EN DÉPENSES
1° Le numéro de l'article correspondant au budget; 2° La désignation des articles de dépense ; 3° La quotité des crédits alloués par le budget ;
4° La fixation définitive du montant des dépenses dans la limite des crédits ouverts ;
5° Le montant des sommes payées sur ces crédits soit dans la première annnée , soit dans le premier trimestre de la seconde ;
6° Les restes à payer à reporter au chapitre additionnel de l'exercice courant ;
7° Enfin les crédits ou portions de crédits annulés faute d'emploi.
La situation financière de l'asile se présente ici sous deux formes principales : l'une, différence entre les sommes recouvrées et les sommes payées , est la situation de caisse formant le premier article du chapitre additionnel ; l'autre, au contraire, différence entre les droits acquis, tant en recette qu'en dépense, est la véritable expression de la situation financière, comprenant , outre le restant en caisse , les restes à recouvrer diminués des restes à payer.
Les pièces à produire à l'appui de ce compte, qui doit parvenir au ministre dans le courant du mois de juin au plus tard, ont été déterminées par une circulaire du 5 mars 1 859, et ont surtout pour but de faire ressortir les résultats économiques du règlement intérieur adopté conformément à l'instruction du 20 mars 1857 , principalement en ce qui concerne l'organisation du personnel , le régime alimentaire, la rémunération du travail, etc., et d'établir des termes de comparaison entre le compte administratif et les résultats de la gestion des comptables.
Ces pièces consistent principalement :
1 0 En un état de situation des recettes et dépenses de l'exercice , dressé par le receveur ;
2° Un état des restes à recouvrer;
3° Un état des restes à payer, dressé par le même comp* table ;
4° Le compte moral ;
5° Le rapport médical dont nous parlerons plus loin ;
6° La délibération de la commission de surveillance ; 7" Etat détaillé des revenus et des consommations en nature, en ayant soin de distinguer la vente des produits excédant les besoins ; 8° Tarif des pensions ; 9° Produit des journées ; 1 0° Etat de développement des autres recettes ; 1 1° Contingent proportionnel des départements, des communes, des hospices et des familles; 12° Tableau du personnel ; 13° Débet des frais de sépulture; 1 4° Situation financière en fin d'exercice, indiquant la valeur des bâtiments, du mobilier et de la lingerie, l'évaluation des ressources disponibles de l'asile, les charges présentes et à venir, et l'importance des travaux projetés ou en cours d'exécution.
ÎO*. Compte moral. — Raconter ce qui a été fait, en exposer les motifs , établir un rapprochement entre les résultats obtenus et les prévisions du budget , indiquer l'influence que ces résultats peuvent avoir sur les prévisions de l'avenir : tel est l'objet du cahier d'observations qui doit accompagner ce compte.
Les instructions n'ont rien spécifié relativement à la rédaction de ce document : nous ne saurions nous-même avoir la prétention de tracer à cet égard des règles que chacun doit trouver dans son expérience; mais nous croyons utile d'appeler l'attention de nos confrères sur certains détails qui ne sont pas sans quelque importance. Le texte de ce document doit nécessairement varier suivant les circonstances. Développé pendant une période d'organisation , il se réduit à de bien simples proportions quand le service est dans des conditions normales de stabilité.
La population étant le principal élément de recette et de dépense , c'est par l'exposé de son mouvement qu'il importe de commencer ce rapport, en ayant soin de comparer les résultats avec ceux de l'exercice antérieur.
On peut passer ensuite aux considérations relatives à la marche générale du service, aux faits qui l'ont compliquée ou embarrassée , aux obstacles qui se sont opposés à sa régularité, aux erreurs qu'il a fallu combattre , aux luttes qu'il a fallu soutenir contre des abus ; mais nous ne saurions trop insister sur la nécessité de maintenir notre argumentation sur le terrain de la pratique, et de préférer toujours la méthode expérimentale, qui doit avoir le pas sur les théories hasardées.
L'organisation du personnel , les fluctuations auxquelles elle a pu être soumise, les mutations survenues dans son effectif, la manière dont le service a été fait , les infractions à la discipline, les mesures prises pour le maintien du bon ordre, enfin la mention des lacunes qui ont pu être observées , doivent être l'objet d'observations courtes , mais précises.
La comptabilité deniers et matières se liant intimement à la prospérité de l'institution , l'examen de la gestion financière et économique doit trouver place dans un rapport où le directeur doit en fixer la valeur morale. C'est quelquefois le côté faible de l'organisation ; et on constate encore trop souvent combien sont préjudiciables la négligence, l'incurie, ou même le mauvais vouloir de comptables dont le caractère ou l'aptitude n'est pas au niveau de la tâche qui leur est confiée. Si une surveillance assidue, si les conseils dictés par l'expérience, ne modifient pas ces mauvaises dispositions, le directeur, pour mettre sa responsabilité à couvert , ne doit pas hésiter à signaler l'insuffisance ou l'opposition de collaborateurs qui s'écartent de leurs devoirs.
Ces questions préliminaires et fondamentales ayant été examinées , la revue des dépenses peut se faire dans l'ordre des articles du budget, de manière à constater l'exécution des prescriptions réglementaires et à expliquer les causes qui ont produit les différences remarquées entre les prévisions et les faits accomplis. Chaque fait essentiel doit être commenté, chaque fait nouveau doit être signalé et interprété , et , de même que les explications ressortent plus claires par la comparaison avec le
passé, de même aussi l'expérience est un jalon pour l'avenir. Il n'est pas un seul détail du service, il n'est pas une amélioration, qui n'aient leur expression numérique dans le compte administratif. La sollicitude pour les malades, l'activité intérieure de l'asile, sa tenue, le régime disciplinaire, l'efficacité de la surveillance, l'état sanitaire, sont les commentaires naturels des crédits dépensés ou des économies réalisées. Aussi ne faut-il pas omettre de constater dans ce rapport toutes les innovations utiles, mécaniques, hygiéniques ou économiques introduites pendant l'année dans le service de l'établissement.
C'est, enfin, du compte administratif analysé dans ses moindres détails, que résultent l'appréciation du prix de revient dans chaque catégorie et la constatation des ressources dont l'administration peut disposer.
Quels que soient son zèle et son dévouement, et quelquefois à cause de cela, le directeur peut rencontrer sur sa route des hostilités , des difficultés sérieuses qui embarrassent sa marche ou l'arrêtent, et tendent même à compromettre sa responsabilité ; mais il ne faut pas qu'il se décourage. Avec un sincère amour du bien, avec une ponctuelle exactitude dans l'accomplissement de tous ses devoirs, il peut rendre son compte moral confident des obstacles qu'il a rencontrés, et il peut être sûr que justice lui sera rendue tôt ou tard.
L'exposé sommaire que nous avons fait des trois actes importants qui résument toute l'administration d'un asile, l'intervention de la commission de surveillance dans l'examen de ces actes, qui ne deviennent définitifs que par l'approbation de l'autorité publique, indiquent assez les garanties dont on a entouré cette institution, et la part que doivent y prendre les principaux éléments de son organisation.
I08. Rapport médical. — Le point de vue sous lequel, d'accord avec les maîtres de la science, nous avons envisagé l'asile d'aliénés, conduit tout naturellement à ne pas séparer l'observation médicale des appréciations financières. Le compte administratif serait donc incomplet sans un rapport
circonstancié sur tous les détails du service médical. L'instruction du 20 mars 1857 insiste sur le caractère spécial de ce travail, qui doit offrir un résumé complet et méthodique des faits qu'il importe à l'administration et à la science de connaître et de recueillir.
Si, en ce qui concerne le compte moral, il est presque impossible d'adopter un plan général, à plus forte raison l'ordre des idées , dans le rapport médical , dépend-il surtout de l'inspiration du moment. Néanmoins nous pouvons y signaler quelques parties en quelque sorte obligatoires.
La statistique spéciale de la circonscription pour laquelle la fondation est faite est aujourd'hui un sujet trop important pour être négligé; la proportion des sexes, la recrudescence des admissions, la répartition des aliénés entre les villes et les campagnes , sont des faits dont la valeur se déduit surtout de la comparaison avec ce qui s'est passé dans les périodes antérieures. On voit le nombre des aliénés s'accroître dans les asiles ; les charges publiques deviennent plus lourdes, et c'est dans de telles conditions surtout qu'il importe à l'administration supérieure d'avoir des renseignements précis, dont la science médicale seule peut fournir les éléments.
C'est pourquoi rien ne doit être négligé pour bien caractériser la constitution médicale du moment, les conditions pathogéniques prédominantes, la marche de l'affection, les formes qu'elle affecte, ses terminaisons par la guérison ou par la mort, les crises qui se manifestent, etc. Les observations journalières fournissent de précieux matériaux à ce travail ; mais, comme il est peu d'asiles où il ne se présente soit des faits rares, soit des cas de nature à démontrer ou à confirmer quelque point de doctrine, la citation in extenso des observations qui les relatent ajoute un intérêt de plus au rapport, et fournit à la science de précieux documents. Les internes étant en général chargés de cette rédaction, c'est pour eux un moyen de se faire connaître, et pour le chef du service une occasion de signaler leurs progrès
à l'attention de l'autorité supérieure.
L'étude des maladies incidentes, leurs rapports avec la marche de l'aliénation mentale, les causes générales auxquelles elles se rapportent, la physionomie qu'elles ont présentée, les complications qui s'y sont manifestées, fournissent encore des données intéressantes , non-seulement dans le cours d'une année, mais encore par le rapprochement qui peut être fait entre plusieurs années. C'est à cette occasion surtout qu'on peut se livrer à une appréciation raisonnée du régime physique et moral sous l'influence duquel les malades sont placés. On doit d'autant moins négliger ces utiles considérations, qu'elles justifient les demandes d'améliorations accueillies trop souvent avec une regrettable indifférence.
Enfin, l'histoire des guérisons, des sorties et des décès, complète cette revue clinique, sur l'utilité de laquelle nous n'avons pas besoin d'insister.
Esquirol a dit depuis longtemps que l'asile est un instrument de traitement. C'est à ce titre que l'appréciation de son organisation peut trouver place dans le rapport médical. Mais cette appréciation ne doit jamais dégénérer en une critique stérile, et on doit, au contraire, y trouver le germe d'améliorations utiles. Signaler une lacune, c'est en même temps indiquer les moyens pratiques de la combler, et le médecin, plus que tout autre, doit se rappeler constamment que le diagnostic n'a de valeur qu'autant qu'il révèle les indications du traitement.
Ces différents travaux dont nous avons cherché à démontrer l'importance auront une valeur plus grande quand ils ne seront plus enfouis sous la poussière des archives. Aussi formulonsnous le vœu de voir ces documents surgir à la lumière de la publicité. Nous désirons même que cette publicité devienne obligatoire. Ce serait le seul moyen vraiment efficace de détruire les préjugés et les erreurs , et de faire enfin triompher la vérité.
ÎO». Adjuilications. — Deux faits importants complètent la série des actes généraux d'administration : assurer le service de l'exercice en pourvoyant l'asile de toutes les
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fournitures nécessaires, puis procéder à la liquidation des dépenses. Nous allons successivement étudier les règles applicables s à ces deux opérations.
Depuis longtemps déjà la publicité et la concurrence avaient été considérées comme les conditions essentielles des marchés à faire pour le service des établissements hospitaliers. L'ordonnance du 14 novembre 1837, commentée par l'instruction ministérielle du 9 juin 1838, en traçant les règles de l'adjudication et généralisant l'application de ce mode, a déterminé les as où un autre mode peut être admis par exception, et c'est Ile qui fixe aujourd'hui la jurisprudence sur la matière. Nous liions analyser ses dispositions essentielles et celles des règlements qui en déterminent l'application. Pour être complète, adjudication comprend les éléments ci-après. ! Le cahier des charges stipule d'abord la nature des fourniures; la distribution de ces fournitures en lots correspondant ux usages commerciaux du pays; les conditions spéciales de la ourniture; le mode de livraison, de réception, de vérification, :t de l'appréciation de la qualité de chaque objet; les limites nférieure et supérieure de cette fourniture; les garanties que 3s fournisseurs ont à produire, soit pour être admis aux adjuientions, soit pour répondre de l'exécution de leurs engageants; l'action que l'administration peut exercer sur ces u-anties en cas d'inexécution de ces engagements; le mode de quidation et de paiement du montant de ces fournitures; enfin, indication des cas de résiliation du marché, les conditions de Jtte résiliation, et les formalités pour y parvenir. Le cahier des narges est soumis à l'approbation du préfet. L'avis des adjudications à passer est publié, sauf les cas d'urmee, un mois à l'avance, par la voie des affiches, des jourrax, et par les moyens ordinaires de publicité. Cet avis fait mnaitre, outre l'indication et la composition des lots, le fonc- Émnaire qui doit procéder à l'adjudication, le lieu où l'on peut ■endre connaissance du cahier des charges, le jour et l'heure liés pour cette opération. Un modèle de soumission et la men-
tion des conditions essentielles y trouvent aussi convenablement leur place.
tlO. Fonctionnaire qui y procède. — Les adjudications à faire pour le compte des asiles d'aliénés sont passées par le directeur, assisté du receveur, de l'économe, et de deux membres de la commission de surveillance. Cette attribution lui a été contestée dès le principe, et la question, portée devant le ministre, a été résolue de la manière suivante par une décision ministérielle du 8 janvier 1844, dont nous extrayons les passages ci -après :
« Le droit du directeur d'un asile d'aliénés à procéder aux » adjudications des fournitures est fondé sur la qualité même » de ce fonctionnaire, véritable délégué de l'autorité publique, » et par les attributions qui lui sont conférées par l'article 6, » § 1er, de l'ordonnance du 18 décembre 1839.
» Il est5 fondé en outre sur l'analogie qui existe, quant à la » nature et à l'étendue de ces attributions, entre les fonctionnaires » de cet ordre et les commissions administratives des établis- » sements hospitaliers. En effet , les premiers sont, comme les » seconds, investis de l'administration intérieure, et de la gestion » des biens et revenus des établissements confiés à leurs soins » respectifs. Si, à côté du directeur de l'asile, l'ordonnance de » 1839 a placé une commission de surveillance , c'est comme » comité consultatif, et non comme autorité dirigeante. Or, les » commissions administratives ayant incontestablement droit, » aux termes de l'art. 8 de la loi du 16 messidor an vu, de » procéder seules aux adjudications de fournitures, il suit né- » cessairement que les directeurs, qui, pour les asiles d'aliénés, » ont les mêmes attributions que celles dévolues aux commis- » sions administratives quant aux hospices, peuvent procéder » aux mêmes adjudications sans l'assistance d'aucun délégu
» de l'autorité administrative
» Le directeur étant l'autorité qui doit procéder à l'adjudication » des fournitures, il est évident que c'est à lui seul qu'il ap-
» partient de fixer le maximum de prix ou le minimum de » rabais. »
Cette question, controversée depuis lors, a été définitivement tranchée dans le même sens par le décret du 25 mars 1852; et la circulaire du 5 mai suivant constate en outre que, puisqu'il appartient au préfet d'approuver les procès-verbaux d'adjudication, et le plus souvent les marchés de gré à gré, c'est le directeur qui doit procéder aux adjudications et passer les marchés de toute nature pour le service des aliénés.
111. Formalités. — Rien ne s'oppose à ce que l'adjudication se fasse dans l'asile ; mais, comme en général la situation excentrique de l'établissement rend difficile le déplacement des soumissionnaires, on a l'habitude d'y procéder dans le centre de population le plus proche, et surtout au chef-lieu, afin d'augmenter la concurrence.
Les soumissions doivent toujours être remises cachetées en séance publique. Un maximum de prix, arrêté d'avance par le directeur, doit être déposé cacheté sur le bureau à l'ouverture de la séance. Les instructions recommandent d'éviter les évaluations qui, trop au-dessous des cours, rendraient l'opération nulle; comme aussi de ménager les intérêts de l'établissement en prenant des précautions contre les surélévations abusives des prix résultant de coalitions. C'est surtout à l'occasion de la fourniture de la viande que le fait se produit le plus souvent.
Dans le cas où plusieurs soumissionnaires ont offert le même prix , il est procédé séance tenante à une réadjudication entre ces soumissionnaires seulement, soit sur de nouvelles soumis- • sions, soit à l'extinction des feux.
Le lot ne peut être adjugé si le montant de la soumission la plus basse est supérieur au maximum de prix fixé par l'administration. Toutefois, quoique les instructions gardent le silence à cet égard, nous pensons que le soumissionnaire dont les offres se rapprochent le plus du maximum peut être admis séance tenante, s'il l'accepte, à faire sur ses offres un rabais qui les fasse descendre au-dessous du maximum. Dans le cas où il
ADMIMSTHATION.
s'élèverait quelque incident en dehors des prévisions, le bureau doit le vider séance tenante, et en faire mention au procèsverbal.
Ce procès-verbal, constatant les résultats de chaque adjudication, relate toutes les circonstances de l'opération. Il est signé par l'adjudicataire pour le lot qui lui est échu; et à sa clôture, il est signé par le fonctionnaire qui a présidé, ainsi que par les membres de la commission et le comptable qui ont assisté.
L'adjudication, subordonnée à l'approbation du préfet, ne devient définitive qu'après cette approbation. Cette réserve doit toujours être mentionnée dans un article du cahier des charges.
C'est après cette approbation, que le procès- verbal doit être, dans les vingt jours qui suivent, soumis à la formalité de l'enregistrement.
Nous n'avons presque pas besoin d'ajouter que le cahier des charges, les soumissions et le procès-verbal doivent être écrits sur papier timbré.
Si, en principe, la concurrence doit être aussi étendue que possible , il importe cependant que l'administration se mette en mesure de ne traiter qu'avec des personnes présentant toutes les garanties désirables de solvabilité , de capacité et d'honorabilité. C'est pourquoi elle se réserve le droit d'arrêter par lot la liste des soumissionnaires dès l'ouverture de la séance, et de rejeter ceux dont les antécédents ou la situation bien connue démontreraient qu'ils ne remplissent pas toutes les conditions exigées.
Le cahier des charges détermine en outre les garanties qu'on exiso pour assurer l'exécution de toutes les clauses du marché, quelle que soit la cause qui menace de la suspendre : tel est le but du cautionnement, fixé ordinairement au vingtième du montant de la fourniture, mais qui, suivant les circonstances, pourrait être d'une valeur supérieure.
C'est à l'administration qu'il appartient de juger s'il est ou non nécessaire d'imposer aux concurrents le versement préalable d'un dépôt de garantie ayant pour objet de constater que l 'ad-
judieataire est sérieux, et répondra, s'il y a lieu, des résultats de La folle enchère à laquelle il pourrait être nécessaire de recourir. Il est peu d'asiles où cette mesure soit adoptée, la révision de la liste des soumissionnaires suffisant du reste à toutes les indications.
11 n'en est pas de même du cautionnement, qui, à la diligence du receveur de l'asile, doit être versé pour garantir les faits de l'adjudication pendant toute la durée des opérations qu'elle a stipulées. Ce cautionnement est fourni en numéraire , versé directement à la recette générale, et porte au profit des fournisseurs un intérêt de 3 Ojo.
Le cautionnement sera remboursé dès que la fourniture sera accomplie régulièrement. Il pourrait être également stipulé que le remboursement en aura lieu lorsque la fourniture faite aura dépassé le taux fixé pour ce dépôt de garantie, en stipulant alors que le solde des créances aura lieu de manière à ce que, jusqu'à l'achèvement du service, ce cautionnement en nature conserve toujours sa valeur.
Il ne faut pas négliger d'exiger que le soumissionnaire fasse élection de domicile dans le lieu de situation de l'asile, quand il n'y réside pas.
II faut stipuler encore dans le cahier des charges que la quotité des denrées n'est qu'approximative; mais, tout en réservant les intérêts de l'asile dans l'éventualité de certaines fluctuations, il faut aussi que le fournisseur soit sûr de fournir et de ne pas dépasser une limite supérieure. En un mot, il faut que, tout en conservant une certaine élasticité , le marché soit bien défini. C'est pourquoi il faut fixer la limite d'oscillation entre le quart en moins et le quart en plus. Cette précaution est d'autant plus nécessaire, que, sans elle, la cour des comptes rejetterait des dépenses tout ce qui excéderait la quantité indiquée au cahier des charges.
Les frais d'adjudication sont à la charge des fournisseurs, qui doivent acquitter en outre tous les droits ainsi que les dépenses de transport. Les frais de l'adjudication comprennent ceux
d'affiche, d'insertion, de chauffage de la salle, du personnel de service, ceux de timbre, d'expédition, ainsi que le droit d'enregistrement. Les uns sont généraux, et se répartissent au marc le franc de la valeur de chaque lot; les autres sont personnels, et sont en rapport avec l'étendue de l'expédition.
L'époque de l'adjudication importe au succès de l'opération. Faite trop tôt, elle coïncide avec une période de l'année où il règne une grande incertitude sur les cours, et où la spéculation n'a pas pris son assiette. Faite trop tard, elle ne laisse pas aux fournisseurs un temps assez long pour se préparer à leur aise à exécuter leur marché dès l'ouverture de l'exercice, ou pour profiter des occasions favorables résultant de certaines fluctuations dans les cours. Chaque pays présente à cet égard des particularités qui lui sont propres ; mais en général on trouve un certain avantage à faire l'adjudication dans le cours du mois de novembre.
L'adjudication par lots réunissant toutes les denrées d'un même commerce ou comprises dans le même crédit , présente dans la pratique des avantages incontestables, puisque c'est sur la valeur totale du lot qu'elle est consentie. Dans les asiles peu populeux surtout, la division par lots permet l'application plus large de l'adjudication à des fournitures peu importantes en elles-mêmes , et acquérant une certaine valeur par la manière dont on les groupe ; elle attire la concurrence quand la composition des lots est en rapport avec les habitudes commerciales du pays, et met les fournitures à la portée du moyen commerce, dont l'intervention prévient l'influence de la monopolisation par le haut commerce.
Utilité des adjudications. — Nous avons rencontré, même dans le sein de commissions de surveillance, des adversaires déclarés de l'adjudication ; les communautés religieuses sont hostiles à ce mode de procéder quand elles sont chargées des services économiques; et on a vu des économes faire tous leurs efforts pour y faire trouver des inconvénients. C'est en vain qu'on nous objecte des faits .dont nous ne saurions
admettre la valeur : l'adjudication publique est le mode qui présente toutes les garanties qu'on peut désirer. L'établissement d'un prix ferme pour toute l'année donne aux prévisions un degré de certitude qui fixe la valeur réelle du crédit, permet de prévoir soit les annulations, soit les insuffisances, et donne ainsi à l'harmonisation des détails des services une base certaine. Cependant cette donnée, qui constitue la règle générale, souffre quelques exceptions à l'égard de certaines denrées : la farine, les pommes de terre, dont quelquefois on ne saurait prévoir les fluctuations dépendant des chances de la récolte suivante. Dans ces cas , au lieu d'être faite pour un an , l'adjudication pourrait se restreindre à une période plus courte, et ne stipuler que des quantités invariables.
L'adjudication , en permettant de s'approvisionner au fur et à mesure des besoins, fait des fournisseurs de véritables entrepositaires qui épargnent à l'asile des frais dispendieux de manutention et la construction de vastes magasins dans des bâtiments mieux employés à loger les malades. Les déchets sont plus rares, et la vérification est beaucoup plus facile. On ne peut accuser l'administration d'accorder des préférences ou de manifester des prédilections injustifiables. Dès qu'elle appelle la concurrence , son impartialité est au-dessus de tout soupçon, et on peut encore moins l'accuser de sacrifier l'intérêt général à des convenances personnelles. Tout milite donc pour que l'adjudication soit la règle. On a dit encore que l'adjudication fournissait généralement des denrées d'une qualité médiocre , ou même des fonds de magasin. C'est une erreur : car, pour éviter cet inconvénient, très-fréquent surtout dans les acquisitions faites sans contrôle , il ne faut choisir que de bons échantillons, et avoir un économe qui, possédant les connaissances nécessaires, et consciencieux observateur de ses devoirs, apprenne aux fournisseurs ce qu'il en coûte de ne pas remplir les conditions d'un marché, et apporte dans cette partie importante de ses fonctions une droiture à l'abri de toute atteinte.
