FACULTÉ D'ACQUÉRIR DE NOUVEAUX TERRITOIRES

Au nombre des pouvoirs du gouvernement fédéral des États- Unis, mis en question à certaines époques, mais considérés aujourd’hui comme établis, grâce à de nombreux précédents universellement agréés, se trouve celui d'acquérir des territoires étrangers pour en former de nouveaux États. C’est ce qui est arrivé par le traité de 1803 avec la France, qui céda la Louisiane aux États-Unis; par la cession, en 1819, des Florides par l'Espagne; par celle de la Californie et du Nouveau-Mexique, faite en 1848 par le Mexique, et par d’autres cessions plus récentes faites par ce dernier pays.

Le traité avec la France et celui avec l'Espagne contenaient des clauses qui stipulaient que les habitants des territoires cédés seraient incorporés dans l'Union des États-Unis, et admis, aussitôt que faire se pourrait, d’après les principes de la constitution fédérale, à la jouissance de tous les droits, avantages et immunités des citoyens des États-Unis. En attendant cette admission, les habitants seraient maintenus et protégés dans la jouissance de leurs libertés, propriétés et dans l'exercice des religions qu'ils professaient. ! Dans le traité avec le Mexique, l’époque à laquelle les habitants seraient admis à la jouissance des droits de citoyens des États-Unis est laissée au jugement du congrès. ? C’est par là que ce traité diffère des traités conclus avec la France et avec l'Espagne.

La faculté du gouvernement fédéral, d'acquérir de nouveaux territoires, fut discutée dans le sénat, à l’occasion du traité de la Louisiane, et il fut posé en principe, que les États- Unis, de même que les autres nations, avaient le pouvoir de faire des acquisitions de territoire, par conquête, cession où achat. Dans le cas dont il s’agit, il fut maintenu qu'il appartenait au pouvoir, qui d’après la constitution fait les traités (treaty making power), de faire contracter aux États-Unis, par une obligation internationale, l'engagement d'admettre le territoire cédé dans l'Union, même s’il fallait pour cela l'action du congrès ou un amendement à la constitution. La cour suprême des États-Unis a également établi que «la

l'U. S. Statutes at large, vol. VIIX, p.203. Jbid., p. 256. 3 Jbid,, vol. IX, p. 930.

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Chap. IL.] ACQUISITION DE NOUVEAUX TERRITOIRES, 129

constitution confère, d’une manière absolue, au gouvernement de l'Union, les pouvoirs pour faire la guerre et pour conclure des traités; et que par conséquent, le gouvernement a la faculté d'acquérir des territoires, soit par conquête soit par traité.» Il fut concédé dans l'argument, que la troisième section de l’article IV de la constitution, qui autorise l’admission de nouveaux États dans l'Union, donnait au congrès le pouvoir, limité seulement par sa discrétion, d'admettre autant de nouveaux États qu’il jugerait convenable, de quelque manière que le territoire embrassant ces nouveaux États eût été acquis. !

Jusqu'ici les États-Unis n’ont point éprouvé d'embarras de la part des pouvoirs qui leur ônt fait des cessions, à cause des stipulations des traités d’après lesquels une très-grande partie de leur territoire a été acquise. Il se pourrait que quelquesunes des stipulations de ces traités de cession donnassent encore lieu à des questions qui n’ont pas été discutées. Pourquoi les gouvernements étrangers qui ont fait les cessions de la Louisiane et de la Floride, ne peuvent-ils réclamer, en vertu du même principe qui autorisait les puissances signataires du traité de Vienne à s'adresser à l'empereur de Russie en faveur de la Pologne, pour les habitants de ces pays les priviléges que les États-Unis leur ont garantis? Si l'insurrection polonaise ne justifia pas l’abrogation de la charte, ne peut-on demander aussi comment la scission essayé en vain en 1861, peut autoriser la violation de l'autonomie stipulée pour les États formés des pays cédés.

L'admission du Texas présenta une différence avec les autres cas d'admission, non-seulement comme étant la fusion, dans Union américaine, d’une république étrangère dont l'indépendance avait été reconnue par la France et l'Angleterre, de même que par les États-Unis, mais aussi par la manière dont cette admission eut lieu.

Le traité négocié précédemment dans un but d'annexion n'ayant pas été ratifié par le sénat des États-Unis, le président Tyler fit, le 10 Juin 1844, une communication à la chambre des représentants, offrant sa coopération pour arri-

l Ercior’s Debates, vol. IV, p. 257. Perers’s Reports, vol. I,

D p.01. American Insurance Company vs. Canter. — STory, On the

constitution, vol, IIT, $ 1277, 1282, p. 156 — 161.

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A quoi se rapporte l'article de la constitution fédérale relative aux territoires des Etats- Unis?

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ver au résultat proposé, par quelque autre expédient compatible avec la constitution. Les deux chambres du congrès passèrent comme nous l’avons indiqué ailleurs, ! une résolution approuvée par le Président, le 1% Mars 1845, par laquelle elles donnaient leur consentement à ce que le territoire compris dans la république du Texas fût érigé en État sous le nom d'État du Texas. Il fut convenu que le gouvernement de l'État aurait une forme républicaine, et que celle-ci serait adoptée pour le peuple de la dite république, par des délégués nommés à cet effet.

Les conditions posées par les États-Unis ayant été acceptées par le gouvernement existant du Texas, et le peuple ayant en convention élaboré une constitution pour l'État, laquelle fut soumise au congrès, le Texas fut admis dans l’Union sur un pied d'égalité avec les autres États. ?

Le second paragraphe de la 3° section de l’article IV, qui porte que le congrès aura le pouvoir «de disposer et de faire toutes règles et tous règlements nécessaires, à l'égard du territoire ou de toute autre propriété appartenant aux États- Unis», s'applique seulement, aïnsi que la cour suprême l'a déclaré en 1858, aux propriétés que les États-Unis possidaient en commun à l'époque de la constitution, et ne se rapporte nullement à un territoire ou à quelque autre propriét( que la nouvelle souveraineté pourrait elle-même acquérir. Le pouvoir de gouverner un tel territoire est déduit comme « l’inévitable conséquence du droit d'acquérir des territoires.» Mais quoique le congrès ait la faculté d'acquérir et de gouverner provisoirement un territoire, il faut que ce soit pour l’admettre dans l’Union, et non pour le garder comme colonie. Les citoyens des États-Unis qui y émigrent ne peuvent pas être gouvernés comme des colons. Tant qu’il reste territoire, le congrès peut le gouverner dans les limites de ses pouvoirs constitutionnels, en ce qui regarde les citoyens des États-Unis, et peut y établir un gouvernement territorial, mais avec des pouvoirs n’excédant pas ceux que le congrès lui-même est au-

1 Voir $ XI, tom. I, p. 120 supra.

? Congressional Globe, 1843— 44, part. I, p. 6, 662. Zbid., part. Il,

p. 448. — U.S. Statutes at large, vol. V, p. 797. {bid., vol. IX, p. 108.

Chap. I

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Chap. I1.] POUVOIR DE FAIRE LES TRAITÉS. 151

torisé par la constitution à exercer sur les citoyens des États- Unis, en ce qui touche à leurs droits personnels ou à leurs droits de propriété. ‘La constitution, ajoutait la cour, reconnaît les esclaves comme propriété, et le gouvernement fédéral est tenu par elle de protéger cette propriété. Le congrès ne peut done exercer plus d'autorité sur ce genre de propriété, qu'il ne peut constitutionnellement en exercer sur n'importe quel autre genre de propriété, !

La dernière clause du jugement que nous venons de citer a été méconnue, depuis l'administration de M. Lincoln, non-seulement par le Président lui-même dans ses proclamations d’émancipation, de même que dans son discours d'inauguration, mais aussi par le congrès dans plusieurs de ses actes. Cette clause comporte peu de valeur du reste, depuis l'adoption de l'amendement qui abolit l'esclavage dans les États-Unis et la passation de la loi qui reconnait comme citoyen toute personne née aux États-Unis, sans distinction de couleur. ?

Le cinquième article du traité de limites du 9 Août 1842, entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, # semble s’écarter du principe d’après lequel les négociations de la part des puissances étrangères doivent avoir lieu avec le gouvernement fédéral, ces puissances ne pouvant non plus s’immiscer dans les rapports entre les États-Unis et les États pris séparément. Par cet article certains paiements devaient être faits par le gouvernement des États-Unis aux États du Maine et du Massachussetts, pour obtenir leur consentement aux limites prescrites par le traité.

Cette stipulation que l’on pourrait interpréter comme justifant l'intervention étrangère dans nos rapports fédéraux, parut à Lord Ashburton devoir exiger un désaveu par la Grande- Bretagne de toute responsabilité pour ces engagements.

Quoique, d’après la constitution, le gouvernement des États- Unis soit seul autorisé à traiter avec une puissance étrangère, un traité peut contenir certaines stipulations exigeant, comme préliminaire à son exécution, que certaines lois soient passées

l Howarp’s Reports, vol, XIX, p. 443, 447. Dred Scott rs. Sanford.

2 U,S, Statutes at large, 1864—65, p. 067. Jbid., 1865 —6G6, p. 27.

‘ Jbid., vol. VII, p. 575.

Jugement de la cour

suprême méconnu par le Président et par le congres,

Négociations entre un Etat de l'Union et une puissance étrangère.

Traité du 9 Août 1312 , entre Îles Etats. Uniset l'Angleterre, Paiements anx Etats du Maine et du Massachussetts,

Traité du 5 Juin 1854.

Consentement préalable des pfovinces anglaises,

Stipulations se rattachant a lapolitique domestique d'un parti.

Négociations entre le consul anglais à Charleston et les autorites de la Caroline du Sud.

132 ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE, [Part. ji,

ou certains actes accomplis par les États isolés de l'Union, Mais ceux-ci ne deviennent pas plus, par ces stipulations, parties dans la négociation, que les provinces ahglaises de l'Amérique ne devinrent parties à la convention du 5 Juin 1854, conclue entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, et à laquelle se rapportent les remarques suivantes faites par l’Attorney- General américain :

«En ce qui concerne ce traité, il est stipulé entre les hautes parties contractantes, qu'avant qu’il reçoive pleine exécution, certaines lois seront passées par les parlements provinciaux du Canada, du New-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de l'ile du Prince Édouard. Mais les États-Unis n'ont rien à voir dans cette stipulation, qui n’a été ajoutée que pour rtpondre à la politique domestique du gouvernement britannique à l'égard de ces provinces. De même, si le gouvernement fédéral avait eu un motif pour le faire, il aurait pu proposer une stipulation correspondante, relativement à la pêche sur les côtes; comme par exemple, que le traité ne reçût son exécution, en ce qui concernait ce point seulement, qu’à la condition que certaines lois fussent passées par les assemblées législatives de ceux des différents États de l'Union que cette partie du traité qui autorise les sujets du Royaume-Uni à pêcher sur leurs côtes affectait plus spécialement. Si une telle stipulation avait été proposée, cela aurait été par des considérations qui se rattachent aux rapports du gouvernement fédéral avec les États de l'Union, et non à des rapports entre ces États et le Royaume-Uni. » !

Ilzsemble ressortir d’un débat dans la chanibre des Communes, qu’en 1850, et aussi plus tard, des négociations avaient eu lieu, par ordre du gouvernement anglais, directement entre le consul anglais à Charleston et les autorités de l’État de la Caroline du Sud, Il s'agissait d'obtenir en faveur des sujets anglais une modification de la loi locale, d’après laquelle tout nègre libre, ou toute personne de couleur, employé à bord d'un navire venant d’un autre État de l'Union ou d’un pays étranger, était emprisonné pendant la durée du séjour du navire dans le port. Le secrétaire des affaires étrangères

1 Opinion de M. Cusnixé, 30 Octobre 1854, Genera, vol. VI, p. 766.

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Chap. II. POUVOIR DE FAIRE LES TRAITÉS, 133

anglais admettait que cette loi ne constituait pas une infraction à la convention commerciale de 1815, attendu que les droits et privilèges qu'elle garantissait devaient être «toujours compatibles avec les lois et les statuts des deux pays respectifs.» !

La raison qui était donnée pour le transfert des négociations du gouvernement fédéral au gouvernement de la Caroline du Sud était, que le secrétaire d'État américain avait donné à entendre que, si l'Angleterre persistait à demander cette concession, il ne restait plus aux États-Unis qu'à donner l'avis nécessaire pour faire expir* : la convention. ?

La question générale du devoir international de la part du congrès, d'accorder les moyens de remplir les obligations imposées par les traités conclus par le Président, avec le consentement du sénat, s'est présentée en maintes occasions.

Quoique le président Washington eût refusé de déposer devant la chambre de représentants les instructions données au ministre qui avait conclu le traité de 1794 avec l'Angleterre, la chambre déclara, le 30 Avril 1796, par 51 voix contre 48, «qu'il est expédient d'accorder les allocations nécessaires pour mettre à exécution le traité avec la Grande-Bretagne.

Les vues du gouvernement américain à ce sujet, furent exprimées d’une manière très-emphatique dans le message du président Jackson, Décembre 1834, lors du refus des chambres françaises de voter les fonds requis par le traité d'indemnités du 4 Juillet 1831. +

L'achat de la Louisiane par la convention du 30 Avril 1830, fut reconnu par la chambre des représentants en votant par 85 voix contre 7 un acte autorisant l'émission de certificats de dette en faveur de larépublique française jusqu'au montant du prix stipulé.ÿ

Mais, lors de la discussion (le 26 Juin 1854) du bill pour accorder dix millions pour remplir les conditions du traité du 30 Décembre 1853, M. Benton du Missouri présenta à la chambre une résolution déclarant que le consentement préliminaire du congrès était nécessaire à toute convention pour

1 Voir U. S. Statutes at large, vol. VIT, p. 228.

? HansarD’s Part. Deb., 3° series, vol. CXXVITIE, p. 136.

$ Annals of Congress, 1795 — 96, p. 1291. Bgnron's Abridgement of debates, vol, I, p. 750.

4 Voir part. IIT, chap. 111, $ 7 infra.

5 Annals of Congress, 1803, p. 549.

Pourquoi l'Angleterre s'adressait-

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Devoir du congres d'accorder les moyens de remplir les obligations imposées pur les traites,

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Les juges de la cour supréme nommes à vie,

1:34 ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE. [Part. 1, l'achat de territoire étranger, Cette proposition échoua ct l'allocation fut accordée sans restriction. 1

Quant au pouvoir de modifier aux États-Unis les règlements de commerce par traité, on croira à peine c'est une question restée indécise, depuis l'exposé de kney au sujet de la convention de 1815 avec la Grande-Bretagne. L'acte passé alors déclara seulement que les droits différentiels n’existaient plus depuis l'échange des ratifications de la dite con. vention. ? Mais le comité du sénat déciara, en 1844, à propos du traité conclu par M. Wheaton avec le Zollverein, que c'était une innovation à l’ancienne pratique uniforme du gouverne. ment que de changer par traité les droits d'entrée établis par la loi. ?

La question de savoir jusqu'à quel point un traité peut régler avec une nation étrangère des matières qui n'appartiennent d'après notre système qu'aux États particuliers, résolue d’abor( en faveur du gouvernement fédéral, a été r °mment révoquée en doute. +