CHAPITRE IV

VOTATIONS.

607. Les deux Chambres, dans leurs règlements de 1876, avaient adopté les mêmes modes de votation : assis et levé, scrutin public, scrutin secret; mais la Chambre des députés, par une résolution prise le 2 février 1885, a abrogé le scrutin secret. Il n'est pas besoin d'insister beaucoup pour montrer que le mode de scrutin le plus sincère, le plus loyal, le plus conforme à ridée du mandat législatif et de la responsabilité des mandataires envers leurs mandants, c'estle scrutin public, celui oii le vote est en quelque sorte confirmé par le nom du votant. Cet avantage, comme nous le verrons, est accompagné de quelques inconvénients, parmi lesquels nous n'indiquerons pour le moment que celui de ralentir et de couper les délibérations. On a dû, en conséquence, organiser, pour les cas ordinaires, un mode de votation plus expédilif : c'est le vote par assis et levé.

608. Le vote par assis et levé est la règle ordinaire et s'applique toutes les fois qu'un autre mode de votation n'est pas demandé. Dans un cas seulement le vote au scrutin public a lieu nécessairement : c'est quand il s'agit de voter sur l'ensemble d'un projet portant ouverture de crédits (le règlement de la Chambre ajoute : autres que ceux d'intérêt local). Le résultat du vote par assis et levé est constaté par le président et les secrétaires; s'ils décident qu'il y a doute, l'épreuve est renouvelée, et si la seconde épreuve est également déclarée douteuse, le scrutin public est de droit. Il est absolument in-

terdit de prendre la parole soit entre les deux épreuves, soit entre la dernière épreuve et le vote au scrutin (1).

609 . Outre le cas où le scrutin public est la forme obligatoire du vote et celui où il intervient de droit après deux épreuves douteuses, il peut être demandé en toute matière, sauf toutefois les questions suivantes : lorsqu'il s'agit d'interdire la parole à un orateur ou de lui appliquer la censure. Ces deux exceptions sont les seules qui soient communes aux règlements des deux Assemblées. Le règlement de la Chambre y ajoute celui de rappel au règlement, dont celui du Sénat ne fait pas mention ; par contre, le règlement du Sénat excepte encore de la règle que le scrutin public peut toujours être demandé les cas où il s'agit d'ordonner la nomination d*une commission au scrutin de liste, d'ordonner le comité secret, de décider s'il y a lieu de procéder au scrutin public à la tribune ou au scrutin secret, de prendre les amendements en considération, de fixer le jour où les interpellations seront faites, et enfin d'accorder l'urgence ou la priorité à l'examen d'une pétition. Dans tous ces cas, le vole par assis et levé peut seul être pratiqué, sauf, bien entendu, s'il donne lieu à deux épreuves douteuses.

610. La demande du scrutin public peut être faite soit avant l'épreuve commencée, soit après une première épreuve douteuse. Dans ce dernier cas, elle peut être faite oralement et par un seul membre. Mais dans les cas ordinaires elle doit être faite par écrit, signée de vingt membres (au Sénat dix membres) au moins et déposée entre les mains du président. Les noms des signataires et des votants sont insérés au Journal of/iciel,

611. La procédure dit scrutin public est la même dans les deux Chambres : le président invite les membres de l'Assemblée à prendre leurs places. Chacun d'eux a deux bulletins, Tun bleu, l'autre blanc, sur lesquels son nom est imprimé. Les bulletins blancs expriment l'adoption ; les bleus, le rejet. Les huissiers présentent à chaque membre de l'Assemblée une urne dans laquelle il dépose son bulletin.

(1) Règ. s., 48-50; Règ. C, 79-Sl.

612. Lorsque les votes sont recueillis, le président prononce la clôture du. scrutin. Les urnes sont immédiate*ment apportées à la tribune. Les secrétaires en font le dépouillement et le président proclame le résultat (1).

613. Il semblerait que celte procédure devrait donner toute garantie pour la parfaite régularité et la certitude du vote. L'expérience, malheureusement, prouve qu'il n'en est rien. Il arrive trop souvent que le simple compte des bulletins bleus ou blancs ne donne pas le résultat vrai du vote, parce qu'un certain nombre de membres, par erreur ou volontairement, ont dépose à la fois leurs deux bulletins, ce qui, naturellement, annule leur vote, ou plusieurs bulletins de même couleur, qui doivent ne compter que pour un. C'est pourquoi, lorsque les nombres des bulletins blancs et des bulletins bleus sont rapprochés, les secrétaires procèdent, sous le nom de pointage, à une vérification minutieuse, aân d'éviter une contradiction entre les chiffres proclamés et les chiffres réels.

614. Vérification faite, le résultat est acquis et définitif ; il ne peut plus être modifié par les réclamations que pourraient élever des membres de TAssemblée relativement aux votes qui leur sont attribués. Ces réclamations se sont produites quelquefois et pourraient se produire souvent à raison de Tusage, qui s'est établi d'une façon si constante qu'il équivaut presque à un droit, de voter pour les absents. Quand cela a lieu en vertu d'un mandat formel, cet usage n'a pas de grands inconvénients, puisqu'il est certain que le vote dans ce cas exprime bien l'opinion de celui au nom duquel il est émis. Mais il en est autrement quand l'on vota pour un autre sans en avoir reçu le mandat. Dans ce cas l'abus est manifeste, car il peut se faire que l'on ait fait exprimer à celui dont on a déposé le bulletin dans l'urne une opinion contraire à celle qu'il aurait émise s'il avait voté en personne. Cet abus est d'autant plus blâmable qu'il peut fausser le résultat du scrutin : car il est impossible de proclamer un autre résultat que celui qui ressort de la compa-

(i) nèg. s., 52-54; Règ. C, 82/84.

raison des bulletins bleas et des bulletins blancs déposés dans Turne. La responsabilité dans ce cas se partage entre celui qui indûment a voté pour un collègue qui ne l'y avait pas autorisé, et celui qui, par négligence, a laissé ses bulletins de vote à la disposition de collègues indiscrets.

615. Le Sénat n'a que très imparfaitement remédié à Tabus en décidant que les sénateurs en congé régulier ne pourraient prendre part à un vote que s^ils avaient averti le bureau de leur présence. Et encore a-t-on lieu de croire que cette sage mesure, qui manque au règlement de la Chambre, n'est pas très rigoureusement observée.

616. Un autre inQpnvénient de ce mode de votation, c'est de permettre d'éluder la règle suivant laquelle la présence de la motié plus un des membres de l'Assemblée est nécessaire pour la validité des votes ; mais dans ce cas, à la différence du précédent, les règlements des deux Chambres offrent un remède : c'est le scrutin public à la tribune.

617. Le scrutin public à la tribune est de droit, à la Chambre des députés, quand il est demandé par quarante membres. Au Sénat, il suffit que la demande soit faite par dix membres; mais cette demande est soumise à l'Assemblée qui statue ^ar assis et levé saùs débats. Dans les deux Chambres, d'ailleurs, la procédure est à peu près la même. Deux urnes sont placées au Sénat sur la tribune; à la Chambre Tune sur la tribune et l'autre, Turne de contrôle , sur le bureau des secrétaires de droite. Chaque membre, après avoir reçu des mains d'un secrétaire une boule, dépose son bulletin dans la première urne et la boule dans l'urne de contrôle.

618. L'appel nominal n'est pas de droit; s'il est demandé, l'Assemblée prononce sans débats. L'appel nominal, s'il est ordonné, se fait par l'un des secrétaires et est immédiatement suivi d'un réappel pour ceux des membres qui n'ont pas voté. Le dépouillement du scrutin s'opère comme dans le cas du scrutin public ordinaire (1). Le règlement du Sénat n'autorise pas expressément la demande de l'appel nominal en cas de scrutin public à la tribune ; cette disposition ne se trouve

(i) Règ. s., î», 57 -, Règ. C, 85, 88.

que dans le règlement de la Chambre ; mais noas pensons que si la demande en était faite, elle devrait être soumise au Sénat, puisque aucun texte réglementaire ne s'y oppose, et que d'ailleurs Tappel nominal semble être la forme normale de ce mode de scrutin.

619. Le scrutin secret s'est transmis par une tradition non interrompue dans nos assemblées depuis les séances tragiques de la Convention. On y a vu une protection des minorités, une garantie de la sincérité et de la liberté du vote contre les pressioiis exercées soit par le gouvernement, soit par les passions populaires. Les règlements des deux Chambres de 1876 l'avaient uniformément autorisé ; mais, comme nous l'avons déjà indiqué, la Chambre des députés a rayé le scrutin de son règlement pour tous les votes sur des projets de loi ou des propositions quelconques, et ne Ta maintenu que pour les nominations soit en assemblée générale, soit dans les bureaux ou les commissions. Le Sénat, au contraire, n'a pas jugé opportun de suivre ce précédent ; son règlement statue que dans tous les cas où le scrutin public peut ou doit être admis, le scrutin secret est de droit quand vingt membres le demandent dans les formes prescrites pour la demande de scrutin public. Les noms des signataires de la demande sont également insérés au Journal officiel, et le vote a lieu dans les mêmes conditions que pour le scrutin public à la tribune.

620. Quant à la procédure même du vote, elle ne diffère de celle du scrutin public qu'en ce que les bulletins de vote sont remplacés par des boules, l'une blanche pour l'adoption, l'autre noire pour le rejet. Les secrétaires versent dans une corbeille les boules déposées dans les urnes ; ils séparent les blanches des noires, en font le compte, et ce compte, arrêté par deux secrétaires au moins, est proclamé par le président.

621. Dans les deux Assemblées, le scrutin secret est obligatoire pour toutes les nominations faites soit en assemblée générale, soit dans les bureaux et les commissions. Pour les nominations en assemblée générale, deux urnes sont placées sur la tribune (à la Chambre, l'une des urnes est sur la tribune ; l'autre, sur le bureau des secrétaires) ; chaque membre dépose dans la première son bulletin de vote sous enveloppe non cachetée ; dans la seconde, la boule servant de contrôle.

Le dépouillemenl se fait non par les secrétaires, mais par des scrutateurs dont les noms sont tirés au sort, à raison de trois par table de dépouillement (t).

622. En ce qui concerne la manière de mettre aux voix, nous devons noter que la division est de droit, chaque fois qu'elle est demandée et qu'elle est possible, c'est-à-dire chaque fois'que la proposition en discussion, quelle qu*en soit la nature, comporte deux ou plusieurs objets susceptibles de division. Eq général, les votes ne peuvent pas être négatifs; si donc une suppression est demandée, c^estParticle même qui est mis aux voix, à moins que la clarté du vote n'exige la mise aux voix de la suppression : par exemple, quand il s'agit de la réduction partielle d'un crédit. De même, quand il s'agit des conclusions de la commission d'initiative, le vote porte sur ces conclusions, alors même qu'elles proposent le rejet et non sur la proposition originaire.

623. Dans les deux Chambres, les votes sont pris à la majorité des suffrages exprimés, et en cas d'égalité, la proposition mise aux voix est rejetée.

624. Gomme nous l'avons dit, en général tout vote pro- .clamé par le président est acquis. Il n'y a lieu de le renouveler qu'en cas de malentendu, par exemple, quand des membres déclarent n'avoir pas compris la position de la question, ou quand des erreurs matérielles sont constatées pendant la séance par le pointage fait par les secrétaires.

625. Lorsque ces erreurs ne se révèlent qu'après la séance, par an dépouillement fait au bureau des procès-verbaux, une jurisprudence constante n'en maintient pas moins le vote proclamé en séance, à moins que l'Assemblée consultée n'en décide autrement (2).

626. Le nombre des votants n'atteint jamais dans aucune Assemblée le nombre de ses membres. Il y a toujours des vacances par décès ou démission; il y a toujours aussi des absences, soit légitimes et justifiées par des congés réguliers;

(1) Règ. s., 59, 60; Règ. G., 89.

(2) Cf. Poadra et Pierre, 1336 et suiv., 1407 et suiv.

soit accidentelles et justifiées encore par des maladies constatées, soit non justifiées. U y aaassi, dans nombre de cas, des abstentions yolontaires, que le règlement ne prévoit pas, qu'une théorie sévère semble proscrire, mais qui peuvent souvent être imposées à des consciences scrupuleuses par la complexité de certaines questions.

627. L'on a dû fixer par des règles précises le nombre de membres dont la présence est nécessaire pour qu'un vote soit valable.

Les deux règlements ne parlent que de la présence^ mais il semble que ce qui est dit de la présence doit s'entendre également du vote, puisque c'est par le vote que s'exprime la volonté de l'Assemblée. On pourrait invoquer à l'appui de cette opinion le texte même des deux règlements qui disent « qu'au cas d'impossibilité d^un vote par le défaut de la présence du nombre légal des députés (ou des sénateurs) » il y a lien de procéder à un second tour et que c à ce second tour, le vote est valable à la majorité relative quel que soit le nombre des votants ». Le Sénat a interprété ainsi son règlement, en se fondant sur la déclaration du rapporteur, disant que le remède contre des abstentions calculées consiste précisément dans le deuxième tour de scrutin valable quel que soit le nombre des votants. A la Chambre au contraire un précédent qui semble faire jurisprudence a décidé (en se fondant sur le texte du règlement qui dit que « la présence de la majorité absolue est nécessaire pour la validité des voles) qu'un vote est valable quand le bureau a constaté la présence de la moitié plus un, alors même que le nombre constaté des VO' tants se trouverait Inférieur (1) ».

628. Le nombre exigé pour la validité des votes est la moitié plus un des membres de l'Assemblée. Dans les deux règlements, cette proportion est indiquée en chiffres, 151 au Sénat, 267 à la Chambre. Pour le Sénat, cela ne fait pas difficulté puisque le nombre des sénateurs est invariablement fixé à 300. Mais il en est autrement à la Chambre, puisque le nombre des

(1) Poudra et Pierre, 1324-1325 et supplément, ibid.

députés n'est pas invariable, qu'il suit la variation de la population, qu'il s'est trouvé, en conséquence de cette variation, augmenté de plusieurs membres et qu'un accroissement assez sensible est résulté de l'application de la nouvelle loi électorale. Il aurait donc été préférable qu'au lieu d'indiquer un chiffre, on se fût contenté do dire la moitié plus un, ou la majorité absolue; mais le sei\s de la disposition ressort très clairement du texte lui-même, puisqu'après avoir dit : 267 députés, il ajoute : majorité absolue de leur nombre légal (1).

629. Le bureau, soit spontanément, soit sur la demande d'un membre de l'Assemblée constate le nombre des membres présents. S'il n'est pas unanime, il est procédé au scrutin public à la tribune.

630 . Au cas d'impossibilité d'un vote par le défaut de présence dé la majorité absolue du nombre légal des membres de l'Assemblée, un second tour de scrutin sur le même objet est porté à l'ordre du jour de la séance suivante, et, à ce second tour, le vote est valable à la majorité relative, quel que soit le nombre des votants (2).

631 . Telles sont les règles posées par les règlements dans la prévision que le nombre des votants devait toujours être égal à celui des membres présents. Théoriquement, en effet, il est peu admissible que des membres votent, sans avoir assisté à la délibération, ou que des membres ayant assisté à la délibération ne votent pas. Mais, dans les deux cas, la pratique a souvent donné tort à la théorie. Pour ce qui est de l'abstention, nous pensons qu'elle est le droit absolu des membres des assemblées, et que son usage est légitime, quand elle est le résultat d'un scrupule de conscience. Mais il n'en est pas de môme en ce qui concerne le vote pour les absents. Nous avons indiqué plus haut les inconvénients de cet usage si profondément enraciné dans nos mœurs parlementaires ; nous ajouterons seulement ici qu'il n'est pas sans nuire à la considération du parlement et que l'opinion s'étonne

(1) Règ. C, 93, § 1 et § 2.

(i) Règ. S., 60; Règ. C, 95.

toujours et s'indigne quelquefois de voir porter au Journal officiel^ parmi les votants, les noms de sénateurs ou de députés notoirement absents.

632. La question préalable tendant à faire ^déclarer qu'il n'y a pas lieu à délibérer peut toujours être proposée. Le règlement de la Chambre, toutefois, admet à cette règle une exception qui ne se trouve pas dans celui du Sénat : aucune proposition ne peut être écartée par la question préalable avant le rapport de la commission d'initiative. Par cetle disposition, on a voulu donner à Tinitiative parlementaire une garantie contre les abus d'autorité, toujours possibles, des majorités, et assurer à toule proposition émanant d'un député l'avantage au moins d'un examen préliminaire. Cependant de nombreux précédents ont affirmé le droit pour le président de refuser le dépôt d'une proposition inconstitutionnelle et le droit de la Chambre d'écarter immédiatement par la question préalable les propositions qui ont ce caractère (1).

633 . La demande de la question préalable peut élre motivée sommairement à la tribune : l'auteur de la proposition à l'égard de laquelle la question préalable est demandée a le droit d'être entendu. Ces deux dispositions du règlement du Sénat ne se trouvent pas dans celui de la Chambre ; mais comme ce dernier n'a pas de règle contraire, nous croyons qu'elles y sont également applicables. La question préalable, par sa nature même, doit être mise aux voix, non seulement avant la question principale, mais avant toule autre demande relative au même objet (2).

634. Le règlement du Sénat et celui de la Chambre ne parlent de la question préalable que relativement aux propositions émanant de l'initiative parlementaire. Faut-il en conclure qu'elle ne puisse être demandée sur un projet du gouvernement ? Nous ne le pensons pas. Si l'Assemblée jugeait qu'un projet du gouvernement est contraire à la Constitution, il nous semble qu'elle pourrait et devrait l'écarter par la

(1) Poudra et Pierre, 965 et suiv. et supplément, ibid, (2 Règ S., 43; Règ. G., 90.

question préalable. Seulement, dans ce cas, il ne suffirait pas de soumettre à TAssemblée cette question eile^^môme ; il faudrait, dans le silence du règlement, commencer par lui demander si la question peut et doit être posée.

635. Les demandes d'ordre du jour, de priorité et de rappel au règlement ont toujours la préférence sur la question principale en délibération. Elles en suspendent la discussion^ mais seulement après que l'orateur qui est à la tribune a fmi de parler (i).

(i) Règ. s., 61; Règ. G.,91.