CONSTITUTIONS RÉVOLUTIONNAIRES
§ i. — GonstitutioD de 1791.
20. La première question qui se posa devant les Etats généraux de 1789^ celle qui décida toute la suite des événements, fut la question de savoir si celte assemblée, conformément aux précédents et à la volonté formelle du roi, resterait divisée en trois sections autonomes et par cela même impuissantes. On sait que le tiers-état, qui comptait un nombre de voix égal à celui du clergé et de la noblesse réunis, se refusa absolument aux délibérations séparées et que, fortifié par Taccession d'une partie du clergé et do la minorité de la noblesse, il parvint, malgré toutes les résistances, à constituer l'Assemblée nationale et à y réunir dans un même corps tous les députés dos trois ordres. En môme temps, l'Assemblée se reconnut le droit et le devoir de donner à la France une constitution nettement définie. L'ère du pouvoir absolu est close ; celle des gouvernements parlementaires commence.
21. L'ensemble du travail constitutionnel de la grande Assemblée est en dehors de notre étude. Nous n'avons à nous occuper que de ce qui concerne la composition et les attributions des assemblées législatives. C'est dans la séance du 19 août 1789 que les questions fondamentales en cette matière furent posées dans un discours mémorable, prononcé par LaUy-Tollendal au nom du comité de Constitution.
Nous croyons devoir insister sur ce document, non seulement à cause de sa valeur propre, mais à cause de Tinfluence qu'il a exercée sur toutes les discussions ultérieures. C'est le principal arsenal où les partisans du système des deux Chambres ont, depuis lors, cherché leurs armes.
Après avoir posé en principe que le roi doit faire partie intégrante du pouvoir législatif, principe que la Constitution de 1791 devait renfermer dans des limites très restreintes, Lally-Tollendal examine la question de savoir si le corps législatif doit être composé d'une ou de deux Chambres.
a En formant, disait-il, la constitution d'un Etat quelconque, il ne sufQt pas d'envisager les hommes numériquement et sous le rapport do leurs facultés et de leurs droits naturels ; il faut encore les envisager moralement sous le rapport de leurs affections et de leurs passions, et surtout interroger Tcxpérience et se méfier de la théorie, si trompeuse en matière de gouvernement et d'administration.
« C'est une vérité générale et incontestable qu'il est dans le cœur de tous les hommes un penchant invincible vers la domination ; que tout pouvoir est voisin de l'abus du pouvoir, et qu'il faut le borner pour l'empêcher de nuire.
« Mais il ne s'agit pas de bornes immobiles, de bornes passives, s'il est permis de le dire ; on les renverserait : des lois portées dans un temps, oubliées dans un autre, ne suffiraient point : il faut à une force active opposer une force active .
« D'un autre côté, il ne faut pas laisser ces deux forces exposées à être perpétuellement aux prises Tune avec l'autre. Le malheur de la société entière serait le triste résultat de ces guerres continuelles.
« De là suit la nécessité de balancer les pouvoirs^ la nécessité de diviser la puissance législative^ et la nécessité de la diviser, non pas en deux, mais en trois portions.
« Un pouvoir unique finira nécessairement par tout dévorer.
« Deux se combattront jusqu'à ce que l'un ait écrasé l'autre .
« Mais trois se maintiendront dans un parfait équilibre, s'ils sont combinés de telle manière que quand deux lutteront ensemble, le troisième, également intéressé au maintien de
Tan et de l'autre, se joigne à celui qui est opprimé contre celui qui opprime^ et ramène la paix entre tous. »
El plus loin, revenant à la charge contre les partisans d'une Chambre unique, il s'écriait :
« Une assemblée unique court perpétuellement le danger d'être entraînée par Téloquence, séduite par des sophismes, égarée par des intrigues, enflammée par des passions qu'on lui fait partager, emportée par des mouvements soudains qu'on loi communique, arrêtée par des terreurs qu'on lui inspire, par une espèce de cri public même dont on l'investit, et contre lequel elle n'ose pas seule résister.
« Plus rassemblée est nombreuse, et plus ces dangers augmentent. Plus son pouvoir est étendu, et moins sa prudence est avertie. Elle se porte avec une sécurité entière à une décision dont elle est sûre que personne n'appellera.
« Mais qu'il existe deux Chambres au lieu d'une : la première portera plus d'attention à ses décisions, par cela seul qu'elles doivent subir une révision dans la seconde.
« La seconde, avertie des erreurs de la première et des causes qui les auront produites, se prémunira d'avance contre an jugement erroné dont elle connaîtra le principe. Elle n'osera pas rejeter une décision qui lui présentera le sceau de la justice et de l'approbation publique ; elle n'osera pas en adopter une contre laquelle s'élèveront cette même justice et cette même opinion publique. Si la question est douteuse, de l'acceptation d'une Chambre et du refus de l'autre naîtra un nouvel examen, une nouvelle discussion ; et, dût-on persister quelquefois dans un refus mal fondé, comme la Constitution une fois établie, il n'y a pas la moindre comparaison entre le danger d'avoir une bonne loi de moins et celui d'avoir une mauvaise loi de plus, nous aurons encore atteint à cet égard le degré de perfection dont les institutions humaines sont susceptibles.
« Une Chambre unique ne sera jamais liée par ses délibérations ; elle aura beau prétendre s'enchaîner : comme elle seule aura forgé sa chaîne, comme elle seule la tiendra dans ses mains, elle la rompra toutes les fois qu'elle le voudra. Un instant d'exaltation va lui faire annuler brusquement ce qu'elle aura mûri le plus lentement, ce qu'elle aura le plus
tagoment àécTiU. Du jour au lendemain, elle révoquera la diîcisioa la plus aolennelle ; elle étendra l'une, eJ-le restreindra l'aulre. H suffira que quelques membres, contrariés dans leur» vues, supporlent impaliemmam le joug auquel l'assemlilée se sera soumise, elle se Icocvera tout à coup agitée sans lavoir pourquoi, el sera conduile iavoloDiairement à secouer 06 joufï^ 'e plus salutaire peul-éti-e qu'elle aura pu s'imposer. IJet maux qu'une tello organisation peut entraîner sont incal- CulablGU. La Constitution olle-méme sera dans un danger perpétuel) livrée k l'inconslaoce, au caprice, à toutes les passions liumaines.
. Comme il n'y aura point de lois fixes, il n'y aura point (l'baljitudes politiques, il a'y aura point de caractère national, il n'y Bura point de liberté ; le peuple retombera dans la urvituiio, dans la plus houleuse de toutes les servitudes, celle i|ui dévoue la multitude aux passions mobiles d'un petit nomliro d'hommes...
. L'Assemblée nationale, dit-on encore, même formée en une seule Chambre, ne sera ni puissance unique, ni puis- UMce illimitée ; elle ne pourra se passer du conccwrs de la puissance royale et elle y trouvera des bornes...
a N'ust-il pas. . . souverainement prudent d'éviter, à quelque prix qui) ce soii, le danger toujours incalcuiable de meUre io dépositaire de lo force publique aux prises avec \e Corps législatif, et comment l'éviter s'il n'y a point d'intei-mé-
En ce qui concerne la composition des Chambres, La% émettait l'avis que cliacuae des Cliambïes devait avoir une composition différente. Voici comment il s'exprimait & ce
■ Us deux Gbambres, qui doivent former avec le roi le triple pouvoir, doivent avoir chacune un intérêt partieulier, indépendamment de l'intérêt général qui leur est commun, et une composition différente, en même temps qu'eUes font partie d'un même tout.
■ Si toutes deux étaient formées de même, si elles n'avaient pas un seul objet d'intérêt distinct, ce ne serait qu'un seul corps, qu'un seul e^rit, qu'un seul pouvoir. >
Uily proposait donc de donner au roi le droit de noamier
le Sénat sur une liste de candidats présentés par les assem- Uèes provinciales.
En matière de législation, la sanction devait appartenir au. roir^trinitiative, exclusivement à Tune et à Tautre Chamboee; toutefois, pour les lois de finances, Tinitiative devait être réservée à la Chambre des représentants.
« Le Sénat ne pourrait que consentir ou refuser pureanent et simplement Pacte que lui enverraient les représentante; A ces derniers seuls appartiendrait non seulement la délibération première, mais même rentière rédaction de toute lod bursale, et cette force irrésistible^ perpétuelle, toujours renaisr santé dans un Etat, ne serait jamais à d'autres que la nation. »
22. La thèse exposée par Lally-Toliendal, sous l'inspiration des idées de Montesquieu et de Pécole anglaise, bien plus que sous celle de la constitution américaine, fut reprise et déve^ loppée par Mouaier au nom du comité de Constitution. Troie questions 424Uimexes et d'une importance décisive furent soumises par lui simultanément à l'Assemblée et donnèrent lieu aux d£l)ats les plus passionnés. La première portait sur les attributions du roi en matière législative.
Le comité proposait de reconnaître au roi une participation active à la confection des lois, non pas cependant scms forme d'initiative, mais uniquement sons celle de sanction nécessaire. « Aucun acte de législation, disait-il, ne pourra* être considéré comme loi,, a'il n'a été faài par les députés de la nation et sanctionné par le roi. » Et, pour corroborer cette prérogaitive et en assurer l» fonctionstement, le comité propo*sait en outre de conférer au roi le droit de dissolution.
23. I^ deuxième question concernai la composition du Corps législatif. Le. comsté proposait de le diviser en dettx branches : Chambre des représentants et Sénat, égales quant aux attribi:âion& (i) , mais distinctes quant à leur origine', saas toutefois que le comité ait pu se mettre d'accord sur le nftdde de :formatioa du Sénat Meunier était d'accord sur ce
(IJ Sauf en matière financière, ici Mounier reproduisait les idées et pna^pie les terinea dft LaUy-Tolleiidal.
poiol aree Lally-TolleadAl et désirait cmnine lui qae le Sénat fût à la nomination da roi ; mais aucune prapoâtîon ferme ne fut &ite à ce sujet par le comité.
5K4« Enfin, Mounier proposait de décréter la permanence do Corps législatif, non pas dans ce sens qu'il d^t siéger toujours, mais dans ce sens qu^one assemblée nouvelle devait toujours succéder sans interruption à celle dont le mandat était expiré.
25. Cette dernière disposition, qui créait tout d'une pièce llndépendance absolue du pouvoir législatif, si longtemps et il vainement réclamée par les états généraux, ne souleva pas de difficulté* Elle fut votée sans opposition et dans des termes qui dépassaient de beaucoup la pensée du comité de Constitution. Contrairement à l'avis de ce comité, il fut décidé que FAssemblée avait le droit de s'ajourner elle-même et de continuer ses séances ou de les interrompre à son gré. De plus, le droit de dissolution fut refusé au roi. Ainsi Ait établie dans toute sa force Tomnipotence parlementaire, et, comme elle se trouvait en présence d'un chef du pouvoir exécutif héréditaire et irresponsable, le conflit était à la fois inévitable et constitutionnellement insoluble.
26 « Le second point du programme du comité, le droit de sanction, fut, au contraire, Tobjet des discussions les plus animées dans l'Assemblée et hors de l'Assemblée. Le veto, c'està^ire le refus de sanction opposé par le roi à une loi délibérée et votée par l'Assemblée, devait-il être absolu et définitif, ou seulement suspensif? Question fondamentale, à une époque surtout où le droit parlementaire, à peine conquis, avait tout à craindre d'une revanche du droit monarchique. Tous les systèmes imaginables furent proposés; aucun ne prévalut. Un seul eût pu être efficace et fut énergîquement réclamé par le comité et par quelques membres de la droite : c'était le droit de dissolution, d'appel au pays. 11 parut trop dangereux à l'Assemblée, et elle s'arrêta au plus illusoire des moyens termes, le veto suspensif. Le roi pouvait prolonger pendant deux législatures son refus de sanction ; si la troisième législature votait comme les deux précédentes, la loi était définitivement votée.
