CHAPITRE VII

POUVOIRS COMMUNS AU PEUPLE ET A SES REPRÉSENTANTS (c'esT- A-DIRE DÉLÉGUÉS ET RETENUS) LE POUVOIR CONSTITUANT. — LA REVISION. — LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL

Histoire des idées de Condorcet de 1788 à 1792, sur le pouvoir constituant, sur les Conventions et leur périodicité réglée. — Nature propre et distincte du pouvoir constituant; relativité des lois constitutionnelles ; convocation des conventions ; réunion de plein droit ; initiative populaire ; initiative des représentants ; recrutement, attributions et fonctionnement des Conventions ; ratification populaire par le référendum.

Le peuple délègue les pouvoirs : le'gislatif, exécutif et administratif ; il relient le droit de censure et ses dérivés. Mais il exerce en commun, avec le pouvoir législatif seul, le pouvoir de demander la revision delà Constitution. La Revision et le Référendum constitutionnel sont des théories auxquelles Condorcet a consacré de profondes réflexions et de nombreux ouvrages. Le Rapport introductif et la Girondine nous en ofTrent un résumé complet et cohérent. Mais les différentes théories que nous y trouvons (théorie du pouvoir constituant distinct, principe de la revision, initiative parlementaire, périodicité, recrutement et attributions des conventions, référendum constitutionnel) ont été ébauchées progressivement par Condorcet. Rien ne sera plus instructif, pour comprendre la forme dernière de sa pensée, pour en constater et en admirer la forte et persévérante homogénéité (1), — que d'en

(1) On a déjà remarqué la parfaite cohérence des théories développée? par ("oudorcet avant la chute de la royauté avec celles qu'il a développées plus tard.

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suivre le développement à travers ses difiérents ouvrages et, parfois, dans ses papiers inédits.

Dans le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales, il aborde un des plus difficiles problèmes que soulève la théorie du pouvoir constituant : Gomment organiser la première convention dans un pays qui ne possède ni assemblée nationale périodique ni constitution régulièrement organisée ? « La forme de la première assemblée représentative, qui aurait établi une Constitution, n'a pu avoir elle-même une sanction nationale, antérieure à son existence. » Seuls les Etats-Unis ont pensé à régler « d'avance la forme des conventions spécialement destinées à corriger les défauts de la constitution ; » mais, quand un pays n'a pu encore prendre cette précaution, il faut savoir se contenter de présomptions de constitutionnalité ; sans cela il faudrait admettre que toute constitution, une fois établie, ne peut jamais être modifiée légalement ; ce serait, d'après Condorcet, renoncer aux leçons de l'expérience, ce serait « s'exposer à sounVir à perpétuité de tous les inconvénients que le temps peut amener, et condamner la suite entière des générations à être les victimes des fautes dans lesquelles l'ignorance a pu entraîner leurs prédécesseurs ^1) ».

Dans la période électorale (janvier-avril 1789) il conseille aux électeurs de donner certains mandats à leurs députés, et notamment de ne pas voter « pour une constitution perpétuelle » ; ils devront organiser au contraire une constitution qui sera soumise à un nouvel examen, dans une période qui « ne s^étendra pas au-dessus de dix tenues d'états, ni au-dessous de cinq » ; les députés devront décider « que cet examen sera fait, non par l'assemblée nationale ordinaire, mais par une assemblée convoquée spécialement pour corriger la constitution (2). »

A cette même époque (1789), examinant le problème de l'unité des chambres, et, désirant rassurer ceux que l'omnipotence d'une assemblée unique pourrait effrayer, il déclare qu'on peut mettre la constitution à l'abri de cette omnipotence (' en séparant du pouvoir législatif ordinaire- et perma-

(1) VllI, 223-224.

nenl celui de faire des changements à la constitution », on re'serverait « ce dernier pouvoir à une Convention chargée de ce seul genre de lois » ; cette assemble'e constituante s'assemblerait « ou à des époques fixes ou sur les demandes d'un certain nombre de provinces (1). » Il demande des révisions décennales (2).

Il écrit sur ce problème de véritables traités qui paraissent également en 1789. Le 30 août 1789 il félicite le comte Mathieu de Montmorency d'avoir demandé qu'on insérât dans la Déclaration des droits le principe même de la revision de la Constitution. Comment donc, s'écrie-t-il, les hommes seraient-ils égaux en droits, comment la loi seraitelle l'expression de la volonté générale, si les enfants étaient forcés de se soumettre à la constitution que leurs grandspères auraient rédigée?... Il n'est pas indifférent, avant d'accepter une loi constitutionnelle, de savoir si elle peut être un jour réformée, et même quand, comment, par qui elle doit l'être. )) La certitude que la Constitution sera revisée, est un gage de paix et de tranquillité ; on supporte patiemment ses vices, quand on sait qu'un jour, peu éloigné, viendra où ils seront corrigés (3). Une constitution éternelle, des lois fondamentales et irrévocables, sont une chimère qu'il faut renvoyer aux siècles d'ignorance (4). 11 faut confier à une assemblée spéciale le sein de reviser la Constitution ; cette assemblée ne doit relever que de la nation, directement, et ne doit dépendre ni de l'exécutif, ni de l'Assemblée législative ellemême, car « il serait absurde que le pouvoir exécutif, que l'Assemblée nationale chargée de faire les autres lois, eussent le droit de rejeter les décrets d'une assemblée instituée pour fixer les limites de leur autorité et l'étendue de leurs devoirs '5). S'il s'agit d'une Constitution établie, sur des principes d'égalité et de justice, la Convention doit être convoquée de droit tous les 20 ans environ. S'il s'agit d'une Constitution nouvelle, établie sur des principes nouveaux, si elle a été faite en toute hâte, au milieu des troubles, la convocation

(l; IX, 359.

(2, Ihid., 210.

(3) Ibid., 367 369.

(4; ItAd., 371.

(5> Ibid., 372.

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doit venir de l'initiative du « corps des électeurs (Condorcet écrit en 1789, au moment du sufl'rage à deux degre's) nommés pour choisir les membres de l'Assemblée nationale. On leur demanderait solennellement... s'ils sont ou ne sont pas davis de revoir la Constitution, et les députés seraient obligés de porter ce vœu à l'Assemblée nationale. » Si le vœu a obtenu la pluralité dans plus de la moitié des provinces ou plus de la moitié de la totalité des électeurs, la révision aura lieu (1).

Ce ne sont pas seulement les principes qu'élabore Condorcet, et qu'il veut voir insérer dans la Déclaration, c'est encore tout un plan d'organisation pratique : il veut que la Constitution règle « l'époque fixe et le lieu où l'Assemblée de révision, la Convention (doit) s'assembler » de telle façon que tout se fasse de plein droit, sans aucune intervention des pouvoirs établis.

On ne peut déclarer perpétuelles que les Constitutions descendues du ciel «auquel on a seul accordé, jusqu'ici, le droit de donner des lois immuables. « Seulement, ajoute non sans esprit Condorcet, « nous avons perdu cet art des anciens législateurs, d'opérer des prodiges et de faire parler des oracles. La Pythie de Delphes et les tonnerres de Sinaï sont depuis longtemps réduits au silence. Les législateurs d'aujourd'hui ne sont que îles hommes, qui ne peuvent donner à des hommes, leurs égaux, que des lois passagères comme eux (2). »

Il n'est pas nécessaire de faire descendre une Constitution du ciel pour la rendre respectable ; il n'est pas nécessaire de la faire, perpétuelle, pour éviter les troubles. Car la revision est un moyen de les prévenir : a les peuples souffrent patiemment des maux dont ils connaissent le terme, et n'emploient pas la violence quand la loi leur présente un recours assuré (3). »

Cette même année (1789) Condorcet consacre une nouvelle étude approfondie à la même question, et il la formule en ces

(2) If)id., 374-375. Cf. le mot de Barère (Supra, 310-311).

(3j lôid., 376. Il e?l utile de remarquer combien Condorcet a le sens des contingences.

termes : Une nation peul-elle conférer à une Assemblée le pouvoir de lui donner une Constitution, ou celui de l'accepter en son nom, sans se réserver le droit de la ratifier immédiatement, où doit-elle se réserver ce pouvoir? (1) »

11 part de ce principe qu'une nation peut confier à ses représentants le droit de faire ou d'accepter une Constitution. Mais il distingue entre faire ou accepter. Dans le premier cas, ditil, les membres sont élus avant que la Constitution soit faite^ et l'on se soumet d'avance à celle qu'ils feront ; dans le second, on élit les membres pour approuver ou rejeter une Constitution déjà connue. Delà dérive ce problème : une nation doitelle séparer le droit de former une constitution du droit de la ratifier, et le confier à deux assemblées différentes (2)?

Or une Convention ne peut faire de Constitution que pour un temps limité, qui ne doit pas s'étendre « au delà d'une génération. » « La durée de toute loi constitutionnelle a pour véritable limite le temps nécessaire pour que la moitié des citoyens existants au moment de l'acceptation ait été remplacée par de nouveaux citoyens; espace facile à déterminer, et qui est de vingt ans environ, si la majorité est fixée à vingt et un an; de dix-huit, si elle est fixée à vingt-cinq (3). » En second lieu, une Convention doit régler de quelle façon la Constitution doit être ratifiée (4).

Cela posé, Condorcet établit qu'une nation, vu l'état actuel de réducation(l"89!, n'est pas prête pour ratifier une Constitution. Il vaut donc mieux qu'elle délègue ses droits (5) à une assemblée. Mais doit-elle aussi confier à une seconde assemblée le droit de ratifier la Constitution proposée par la première? Après une discussion très serrée, Condorcet conclut, qu'en l'état actuel des choses (avec la Constituante) il vaut mieux se contenter d'une seule Assemblée, car, il lui paraît évident que la presque totalité de la nation a revêtu les députés du pouvoir de faire une Constitution (6). »

(2) làid., 414.

(3) Ibid., 415.

(4) Ibid., 417.

(5) Ihid., 418-419.

(6) Ibid., 421.