SUR

DELA PUBLICATION, DES EFFETS ET DE l'aPPLICATIOIÎ DES LOIS EN GÉNÉRAL (1).

(Décrété le 6 mars 1803, promulgué le 15 du même mois.)

Le législateur a cru devoir tracer, en commençant la codiflcalion de nos lois, quelques règles fondamentales dont on ne saurait s'écarter sans jeter la perturbation dans l'ordre social : il a paru logique de les placer en tOte du Code Napoléon, car ce code est la base des lois spéciales; on doit nécessairement s'y référer lorsqu'ell(3S sont obscures ou incomplètes.— L'article 1" établit la manière de portera la connaissauce du peuple l'existence des lois, et l'époque à partir de laquelle chacun sera tenu de les observer; — les art. 2 cl 3 déterminent leurs effets sur les personnes et sur les choses. — Prévoyant qu'elles pourront être obscures ou insufûsanles, le législateur pourvoità ce que le coursde la justice ne soit jamais interrompu (art. 4), mais enayant soin, toutefois, de renfermer l'autorité du juge dans certaines limites qu'il ne saurait franchir sans qu'il en résultât une confusion dans les pouvoirs de l'Etat (art. 5); — enfin, il |)roscrit les conventions qui blesseraient l'ordre public ou les bonnes mœurs ; ce qui laisse implicitement aux parties la faculté de faire telles autres dispositions qu'elles jugent convenables (art. 6).

Article 1"' — Les lois sont exécutoires, daus tout le territoire français, en vertu de la promulgation qui en est faite par l'empereur.

Elles seront exécutées, dans chaque partie de l'empire, du moment où la promulgation en pourra être connue.

La promulgation faite par l'empereur sera réputée coimue, dans le département où siège le gouvernement, un jour après celui de la promulgation ; et dans chacun des autres dépar-

(i) Cette rubrique indlqae sufCsamnai-nt que les disposittons du titre préllininaire sont com- Riunps à tous les coder. — On reujrrque mâino que le premier alinéa de Tart. 3 est étranger au </OdcNap. : ce rode ne coiuuience reclloiiient qu'à l'art. 7.

2 TITBE VliELIMIiNAIhE.

tcn.eiils, apit« l'expiration du même délai, augmenté d'autant de jours qu'il y aura de fois dix myriamètres (environ vingt lieues anciennes) enlre la ville où la promulgation en aura été faite et le chef-lieu de chaque département (1).

= Cet article pose trois principes :

Le premier, que la loi tire sa force exécutoire de là promulgation (2);

Le deuxième, qu'elle n'oblige que lorsqu'elle peut être connue ;

Le troisième, qu'elle n'est réputée connue qu'après la publication.

I^ mot promulgation vientdu verbe latin p?'o?«M/gfa?-e (mettre devant le peuple ) chez les Romains, la loi des Douze Tables fut promulguée, c'est-à-dire, exposée aux regards du peuple.

En France, on appelle proînnlgation, l'acte par lequel le chef de l'Etat atteste au corps social l'existence de la loi, et commande aux autorités administratives et judiciaires de la faire observer.

Les changements successifs qui se sont opérés dans la forme du gouvernement ont donné lieu à certaines raodiflcations des règles du Code sur ce point ; pour bien saisir l'état actuel des choses, il importe de rappeler sommairement ce qui existait antérieurement.

Sous la constitution de Tan VIII, la promulgation devait avoir lieu le dixième jour après avoir été décrétée, c'est-à-dire, adoptée par le pouvoir législatif : cet intervalle de dix jours avait été jugé nécessaire, pour laisser aux citoyens le temps d'attaquer la loi devant le sénat, si elle renfermait quelque disposition inconstitutionnelle. —Ce mode de promulgation était rationnel; il atteignait parfaitement son but; car les journaux parvenant en moins de dix jours dans toutes les parties du territoire,

(1) Chose bizirre, cet article est le seul qui soit relatif à la publication des lois, et le mot publication n'y est pas même exprimé.

(2) Un décret du 2 décembre i8S2 règle la formule de la promulgation des sénalus-cor.sultrs, des lois et décrets.

Sénatus-constdtes: 1 Napoléon, par la grâce de Uleu et la volonté nationale, empereur des » Français, à tous présents et A venir, salut :

» Avons sanctionné et sanctionnons, promulgué et promulguons ce qui suit; (Extrait du procès-verbal du sénat.)

» Mandons et ordonnons qne les présentes, revêtues du sceau de l'Etat et insérées au Bulletin de^ » lois, soient adressées aax cours, aux tribunaux et aux autorités administratives, pour qu'ils 1rs » Inscrivent sur leurs registres, les observent et les fassent observer, et notre ministre secrétaire » d'Etat au département de la Justice est chargé d'en surveiller la publication. »

Lois (comme ci-dessus).

Décrets rendus en conseil d'Etat: i N.... [comme ci-dessus).

n I.c conseil d'Etat entendu (ou le conseil d'Etat au contentieux entendu),

» Avons décrété et décrétons ce qui suit :

[Texte du décret.)

» Notre ministre secrétaire d'Etal au déparlement de,., est chargé de l'exécution du présent » décret. — Fait.,, »

Décret rendu sur le rapport du ministre : « N .. (comme ci-dessus).

» Sur le rapport de notre ministre sccrétiiire d'Et;t au département de...

» Avons décrété et décrétons ce qui suit:

[Texte du décret.)

» Nos ministres sont chargés, ehacun en ce qui le coucitdi', de l'exécution du présent décret. »

PROMWLQATrON ET PUBLICATION DES LOIS. — ART. l'^. 8

djaque citoyen pouvait, en se reportant à la date du décret, eoiuiaîtrc à l'avance le jour a partir duquel la loi serait exécutoire.

La charte (le 18(4 changea ces règles, bien que leur efûcacité eût été reconnue par l'expérience : elle déclara que le roi promulguerait; mais sans déterminer aucun mode particulier pour porter h la connaissance du peuple l'existence des lois, sans prescrire d'intervalle fixe entre la sanction et la promulgation : le roi sanctionnait et promulguait s'il le voulait et quand il le voulait. — Par un déplorable abu^, suite inévitable des règles imparfaites, il arriva que ces deux actes furent soumis à la signature du roi en même temps ; on les comprit dans une même formule ; on en vint au point de considérer la promulgation comme résultant de la sanction, et d'élever des doutes sur le sens que les auteurs du Code Napoléon avaient attaché à ce mot (t). — Rien de plus clair cependant; la sanction et la promulgation étaient deux actes essentiellement distincts: le mot .sa/if//o/i (de .sa/^cire), exprimait l'approbation royale donnée à une loi ; tant que la loi n'était pas sanctionnée, elle se trouvait a l'état de projet : la promulgation imprimait à la loi force exécutoire :— le roi avait la sanction comme membre du pouvoir législatif; il devait promulguer comme chef du pouvoir exécutif.

Cet état de choses était déplorable par ses conséquences, surtout en matière criminelle et en matière flscale; car, l'époque de la promulgation ne pouvant être connue à l'avance, les citoyens se trouvaient obligés à leur insu. — Cédant aux réclamations qui s'élevaient de toutes parts, et ne voulant point cependant revenir aux dispositions delà constitution de l'an VJIl, le gouvernement imagina de faire résulter la promulgation de l'insertion de la loi au Bulletin (2).

L'ordonnance du 27 novembre 181G est ainsi conçue :

« Art. I". A l'avenir, la promulgation des lois et ordonnances résultera de leur insertion au Bulletin olliciel.

» Art. 2. Elle sera ré[>utée connue, conformément h l'art. 1"^' du Code civil, un jour après que le Bulletin des lois aura été reçu de l'Iml)rimerie royale par notre chancelier ministre de la justice, lequel constatera sur un registre l'époque de la réception.

» Art. 3. Les lois et ordonnances seront exécutoires, dans chacun des autres départements du royaume, après l'expiration du même délai, augmenté d'autant de jours qu'il y aura de fois dix myriamètres (environ vingt lieues anciennes) entre la ville où la promulgation en aura été faite et le chef-lieu de chaque département, suivant le tableau annexé à l'arrêté du 25 thermidor an XI (13 juillet 1803).

» Art. 4. Néanmoins, dans les cas et les lieux où nous jugerons convenable de hâter l'exécution, les lois et ordonnances seront censées publiées et seront exécutoires du jour qu'elles seront parvenues au préfet, qui en conslalera la réception sur un registre. »

Ainsi, aux termes de celle ordonnance, l'insertion de la loi au Bullefin tenait lieu de promulgation, et cette insertion élait censée connue

(1) Cass., 21 Juin 1843; Dcv.. t843, l, 645.

(2) f'oy, supià, p. xvir, quelle est l'origine du lîullciin des lois.

4 TIT15E PRELlMlNArRF..

dans toiiliî la Fi ance au mouienl de la réception du Bulletin dans les bureaux do la chancellerie ('). C'était là, il faut le reconnaître, un moyen do publicité bien impartait : la promulgation avait une date certaine, il est vrai ; elle pouvait être connue dans les bureaux ; mais ce sanctuaire ne s'ouvre que certains jours et seulement à cerlaines'heures pour le public ; sans doute les lois et la plupart des ordonnances sont insérées au Monitevr ; mais tout le monde ne lit pas le Moniteur, et d'ailleurs ce journal ne parvient pas dans toutes les localités.

Au résumé, suivant la charte de I8H, le roi seul avait l'initiative ; il pouvait, au moyen de nominations dont le nombre était illimité, moditier à son gré l'esprit de la chambre des pairs ; il exerçait sur la chambre des députés une grande influence; et s'il arrivait, en dernière analyse, qu'il eût changé d'avis depuis la présentation du projet de loi, ou que ce projet, après avoir subi l'épreuve de la discussion dans l'une et l'autre chambre, eût reçu quelque modification grave, il pouvait ou l'anéantir en ne donnant pas sa sanction, ou relarder indéfiniment la promulgation.

La charte de 1830 s'est bornée h étendre l'iniliative à l'une et à l'autre chambre, sans porter aucune atteinte, du reste, aux attributs que la charte de 1814 réservait au roi.

La république a dû renverser un état de choses qui était incompatible avec ses institutions : aux termes de l'article 20 de la constitution , le pouvoir législatif était délégué à une assemblée unique, et par conséquent la loi existait dès qu'elle était décrétée.

Le président promulguait les lois au nom de peuple français (art. 56). La promulgation devait avoir lieu, savoir : si la loi était urgente, dans le délaide trois jours, et les autres lois, dans le délai d'un mois 'a partir du jour où elles avaient été adoptées par rassemblée législalive (art./j7).— A dsfant de promulgation par le président de la république dans les délais déterminés par les articles précédents, il y était pourvu par le président de l'assemblée (art. 59).

Ainsi, la constitution de 1849, de même que la constiUition de l'an VIII, déclarait que la loi existerait dès qu'elle serait adoptée par le pouvoir législatif; elle supprimait la sanction; la promulgation n'était point facultative pour le président: elle devait nécessairement avoir lieu ; seulement, un certain délai lui était accordé pour promulguer, à cause du droit que lui réservait la constitution de demander une nouvelle délibération.

Du reste, rien ne fut changé quant au mode de promulgation : l'incertitude sur l'époque précise à laquelle celte formalité s'était accomplie continua de subsister; la promulgation résulta encore de l'insertion de la loi au Bulletin officiel. — Quoi qu'il en soit, c'était la, nous devons le reconnaître, une amélioration notable, car tout le monde pouvait savoir

(i) Un registre conslntant celle insertion est tenu dans les bureaux.

Le jour où chaque loi est parvenue ou uiinistèrc de !;> justice est indiqué à la fin de chaque numéro du Bulletin; en consultant celte indicalton , on connaît par conséquent le Jou- où une loi est devenue obligaloire-