est arrivé également que des commissions chargées de l'étude d'un projet ou d'une proposition de loi aient procédé à des enquêtes pour éclairer leurs travaux. Enfin quelques enquêtes ont été ordonnées par des lois, mais accidentellement en quelque sorte, lorsque la discussion

a révélé certains points sur lesquels il importait d'établir des investigations approfondies (1).

582 . De quelque manière qu^elle ait été ordonnée, Tenquête est toujours faite par une commission, nommée dans Tune dos formes prévues par le règlement, c'est-à-dire soit dans les bureaux, à' raison d'un ou plusieurs membres par bureau, soit au scrutin de liste.

583 . La commission nommée peut réclamer tous les dossiers administratifs et judiciaires qu'elle estime de nature à éclairer ses travaux. Elle peut aussi entendre les témoins quVelle juge pouvoir la renseigner utilement, même des étrangers. Mais ces témoins ne déposent pas sous la foi du serment, leurs dépositions n^étant pas proprement des témoignages, mais des informations.

584. La commission peut également lancer des questionnaires et envoyer des sous-commissions dans les départements et même à l'étranger.

585. Elle peut, mais seulement avec l'autorisation de TAssembléc, s'adjoindre à titre consultatif soit des membres de l'Assemblée, soit d'autres personnes. Dans quelques circonstances, les commissions d'enquête ont été autorisées à tenir des audiences publiques (2).

586 . L'enquête terminée, la commission en consigne les résultats dans un rapport. Ce rapport n'est imprimé et distribué que sur l'ordre de l'Assemblée et, dans ce cas, on y joint ordinairement les documents recueillis et les dépositions des témoins.

587. Les rapports des commissions d'enquête ne renferment pas nécessairement des conclusions : ils ne sont souvent que des documents, et, dans ce cas,. ils ne sont pas mis en discussion. Lorsqu'au contraire ils présentent une proposition de loi, cette proposition est discutée dans les formes ordinaires sur le rapport d'une commission spéciale nommée ad hoc,

588. En dehors de ce cas, l'Assemblée peut ordonner le renvoi aux ministres compétents, et même, par une résolntion

(1) cf. Poudra et Pierre, 1584-65 et supplément.

(2) Ibid., 1567-1575 et supplément.

formelle, recommander aux ministres certaines mesures dont rntilité ou la nécessité^ parait résulter des faits consignés dans Tenquète. Ce dernier point pourtant a été contesté, on a dit que ce n^était pas le rôle normal d'une assemblée de donner des conseils au gouvernement et encore moins de s^engager isolément et à Favance sur des projets de loi dont elle n'était pas saisie ; mais cette objection, quoique spécieuse, semble se réfuter par cette simple observation qu'il arrive très souvent à Tune et à l'autre Chambre d'indiquer au gouvernement, par des ordres du jour motivés, les mesures qui lui paraissent utiles ou nécessaires (1).

(1) Cf. Poudra et Pierre, 1577-1580 et supplément.