CHAP. VU. POUVOIR CONSTITUANT

On a proposé de faire ratifier la Constitution par les provinces. Cela est impraticable à cause de l'organisation actuelle qui est fondée sur la division de chaque assemblée de bailliage en trois ordres (1). Il existe bien un moyen de faire « concourir immédiatement tous les citoyens à la confection des lois », c'est celui qui a été exposé dans les Lettres d'un bourgeois de Neiohaven (ix, 31). « Mais ce qui sera un jour praticable, ce qui dans vingt ans pourra commencer à s'établir, lorsqu'il sera question de soumettre à un nouvel examen la (constitution qui va se former, serait-il sage aujourd'hui (2) ? »

Donc Condorcet, en 1789, est en principe favorable à l'idée d'une ratification populaire de la Constitution ; mais, en fait, et pour des raisons de circonstance, il préfère que la Constituante adopte provisoirement la Constitution (3).

Dans un passage déjà cité, il reconnaît que le référendum pour toutes les lois, aussi bien ordinaires que constitutionnelles, serait l'idéal, « le degré de perfection» ; mais, dans l'état actuel des choses, il faut se borner au référendum constitutionnel (4), et encore, nous l'avons vu, il ne le réclame pas immédiatement.

Les réserves faites par Condorcet prouvent comme nous l'avons déjà remarqué qu'il n'est pas seulement un théoricien, mais encore un observateur, qui tient compte des circonstances et des contingences.

C'est à cette époque (1780) que nous rapportons un fragment inédit, clair et précis, dont voici les principales idées : « nous convenons sans doute des principes suivants : 1° que la Constitution doit renfermer un moyen légal de la perfectionner et de la réformer, 2° que le droit d'en changer les articles ne doit pas être confié aux législatures ordinaires, du moins en la même forme qu'elles exerceront celui de faire les autres lois.

« On peut ou confier ce droit à une Assemblée extraordinaire appelée Convention, ou le confier aux législatures ordi-

(t) Ibid., 424.

\;i) Ihid., 425.

(4) Ibid., 429-430.

naires ; mais ou à la condition d'en être spécialement chargées ou en exigeant une très grande pluralité.

« Ce dernier moyen est si vicieux qu'il ne mérite pas d'être réfuté.

« En balançant les avantages et les inconvénients des deux autres moyens, je crois le premier préférable.

« L'époque de ces Assemblées Constituantes peut être fixée ou déterminée par le vœu des citoyens, on peut employer à la fois ces deux moyens. » Comme période fixe, Condorcet établit 18 ou 20 ans d'intervalle. Sur l'initiative des provinces, il formule la réserve suivante : « la re vision n'aurait lieu qu'autant que la pluralited.es provinces demanderait le changement d'un certain nombre d'articles de la Constitution...

«... On objecte contre les Conventions périodiques la crainte des secousses et le défaut d'obéissance aux lois dans le moment où l'époque de ces Conventions approche...

«... (Mais) personne à l'époque d'une Convention n'ira s''imaginer qu'il ne doit pas obéir aux lois de la législature présente parce que la législature suivante n'aura pas absolument les mêmes formes. Le changement des membres d'une législature à l'autre influe bien plus qu'un changement de forme lorsqu'il ne peut être jamais une véritable révolution... (1) »

Dans la Réponse à V Adresse aux Provinces donnée à l'impression le i'^'" février 1790, Condorcet développe à peu près les mêmes idées que dans les deux fragments ci-dessus (2) : Il serait sans intérêt de les redire. Notons en passant qu'il justifie l'Assemblée Constituante du reproche qui lui avait été Tait d'avoir usurpé le pouvoir Constituant : ce pouvoir elle l'a reçu de la nation, il suffit de lire les « cahiers » ; et de plus il aurait fallu supposer, dit-il, tous les Français privés de la raison, pour croire que, n'ayant point de Constitution, ils pouvaient établir un corps de représentants, sans lui donner le pouvoir d'en former une (3).

Les idées de Condorcet suivent un développement normal

(1) BUjI. de rinslit., msc inédits, R. 'o'i'iG 7, n» 8 daus liasse II.

(3j Ibid., 538.

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et progressif, et [)lus ses réflexions avancent, plus il trouve des formules heureuses et profondes : dans un opuscule qui suit de près le précédent (^wr l'étendue des pouvoirs, etc, 1790 X, 25) il énonce le principe même du pouvoir constituant distinct de tous les autres et source de tous les pouvoirs : « Un premier pouvoir constituant, chargé par le peuple d'établir une Constitution, est le principe unique de tous les autres pouvoirs ; il ne peut en exister aucun que parce qu'il a voulu ou le conserver ou le créer (i) ».

Une fois la Constitution établie, le travail politique se divise entre les difl'érents pouvoirs ; mais tant que dure le travail d'organisation constitutionnelle, l'Assemblée qui a le pouvoir constituant doit aussi exercer les pouvoirs législatif et exécutif : « par la même raison qu'il est impossilile de séparer, dans une telle circonstance, le pouvoir constituant de celui de faire des lois, il est également impossible de séparer le pouvoir qui exécute la Constitution de celui qui exécute les lois (2) ». Il exprime la même idée plus loin : « Sous une Constitution libre, le pouvoir de faire les lois et celui de les exécuter obéissent ù une volonté commune, à celle qui a formé la Constitution. Sous une Constitution qui se forme, c'est donc à la même volonté, à celle du pouvoir Constituant, que le pouvoir exécutif doit encore obéir (3 ».

Quoique inspirées par les circonstances (4), les théories de Condorcel renferment deux principes doctrinaux : 1° la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir législatif; 2° la dérivation de tous les [pouvoirs à partir du pouvoir constituant.

Sans jamais se lasser, Condorcet consacre, en 1791, deux nouvelles études au pouvoir constituant : Des Conventions nationales, i^^ avril 1701, Discours sur les Conventions Jiationales, 7 août i7'Jl. Ce sont deux discours prononcés l'un dans la société des amis de la vérité, l'autre aux Jacobins, dont Condorcet était alors le président de quinzaine (5).

(2) Ihid.

(3) Ibid., 30.

(4^ Moniteur, réimpr.^ III, 354 ; Adresse de lAss. nal. aux Français, p. 352 354.

(5) X, l<Ji et 207.

Une Conslitution vraimenl libre se reconnaît à ce caractère c'est qu'elle renferme en elle-même des moyens de perCectionnement ; c'est qu'elle peut, à chaque époque, se mettre au niveau des lumières. Parmi ces moyens, le plus simple est la convocation, ou périodique ou déterminée par le vœu du peuple, d'une Assemblée de représentants des citoyens, élus par eux, pour examiner et réformer la Conslitution (J).

Il opte pour des Conventions périodiques, se réunissant de plein droit dans l'intervalle minimum et maximum de 10 à 20 ans (2), et pour des Conventions non-périodiques, « déterminées seulement par !a volonté des citoyens (3) ».

Les Conventions périodiques et les non-périodiques ont chacune leurs avantages : les premières sont nécessaires pour que jamais la pluralité n^obéisse à des lois qu'elle n'a pas consenties, et en même temps pour que la Constitution puisse s'améliorer par le temps et suivre le progrès des lumières. Les autres sont nécessaires aussi pour donner aux citoyens des moyens paisibles de faire entendre leurs plaintes. Les premières sont espacées à des intervalles trop larges pour remplir ce second objet. Mais les secondes « appelées par le besoin, n'assureraient pas assez les progrès de l'art social ». 11 faut donc employer simultanément les Conventions périodiques qui se réunissent de plein droit et les non-périodiques qui se réunissent sur la demande du peuple.

Voici comment il organise les premières : « dans l'intervalle qui sépare ces Conventions, tous les hommes doués d'une force de tête qui les rende dignes d'être législateurs peuvent s'y préparer d'avance, y disposer les esprits, mériter par leurs ouvrages d'être appelés à y concourir ; on peut réunir par là aux avantages d'avoir comme les anciens un système de lois sorti de la tête d'un seul homme ceux d'une Constitution adoptée par la laison et non par l'enthousiasme ».

D'autre part, « une Convention appelée pour le besoin ne sera jamais propre qu'à réparer les abus qui en ont fait naître le désir et cette raison suffît pour montrer la nécessité d'en admettre les deux espèces ; elle conduit également à penser

(2) IbU., 193-195.

(3) loid., 195-198.

CtlAP. VU. — POUVOIR CONSTITUANT 597

qu'elles ne doivent pas exercer absolument la même autorité ».

Une revision totale serait permise aux premières ; une revision partielle serait seule accordée aux secondes : ces dernières ne recevraient ni l'autorité de modifier les articles de la Déclaration des droits, ni celle de changer les conditions qui règlent le droit de cité et l'éligibilité des citoyens, ni de changer les divisions de l'empire, ni prolonger la durée des législatures, ni ôter aux citoyens les nominations qui leur sont réservées. Elles pourraient ajouter à la liberté et à l'égalité et non les restreindre. Elles pourraient réformer tous les abus dont ^existence aurait fatigué le peuple, tous ceux qui offriraient des dangers pressants. Quant à ceux dont la réforme est moins urgente, ils seraient soumis à « l'examen plus réfléchi » d'une « Convention nationale périodique ».

Condorcct résume enfin les avantages des deux sortes de Conventions : « on pourra remédier par les unes aux fautes qui seraient échappées aux auteurs de la Constitution ; on s'assurera par les autres de pouvoir profiler des progrès sucessifs des lumières (!) ».

Ainsi donc, le peuple délègue le pouvoir de faire les lois, mais il retient celui « de décider si les lois auxquelles on (le) soumet renferment ou ne renferment rien de contraire à leur but essentiel, la conservation des droits communs à tous ». De là, la légitimité du référendum sous toutes ses formes : constitutionnel et législatif. Il est juste et rationnel de demander « aux citoyens non s'ils approuvent une loi, mais s'ils n'y trouvent rien de contraire à leurs droits ». Celte décision, déclare Coucorcet, serait prompte et facile. Il suffirait d'adopter la procédure suivante : '< dans une Assemblée primaire, indiquée pour cet objet, chaque citoyen, muni d'un exemplaire de la loi, dont les articles seraient numérotés, rayerait ceux qu'il jugerait contraires aux franchises dont le maintien est la condition du pacte social. On élèverait ensuite le nombre des voix qui condamnent telle disposition, et on l'écrirait à côté de chaque article, sur un exemplaire de la loi, où l'on aurait eu soin de marquer en

tête le nombre des volants. Un relevé de ces différentes listes envoyées à la Convention nationale, donnerait le jugement du peuple sur tous les articles de la Constitution. Si aucun article n'est rejeté, la loi est complète ; si quelques-uns sont proscrits, la Convention nationale obéira au peuple, et lui soumettra de nouvelles lois ». Pour éviter les longueurs et les complications inutiles, le référendum se ferait, dans chaque Assemblée primaire, en silence, sans discussion : « comme les lois auraient été débattues dans la Convention nationale, comme chacun aurait pu s'instruire dans la lecture des débats, comme les hommes éclairés auraient eu le temps de développer leurs opinions, cette discussion serait évidemment inutile (1) ».

Dans le discours qu'il prononça aux Jacobins le 7 août 1791 sur le même sujet, Condorcet montre qu'il faut se garder des Constitutions qui durent trop et de celles qui ne durent pas assez. Il faut chercher un juste milieu. Ce sont les Américains qui l'ont trouvé en établissant, par la Constitution elle-même, des « Assemblées chargées de revoir, de perfectionner, de réformer cette Constitution, soit à des époques déterminées encore par elle, soit au moment marqué par la volonté nationale, recueillie et exprimée sous une foruie prescrite par la loi. C'est à ces Assemblées que l'on donne le nom de Convention (2) ».

Condorcet voit de plus en plus nettement les différentes parties du problème ; une Assemblée constituante distincte, la nécessité des revisions, la réunion soit de plein droit soit sur l'initiative populaire des deux sortes de Conventions ; il prévoit tous les détails : « il faut que la loi offre à la majorité des citoyens un moyen simple et facile d'obtenir » le changement de la Constitution ; il faut « qu'elle ait déterminé la forme, la nature de l'Assemblée à qui cette fonction sera confiée; (ju'elle ne laisse rien d'incertain, rien d'arbitraire, rien qu'on puisse être obligé de régler dans le moment même » ,

(2) Ihid., 209 210. Cf. Recueil des lois constitutives des colonies anglaises, etc., Coafédéraliou générale, art. 1(5; CoDstitutioii de Pensylvaaie, section 47«.