PROJETS DE

[Part. I,

et il y en eut surtout en Thuringe. Dans ces réunions furent jetés les premiers fondements de l'association politique qui avait pour objet l'unité de l'Allemagne, l'hégémonie de la Prusse et l'exclusion de l'Autriche. Cette association est connue sous

*ïïr#ïî^ k nom ^ e Natimal -Ycrein.

Les États de second ordre, convaincus qu'une parfaite union entre leurs souverains pourrait seule garantir leur autonomie, ^"wîîî** euren ^ ^ e l eur c0 ^ plusieurs conférences à Wurzbourg dans bourg. cette même année. Ils s'approprièrent quelques unes des idées auxquelles les réunions patriotiques d'Eisenach et de Cobourg avaient donné du retentissement, et résolurent de soumettre

fo'rmesëiï a ^ a f ^ te un P^ an ^ e r éf° rmes qui avait été élaboré dans des bore à conférences antérieures tenues à Munich par les ministres de

Mnnich. r

Bavière, de Wurtemberg et de Saxe. Ils croyaient répondre ainsi à la fois aux attaques du National- Ver ein et à la pro- L'Aotriche P a S an de unitaire, à laquelle, sous l'empire d'arrière-pensées Commune a mbitieuscs , le cabinet de Berlin était justement soupçonné de *7ièrï fe*" se montrer tro P favorable. L'Autriche fit cause commune avec Yt u !iT«e g ces États, tant P our affaiblir le parti unitaire que pour entraver le cabinet prussien. 1 Propositiou<i Le 17 Décembre 1859, les propositions de la conférence de «nce"" c " Wurzbourg furent soumises à la diète : on demandait la publi-

W.rtbourg. ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ de j ft question d » éga .

lité des droits de patrie et de domicile , de même que la promulgation d'une législation civile et criminelle commune. iî é cStu- e Le 19 Janvier 1860, la Prusse proposa une révision de la tion militaire constitution militaire d'après laquelle le commandement supé-

proposee par * * *

la Prusse, rieur devait être partagé entre la Prusse et l'Autriche. 3 La Saxe dénonça ces propositions qui tendaient à diviser l'autorité supérieure entre la Prusse et l'Autriche, comme devant Projet prus- rendre impossible la tâche des États intermédiaires , qui était

sien rejeté

ie 26 Juillet de prévenir la chute de la confédération. Le projet prussien

fut rejeté le 26 Juillet 1860. 3 mm par u ^ ne P ro P os iti° n ^ ut faite en Octobre 1861 par la Saxe, ^bVîwi 0 " ^ on * * e m "" stre des a ff a i res étrangères , M. de Beust , avait

1 Annuaire des Deux Mondes, 1858 — 59, p. 636 — 643. Ibid., 1860, p. 399, 401—407.

* Almanach de Gotha, 1861, p. 36. 3 Ibid., 1861.

Chap. IL] bêforme en 1860 — 61. 393 *

pris, en 1859, l'initiative dans le mouvement allemand qui voulait coopérer avec l'Autriche dans sa guerre d'Italie. Voici quel était l'ensemble du projet de réforme fédérale proposé par M. de Beust.

« A côté de la diète siégerait une assemblée de députés Assemblée u

députés nom- COmpOSée de 120 membres environ et nommés par les chambres mes p*r les

allemandes. La plus petite moitié de cette assemblée se composerait, par parties égales, de députés autrichiens et prussiens; la plus grande moitié, des députés des autres assemblées. La diète cesserait d'être permanente et de résider à Francfort. Elle se réunirait tous les ans pendant un mois à Ratisbonne Ratisbonne, sous la présidence de l'Autriche, pendant un autre bourg"!^ mois à Hambourg , sous la présidence de la Prusse. Pendant de la diète " les mois de l'année où ces deux assemblées ne seraient pas réunies, l'Autriche, la Prusse et un autre État formeraient Triade exéune triade exécutive munie de pouvoirs étendus. » 1

Ce projet ne plut ni à l'une ni à l'autre des deux grandes m i'àu-

triche, ni la

puissances. PruS8 ' e n6

Dans sa note du 5 Novembre, le comte de Rechberg dit p fcjïfdVî» « que le cabinet de Vienne subordonnait son consentement au Saxe *

Note du 5

partage de l'alternat avec la Prusse, à la condition que la con- Novembre fédération, en sa qualité de puissance unitaire, étendrait son ' Lchïeîg. * système de défense aux possessions non allemandes de la Prusse et de l'Autriche. Pour le moment , cette mesure avait peu de chances d'être acceptée et l'Autriche ne croyait pas encore le moment venu pour renoncer, en faveur du dualisme, à sa situation de première puissance allemande. »

La note autrichienne ajoutait que les principes fondamentaux du projet de M. de Beust — une concentration plus grande de l'activité fédérale, avec adjonction d'un élément représentatif — seraient plus facilement applicables, si le siège de la diète ne variait pas et que l'assemblée fédérale siégeât en permanence à Francfort. Dans ce cas aussi, il aurait été possible d'établir une présidence qui alternerait entre l'Autriche, la Prusse et une tierce puissance qui représenterait les autres États allemands. *

1 Le Nord, 29 Novembre 1861; 14, 15, 18 Février 1862. 3 Le Nord y 15, 16 Janvier 1862.

dcration restreinte.

394 union restreinte [Part. I,

Réponse du Le comte de Bernstorff, dans sa réponse du 20 Décembre, Be C rn°êrflMe p iblia à son tour un programme dont le principe fondamental n'était autre que la création d'une confédération restreinte, sous la direction de la Prusse, dans la confédération allemande. « Nous voyons » , dit M. de Bernstorff, « le défaut capital de toute la constitution fédérale dans cette circonstance, que cette constitution n'a pas maintenu dans sa pureté le caractère international de la diète. Un coup d'œil sur la différence des rapports dans lesquels les grandes puissances allemandes et les autres puissances n'appartenant à la confédération que pour une partie de leur territoire sont à l'égard de la confédération , comparée à la position daijs laquelle s'y trouvent les nutres États, expliquera notre pensée. C'est dans la complexité de cette base que réside le danger le plus menaçant pour le principe vital de la confédération. » État fédéra- En réponse a la déclaration de M. de Beust , que l'État fé-

tlf et confc- 1 ' 1

dératif serait synonyme de la dissolution de la confédération, le ministre prussien dit : « Nous aussi, nous croyons qu'une tentative sérieuse de donner à la confédération entière les formes d'un État fédératif serait bientôt suivie d'un pareil résultat, tandis que la formation d'un État fédératif dans la confédération d'États avec la continuation de cette dernière paraît parfaitement possible.» M. de Bernstorff ajoute: «Par l'application du droit fédératif aux unions restreintes pour une partie des confédérés , tel que l'accorde l'article XI de l'acte fédéral, les autres puissances n'auraient pas le droit de sortir de la confédération , et la garantie de l'existence de l'union au second degré ne serait pas altérée. » 1 Union res- L'Autriche, la Bavière, le Wurtemberg, le Hanovre, le grandr battoViir duché de Hesse-Darmstadt et le duché de Nassau, dans des notes IA dïutre§ et identiques du 2 Février 1862, combattaient la proposition de puissances. i a p russej (( d'après laquelle », était-il dit, «une union plus

étroite d'une partie des membres de la confédération resterait réservée à la libre entente des gouvernements respectifs, tout en restant fidèle au pacte fédéral qui embrasse l'Allemagne entière , et en maintenant le caractère international de la confédération dans toute sa pureté. » Ces États refusaient d'ad-

1 Le JVW, 23 Janvier 1862.

Chap. IL] COMBATTUE PAR i/ AUTRICHE. 395

mettre que l'article XI de l'acte fédéral , qui attribue aux différents gouvernements de l'Allemagne le droit de former des alliances, pût s'appliquer à un tel eas.

«Cet article», dit la note identique, «présuppose des ment- Note idenlu es confédérés qui conservent leur indépendance. Un État FéSrieAwa. qui se subordonne à un pouvoir central fédératif , ou même à la direction diplomatique ou militaire d'un autre État , ne peut plus contracter des alliances avec indépendance. Le traité môme qui aurait consacré cette subordination ne saurait être considéré comme une alliance véritable: ce serait un traité de sujétion. Si l'article XI en soi-même était applicable dans le sens que veut lui donner le cabinet prussien , le plus simple appel à d'autres stipulations essentielles des traités fédéraux suffirait pour exclure absolument la possibilité légale de cette application. La confédération germanique a été fondée comme une communauté d'États autonomes et indépendants l'un de l'autre, avec des droits et des devoirs contractuels réciproquement égaux.

«Le gouvernement impérial», dit la note autrichienne, l article xi dont les autres notes ne diffèrent que par le titre appliqué dLTu* jtïà leurs différents gouvernements, «serait amené à déclarer Eut féd£ r "*f qu'il ne peut considérer la création en Allemagne d'un soi- re,i,r<,i^, • disant État fédératif restreint , comme justifiée par l'article XI du pacte fédéral , et qu'il la croit au contraire inconciliable avec l'essence et l'organisation de la confédération germanique, et même comme en impliquant la dissolution, de fait, sinon de droit. »

La note ajoutait, « qu'il était possible de créer des améliorations importantes répondant aux progrès de la vie politique intérieure de l'Allemagne, au nombre desquelles il comptait notamment la création d'un pouvoir exécutif fédéral plus efficace, et le règlement de l'action de la confédération dans les affaires de législation commune, avec le concours de délégués des assemblées représentatives de l'Allemagne. » La note concluait en proposant une conférence dans ce but. 1

La Saxe se joignit aux puissances ci-dessus mentionnées par

1 Le Nord, H Février 1862.

396 projet de l'Autriche [Part. I,

la transmission à Berlin, d'une note dans laquelle elle approuvait leur démarche. 1 Noteduchar- Dans une note du chargé d'affaires de Prusse à Dresde, dt fSmïï adressée le 4 Février 1862 au baron de Beust, il est dit: « Si FéîîfeV im2 4 ^ e go uvernement royal n'a pas continué l'échange de vues engagé par M. de Beust sur cette grave affaire , ce refus de notre part est le résultat de la conviction que la divergence de principes était malheureusement trop profonde pour autoriser ces espérances. Pour le même motif, le gouvernement royal ne se trouve pas porté à prendre part à des conférences qui tendent à créer un pouvoir exécutif pour toute la confédération, et à côté duquel il y aurait pour la législation commune uno représentation nationale composée de délégués de tous les États qui en font partie. C'est ce qui a déjà été répondu aux gouvernements qui ont adressé les notes identiques au cabinet royal. » 2

Déclaration Le 24 Février 1862, la Chambre des Députés déclara a qu'il chJLbrîdea est nécessaire, 1° qu'en opérant la réforme urgente de la conpmMiuuie stitution fédérale, le lien fédéral entre les territoires allemands if2i ml tiet de l'Autriche et le reste de l'Allemagne soit maintenu; 2° qu'à l'intérieur de cette grande confédération, la Prusse et les autres États allemands , sans porter atteinte à leur autonomie intérieure, s'unissent en une fédération restreinte pour leurs affaires militaires, diplomatiques et politico-commerciales, dans laquelle la couronne do Prusse exerce le pouvoir unitaire, et une représentation commune devra offrir à la liberté et aux droits du peuple allemand des garanties indispensables. Le gouvernement royal proclame hautement cette organisation fédérative comme le but de sa politique. » 3 projet d« Un projet fut soumis, le 14 Août 1862, à la diète par l'AudMtetsVu triche et les États du centre , pour l'établissement auprès de la diète, d'un parlement composé d'un certain nombre de délégués, choisis dans les Chambres des divers États confédérés, et divisés en Chambre haute et Chambre basse. Dans ce plan,

1 Almanach de Gotha, 1863, p. 966.

» Le Nord, 18 Février 1862.

■ Ibid., 3 Mars 1862.

Chap. IL] COMBATTU PAR LA PRUSSE. 397

la haute assemblée, composée d'envoyés de princes souverains, aurait le caractère et les attributions du pouvoir exécutif.

La Prusse s'opposa à ce projet, en disant qu'un pareil chan- ^pp 0 **^'™ gement ne pouvait s'effectuer sans l'assentiment individuel de chaque État. 1

Dans une circulaire adressée par le comte de Bernstorff aux circulaire du

comte de

légations de Prusse, en Allemagne, il est dit que «malgré les Bernstorff. propositions de réforme présentées à la diète germanique par l'Autriche et d'autres États, le gouvernement prussien ne perd pas de vue la fondation d'un État fédératif restreint , sous la direction militaire et diplomatique de la Prusse, et qu'il serait fait en temps opportun des ouvertures positives pour arriver à ce résultat par voie conventionnelle; qu'un tribunal fédéral n'est possible que dans un État fédéral doué d'un pouvoir exécutif unitaire; que la Prusse ne permettra pas qu'on étende la compétence de la diète à des questions de droit public intérieur. La Prusse ne pense pas du reste qu'une réforme fédérale puisse se faire sur la base de la diète actuelle , et par conséquent , elle ne fera jamais à cette assemblée des propositions de ce genre. » 2

Le projet autrichien fut rejeté, le 22 Janvier 1863, par 9 voix contre 7. 3

L'empereur d'Autriche, qui, ainsi que nous l'avons dit invitation d« (§ 17, p. 277 s«j)ra), avait octroyé des institutions constitu- dTu P t"che tionnelles dans ses propres États, adressa, en date du 31 Juillet ""."ïiSl 1863, à tous les souverains allemands, ainsi qu'aux sénats des "^"d 1 villes libres, l'invitation, par lettre autographe, de prendre part à une conférence pour discuter la question d'une réforme fédérale conforme aux besoins de l'époque.

Il paraîtrait, d'après une circulaire de M. Drouyn de Lhuys l? cabinet aux agents diplomatiques français , que le cabinet de Vienne français inavait jugé à propos de donner avis à cejni de Paris de l'invi- cette'" nviutation qui allait, être adressée par l'empereur François-Joseph aux autres souverains allemands. Le ministre des affaires étrangères de France répondit à cette communication en disant que, « tant que les relations internationales de la confédération

1 Le Aon/, 15 Août 186:>.

1 Ibid., 31 Août 1862.

s Almaitach de Gotha, 1864, p. 987, 990, 1007.

congrès de souvebains, 1863. [Part. I,

demeuraient intactes , la France ne pouvait que voir avec plaisir tout ce qui pouvait contenter les aspirations légitimes de la nation allemande et assurer son repos intérieur. » 1 Presque tous les souverains allemands se rendirent en per- >B FMnefort. sonne à Francfort. Le roi des Pays-Bas , grand-duc de Luxembourg, se fit représenter par le prince Henri, son lieutenant à Luxembourg. Le roi de Danemarck s'abstint d'y paraître , et il en fut de même du roi de Prusse. Ouverture du Le congrès s'ouvrit le 20 Août 1863, par le discours de C 20Aout le l'empereur d'Autriche, a J'ai fait soumettre», dit-il, «le projet d'une réforme de la constitution allemande, projet élaboré sous ma direction personnelle. » 2 Le roi de La réunion des souverains étant constituée , le roi de Saxe MMtolitt fut député par ses collègues auprès du roi de Prusse qui se roldePru9âe - trouvait alors à Bade, pour l'engager à venir prendre part aux délibérations. Il ne put toutefois faire revenir le roi Guillaume sur sa première détermination. Ce souverain basait son refus de paraître à Francfort, sur la conviction exprimée déjà par lui dans sa réponse du 4 Avril, «qu'une œuvre pareille ne pouvait être commencée par une réunion de souverains, sans qu'il y eût eu des travaux préparatoires.» if. de Bis- M. de Bismarck écrivit, le 21 Août 1863, au représentant

oiarck sure- , , , . . .

presentaut de la Prusse a F rancfort : « Les principes suivis en tous temps

de la Prusse . , ... . ,,

à Francfort, dan9 la monarchie prussienne , exigent que 1 on ne prenne en ,e i963.° ut Heu compétent des résolutions concernant les lois de l'État,

qu'après un examen approfondi et prescrit légalement par Sa

Majesté. »

Le minière Le ministre des affaires étrangères en prévenant, le 14 Août, étrangères au le ministre prussien à Vienne du refus du roi, avait dit: « Je "prusle 0 , V crois que la dignité du roi ne lui permet pas de se rendre à V i4 n jfoàt! e Francfort pour prendre connaissance de projets concernant la confédération, au sujet desquels la Prusse n'a pas été préalablement consultée et dont la portée entière ne doit être signalée à Sa Majesté qu'à Francfort. » 3 La seule communication qui paraîtrait avoir été faite au roi de Prusse était une note laissée pour aide-mémoire par l'empereur d'Autriche, lors

1 Mémorial diplomatique, 18G3, p. 242.

2 Ibid., 1863, p. 231.

8 Ibid. y p. 243, 244, 246.

Cliap. II.] PROJET DE CONSTITUTION. 399

d'une visite au roi, à Gastein, le jour avant que l'invitation au congrès lui eût été remise par l'intermédiaire d'un aide-decamp impérial. 1

D'après le projet de Francfort, la diète se composerait doré- l» navant de trois éléments principaux, savoir: du Directoire

avec le Conseil d'État fédéral ; de l'Assemblée des Princes ; et conseil fédérai.

de l'Assemblée des Députés. Le directoire devait se composer de l'empereur d'Autriche, du roi de Prusse, du roi de Bavière , et de deux autres souverains. L'Autriche en conserverait la présidence, de même que celle du conseil fédéral. Ce dernier conseil serait composé des plénipotentiaires nommés par les dix-sept voix du conseil restreint de l'assemblée féV'4rale. Toutefois l'Autriche et la Prusse auraient droit à ti <ts voix chacune.

Le directoire représenterait la confédération comme puis- Directoire, sance collective sur le terrain du droit des gens.

Toute déclaration de guerre ne pourrait être formulée qu'avec l'assentiment du conseil fédéral, à la majorité des deux tiers.

L'assemblée des députés se composerait de 300 membres Assemblée

y» des députés.

élus par les chambres des divers Etats. Les premières chambres nommeraient un tiers des députés fédéraux, et la seconde chambre les deux autres tiers. L'assemblée des députés serait convoquée tous les trois ans à Francfort.

L'assemblée des princes se composerait des princes souverains et des premiers magistrats des villes libres, ainsi que de deux plénipotentiaires des anciens princes médiatisés en 1806. Cette assemblée se prononcerait sur les décisions de l'assemblée des députés après la clôture des sessions de cette dernière.

Le tribunal fédéral se composerait de quinze juges. Douze Trib d ^*| ,é " de ces juges seraient nommés par les différents gouvernements, parmi les membres des tribunaux supérieurs. Le directoire en nommerait trois qui seraient choisis parmi les professeurs de droit des universités allemandes. Ils seraient tous nommés «

Questions rs-

à vie. Utives aux

matières

Dans les questions relatives aux matières constitutionnelles constition-

nelles.

1 Mémorial diplomatique, p. 240.

400 adoption du projet. [Part. I,

entre le gouvernement et les chambres d'un État confédéré , le tribunal fédéral serait renforcé de douze juges extraordinaires qui seraient choisis pour douze ans par les gouvernements locaux , sur la proposition , et dans le sein des chambres. Le tribunal fédéral serait aussi chargé de veiller à ce que l'on appliquât dans le droit civil et dans le droit fédéral de l'Allemagne le principe de la plus grande uniformité possible. 1

uniformité Un article portait que le tribunal fédéral serait appelé, ^"vueue 1 daus le cas ou des divergences pourraient s'élever dans les droit public, décisions des hautes cours de justice, à signaler à l'attention du directoire la nécessité d'un règlement légal. 2 Guerre En cas de danger de guerre entre un État de la confédéra-

étrangère. ^ ou qui aura it en même temps des possessions en dehors du territoire fédéral et une puissance étrangère, le directoire devrait provoquer la décision du conseil fédéral sur le point de savoir si la confédération devait prendre part à la guerre. Pour se prononcer dans ce sens, il faudrait la majorité des deux tiers.

Troubles m- En cas de troubles intérieurs, on pourvoirait aux moyens terieurs. e ^ mesures de pacification suivant les stipulations des articles XXV et XXVIII de l'acte final de Vienne de 1820. changements Lorsqu'il s'agirait d'apporter des changements ù la consti- «mutioVfé- tution fédérale ou d'introduire des institutions organiques jusqu'alors réservées à la législation particulière des différents États, il faudrait l'unanimité des voix au sein du conseil fédéral. 3 Voilà le projet de l'acte de réforme, tel qu'il sortit des délibérations des souverains. 4 Adoption du Le projet fut adopté par les priuces qui assistaient au coupât P tl r U H 8 rès > a l'exception du grand -duc de Bade, des ducs de ''pré/êntT.* Saxe-Weimar et de Meckienbourg-Schwerin , du souverain de Luxembourg et de Limbourg (le roi de Hollande voulant Réunion de SUD <> r donner son adhésion à la séparation du Limbourg de la cènY™iede" con ftdératiou ) et du prince de Waldeck. ft divers parie- L'association cent rale des membres des divers parlements

uients le 21

Août. qui avait tenu sa première réunion à Francfort, le 21 Août,

1 Mémorial diplomatique, 1863, p. 232.

* lbid., p. 294.

8 Jbid., p. 207.

* Ibid., p. 294.

" ibid., p. 266.

Chap. IL] BEPUS DE LA PBUSSE. 401

au nombre dû trois cents membres , avait voté à l'unanimité d'appuyer la réforme proposée par l'Autriche, à la condition que le système de l'élection directe fût adopté- Cette modification fut proposée par le grand-duc de Bade , et par les ducs de Saxe-Cobourg et de Saxe-Weimar. Elle ne put toutefois réunir les voix de l'assemblée. 1

Le roi de Prusse, ainsi qu'on le verra, réclamait les élec- Élections ditions directes comme un des points essentiels de toute réforme mées" pa^îe"

roi de

constitutionnelle. Le 4 Septembre, une lettre collective au Prusse, roi de Prusse fut signée par dix-huit souverains et quatre bourgmestres. Cette lettre disait en terminant : «Nous nous sommes septembre

au roi de

tous rais en parfait accord sur le projet de réforme. » 2 Prusse.

Le roi répondit le 23 Septembre, disant « qu'un examen des Réponse du plus consciencieux n'a pu le convaincre que l'acte de réforme septènlbrï proposé dans sa forme actuelle soit propre à couronner les efforts qu'on avait faits pendant nombre d'années pour améliorer la constitution fédérale, et que son devoir, comme roi de Prusse et comme prince allemand, ne lui permet pas d'adopter le projet, même pour base d'une nouvelle constitution fédérale. » Il posait trois points comme condition première de son conditions adhésion à une réforme radicale des traités fédéraux existants; ^u^^TdT 1° le véto de la Prusse et de l'Autriche, pour le moins, relativement à une guerre fédérale qui ne servirait point à repousser une attaque contre le territoire de la confédération ; 2° la parfaite égalité des droits de la Prusse et de l'Autriche, quant à la présidence et à la direction des affaires fédérales ; 3° une représentation nationale, issue, non d'une délégation, mais d'élections directes d'après le chiffre des différents États.

Le rapport du ministère prussien au roi, du 30 Septembre, Rapport en se référant à la distribution des voix dans le plénum, reven- p^Sd™ dique le véto dont parle la lettre royale. t?mbr£

Ce rapport conclut ainsi: «Nous proposons à Votre Majesté d'entrer à ce sujet en négociations avec ses confédérés; et dès que Votre Majesté les trouvera disposés à entrer dans les vues fondamentales qui ont été exposées, de vouloir bien • inviter le gouvernement impérial d'Autriche à convoquer, de

1 Mémorial diplomatique, 1863, p. 227.

» Jbid., 1863, p. 266.

Lawrbkcb-Wmato». I. 26