CHAP. 11. PROCEDUUE DES ELECTIONS

c'est aussi dans les Assemblées primaires que se font toutes les élections sa)is exceptiwi.

La fonction fondimentale du peuple réuni en Assemblées primaires, c'est en efî'et de procéder aux élections déterminées par la Constitution (section II, art. P').

Ensuite il doit délibérer sur les objets qui concernent l'intérêt général de la République ; Condorcet les énumère dans l'ordre suivant : 1» accepter ou refuser un projet de Constitution ou un changement quelconque à la Constitution acceptée ; 2^ donner son avis sur la convocation d'une Convention nationale ; 3° répondre, par un vœu, quand le corps législatif procède à une consultation générale du peuple; 4° enfin le peuple a un droit d'initiative ; il peut, de lui-même, soit requérir le corps législatif de prendre un objet en considération, soit exercer sur les actes de la représentation nationale la censure du peuple (art. 2), aiusi qu'il sera expliqué ci-dessous (1;.

Tous les pouvoirs sont issus de l'élection (X, 602) et c'est dans les Assemblées primaires que se font toutes les élections sans exception, sur tout sujet. Par conséquent, les règles générales qui président aux élections dans les Assemblées primaires présentent un intérêt exceptionnel. Elles sont la mise en pratique des principes généraux exposés ci-dessus, elles servent de base à tout l'édifice constitutionnel construit par Condorcet et lui donnent une physionomie nettement démocratique.

Le peuple exerce lui-même le droit de vote ; il choisit

(i) Sur la vraie nature des Assemblées primaires, il faut lire le commentaire même de Condorcer: « Ces Assemblées, dit-il, où les citoyens exercent leurs droits de membres du souverain, en acceptant ou rejetant une Constitution ; en répondant aux questions qui leur sont faites au nom de la représentation nationale; en'formant sur les lois des réclamations qui obligent le corps législatif à un examen réfléchi ; ces Assemblées où le citoyen qui en fait partie vote, non pour lui seul, mais pour la nation entière, sont absolument distinguées, et par leur forme et par leur distribution sur le territoire, de celles où les mêmes citoyens pourraient être appelés pour délibérer comme membres d'une des divisions territoriales. Dès lors, on ne peut s'y occuper que des questions pour lesquelles la loi prescrit de les convoquer. » XII. 348 ; cf. 349.

directement ses représentants, ceux à qui il délègue directement une part de la souverainelé.

La base du système pratique électoral, imaginé par Condorcet, est le scrutin de liste à deux phases : liste de présentation, liste de choix.

Ce procédé est celui que David Williams avait conseillé {Supra, p. 223). Mais Gondorcet l'avait entrevu en 1187 (IX, 25) et en avait fait l'ébauche un an après dans le traité sur les Assemblées provinciales {YUÏ, 196 et sq.;, plusieurs années avant de connaître D. Williams, et dans un opuscule intitulé Sîir la forme des élections publié en 1789 (IX, 287). Ce n'est point dans cet ouvrage, ni dans le précédent, qu'il faut aller chercher la vraie pensée de Gondorcet, car il s'y montre partisan du sufTrage à deux degrés (1). Sa vraie pensée, précisée, complétée et « démocratisée « se trouve dans la Girondine Til. III, sect. III, art. 1-25 ,2 .

Le scrutin de présentation est préparatoire. Voici comment un procède : dès qu'un des objets de convocation prévus par la Constitution est annoncé, chaque votant reçoit, au bureau, un bulletin imprimé sur lequel son nom est écrit en marge [ibid, art. 2). Le scrutin est ouvert séance tenante et dure jusqu'au lendemain quatre heures du soir. Chaque citoyen, écrira ou fera écrire sur son bulletin un nombre de noms égal à celui des places à élire et le déposera an bureau (art. 3). Il importe de remarquer que le vote de présentation est à bulletin ouvert, écrit et signé (XII, 403) (3). Dans la séance du second jour, à quatre heures, le bureau procédera à la vérification et au recensement du scrutin, en lisant à haute voix le nom de chaque votant et les noms inscrits sur son bulletin. Toutes ces opérations

(1) VIII, ISO; IX, 290.

(2) Cf. aussi XII, 637 et sq. (publiée le 1" juin 1793).

(3) Cf. ce qu'il en dit dès 1788 : YIII, 200 et sq. 11 prône le vote par correspondance : « les électeurs porteront bien plus religieusement le vœu de leur conscience, si, écrivant chez eu.x la liste ,de leurs choix, ils ne peuvent ni se la communiquer réciproquement... ni exercer les uns sur les autres ces influences soudaines, si honorables pour l'éloquence, si dangereuses pour la raison. >» Ihid., 202.

CHAP. II. LE SYSTÈME DES LISTES 4o7

se feront publiquement (art. 4 et c). Les résultats du scrutin de chaque Assemblée primaire sont envoyés au département et centralisés par les administrateurs (art. 6 . Et l'on forme la liste de présentation avec les noms de ceux qui auront obtenu le plus grand nombre de voix. Un en inscrit un nombre triple des places à remplir (art. 7). Pour mieux comprendre la formation de cette liste de présentation, il ne faut pas perdre de vue que le choix des noms n'est pas limité au canton, au district ou au département, mais il s'étend à la France entière. C'est le scrutin de liste national. L'administration du département fait imprimer et publier une première liste qui contient : 1'^ la liste des candidats qui auront obtenu le plus de suffrages, en nombre triple des places à remplir ; 2° un nombre égal de suppléants, pris parmi ceux qui auront recueilli le plus de voix (art. 10). Cette publication a pour but de provoquer et de faire connaître dans les quinze jours les désistements. Ceux-ci connus et déclarés, on comble les vides avec les suppléants (art. 11).

A ce moment la liste de présentation est définitivement arrêtée et réduite au nombre triple des sujets à élire. Elle est envoyée, sans délai, par l'administration du département, aux Assemblées primaires. Le jour du second scrutin ne pourra dépasser le second dimanche après la clôture de la liste de présentation (art. 12 .

De même que le peuple a procédé aux opérations préliminaires du premier scrutin de présentation, de même il procède au second et dernier scrutin d'élection.

Chaque votant reçoit au bureau, un bulletin à deux colonnes^ divisées chacune en autant de cases qu'il y aura de sujets à nommer. L'une de ces colonnes sera intitulée : première colonne d'élection ; l'autre : colonne supplémentaire (art. 13). Dans la première on inscrit autant d'individus qu'il y a de places à élire, dans la seconde : un nombre égal au précédent (art, 14), Et tous ces noms doivent être pris sur la liste de présentation (art. 15),

Ce hiilletin ne sera pas signé. Pourquoi le premier scrutin de présentation se fait-il à bulletin ouvert et signé, et le second, le scrutin d'élection, à bulletin fermé et non signé ? Dans le premier scrutin qui est une simple indication, déclare Condorcet, il ne peut être dangereux pour la chose publique.

que les votants placent quelques noms d'après des considérations personnelles. En ne lisant, les noms qu'après que l'élection est terminée, elle n'est point influencée par les murmures, les signes de désapprobation que certains noms peuvent exciter ; et la publicité de ce premier vœu peut être utile aux mœurs nationales, sans nuire à la tranquillité des individus, sans donner trop de pouvoir à l'intrigue. D'ailleurs, ajoute Condorcet, il est utile que les citoyens puissent se diriger d'après le jugement avoué et public d'autres citoyens dont ils respectent la prubité et les lumières. — Le second scrutin, le scrutin d'élection, énonce au contraire un vœu de préférence, et, par celte raison seule, il est bon de le soustraire à toute espèce d'influence, de le rendre indépendant et de l'opinion publique et des engagements qu'on a pu prendre par faiblesse ; bref, il faut faire en sorte qu'il soit l'expression la plus libre de la volonté de ceux qui le forment (1).

Que vont devenir les secondes listes, les listes d'élection ? le recensement des deux colonnes se fait séparément dans chaque Assemblée primaire. Les résultais en sont envoyés, comme ci-dessus, au chef-lieu du département dans un délai maximum de huit jours art. 16 et 17). Le recensement général de tous les bulletins, et de chaque colonne séparément, est fait par l'administration du déparlement (art. 18) et le calcul des voix se fait d'après les règles suivantes : si le nombre des suHrages portés sur la première colonne ne donne !a majorité absolue à personne, on réunit la somme de suffrages que chaque candidat a obtenus dans les deux colonnes ; la nomination est déterminée par la majorité relative (art. 19 . Supposons au contraire que des candidats réunissent la majorité absolue, ils sont élus et on ne procède à l'addition des deux colonnes que pour les autres candidats (art. 20). Des suppléants seront nommés ; les suppléants sont ceux qui, sur la première colonne, ayant obtenu une majorité absolue, ont le plus grand nombre de suffrages après les sujets élus ; ce sont aussi ceux qui, après les sujets élus, ont eu le plus de suffrages par la réunion des deux colonnes, quand bien même

(1) X!I, 403-404; cf. VIII, 20t5-208.

CHAP. 11, LE SYSTÈME DES LISTES io9

ils n'auraient obtenu que la pluralité relative (art. 21).

Ces règles sont légèrement modifiées quand il s'agit d'une élection pour une seule place ; dans ce cas : 1° le bulletin de présentation ne porte qu'un nom; 2"^ la liste de présentation formée par l'administration du département contient 13 noms de candidats, plus 13 noms de suppléants ; ces 26 noms, après les récusations, sont réduits à 13 ; 3° au moment du second scrutin, le scrutin d'élection, chaque votant écrit ou fait écrire sur la première colonne le nom qu'il préfère, puis sur la seconde colonne six autres noms ; 4° si au moment du recensement général des premières colonnes, un candidat réunit la majorité absolue, il est élu. Si personne n'a obtenu la majorité absolue, on réunit les suffrages portés en faveur de chaque candidat sur les deux colonnes : celui qui en aura obtenu le plus sera élu et les six candidats qui auront eu le plus de suffrages après lui seront ses suppléants, dans l'ordre de la pluralité (art. 22 .

Le même citoyen peut être porté à la fois sur plusieurs listes de présentation pour des places diflérenles. Toutefois le cumul des fonctions est interdit. On ne peut accepter une fonction nouvelle sans renoncer, au préalable, à la fonction antérieure (art. 2i-2:3).

Le scrutin, tel que le conçoit Condorcet, comprend donc deux phases : dans la première, le peuple rédige des bullelins de présentation qui, centralisés, forment, pour chaque département, une liste unique de présentation; puis, c'est encore le peuple, ce sont les Assemblées primaires qui rédigent des bulletins d'élection où sont inscrits, dans l'ordre des préférences et sur deux colonnes, des noms empruntés à la liste de présentation. C'est l'administration des déparlements qui fait le calcul des voix.

Cette méthode, nous le répétons, a été exposée par Condorcet en 1788 sous une forme un peu compliquée dans le traité sur les Assemblées provinciales (VIII, 198-199). Sa pensée s'est beaucoup éclaircie sur ce point et la Girondine nous en offre l'expression dernière et achevée.

Cette méthode est conçue dans un esprit démocratique, dans

460 l.iVRE II. DROIT COiNSTlTLTlOiNNEL

le but de permettre le choix direct des élus par le peuple, dans le but de manifester, sans intermédiaire et dans toute sa pureté, la volonté générale.

L'importance de cette méthode est très considérable parce qu'elle s'applique à toutes les élections et que dans le système de Condorcet c'est de l'élection que sortent tous les pouvoirs • législatif, exécutif et administratif, judiciaire, et toutes les fonètions. C'est donc le gouvernement direct conservé dans ce qu'il a de compatible avec le gouvernement représentatif. Condorcet fait intervenir le peuple, réuni en assemblées primaires, aussi souvent qu'il le faut. Sa pensée, sur ce poiat, a beaucoup évolué : en 1788 il disait : « c'est à cette fonction, c'est-à-dire à choisir des électeurs, que se borne l'exercice immédiat du droit de cité. Daus tout le reste, les citoyens n'agissent que par leurs représentants » (I). En 1793 il dit dans la Girondine : le peuple délègue une partie de ses pouvoirs, il exerce les autres directement et sans représentants. Les Assemblées primaires font toutes les élections, délèguent elles-mêmes les diiterents pouvoirs, et, comme on le verra bientôt, acceptent ou refusent la Constitution, en demandent la re vision, exercent enfin la censure sur tous les actes du pouvoir législatif.

Pour mieux assurer le fonc'ionnement des Assemble'es primaires, et afin d'éviter que le parti dominant puisse étouff'er la voix du parti opposant, Condorcet organise la police intérieure des assemblées primaires.

Le principe fondamental est le suivant : cette police intérieure appartient essentiellement et exclusivement à l'Assemblée primaire elle-même (section IV, art. i"'). Elle peut prononcer le rappel à l'ordre, la censure et finalement l'exclusion de la séance. En cas de voies de fait, d'excès graves, ou de délits commis dans l'intérieur de la salle des sé'ances, le président, après autorisation de l'Assemblée, peut décerner des mandats d'amener et traduire les coupables devant l'officier chargé de la police de sûreté art. 2 et 3).

Enfin une dernière précaution est prise : les citoyens ne

(1,1 VIII, I.SO ; cf. IX, 290. Cependant, quelques pages après le passage cilé, il parle de certaines « formes démocratiques » qui « ont eu en leur faveur l'autorité du marquis d'Argensoa » VIII, ISô).

CHAP. ir. — MKTHODE DE DELIRKR ATIOX i(»l

peuvent se rendre en armes dans les Assemblées primaires (art. 4).

IX. — Gomment délibérera-t-on dans les Assemblées primaires ? Par quels procédés la volonté générale pourra-t-elle se manifester paisiblement et avec netteté ?

Dès 1788, dans le traité sur les Assemblées provinciales, Condorcet proposa une méthode, toute pénétrée de l'analyse cartésienne, à laquelle il est resté fidèle jusque dans laT^irondine : « cette méthode consiste à réduire à des propositions simples, sur lesquelles on ne puisse voter que par oui et par non, tons les avis qui peuvent être formés sur l'objet soumis à une délibération » (i).

Seulement, tandis qu'en 1788 il confie à un comité le soin d'analyser la question à étudier et de réduire toutes les solutions possibles à une suite de propositions simples, il adopte en 1793, dans la Girondine, une organisation plus directe, plus expéditive et plus conforme à la volonté générale directement exprimée (section V, art. 1-13).

L'opération commence de la façon suivante : l'Assemblée réunie, le président lui fait connaître l'objet de la délibération, réduit à une question simple à laquelle on peut répondre par oui ou par non. A la fin de la séance il ajourne l'Assemblée à huitaine pour porter sa décision (art. 1).

Pendant ce délai, les citoyens se réunissent librement dans la salle des réunions et y discutent l'objet soumis à leur délibération (art. 2 et 3).

A l'expiration des huit jours, l'Assemblée se réunit et le président expose de nouveau la question sur laquelle on doit répondre par oui ou par non ; puis le bureau (et non un comité séparé comme le voulait Condorcet en 1788) fait afficher dans l'intérieur de la salle un placard contenant l'exposé sommaire de la question soumise à l'Assemblée, [et sur deux colonnes les mots oui et non, avec l'explication précise de la volonté que chacun de ces mots exprime (art. 4).

Des ce moment, la volonté du peuple va s'exprimer directement, sans interme'diaire d'aucune sorte. On distribue en effet des bulletins et chaque votant écrit ou fait écrire sur son

bulletin oui ou non, le signe (ou le fait signer en son nom par l'un des membres du bureau) avant de le déposer dans l'urne (art. 5).

Le scrutin dure le jour même et le lendemain jusqu'à quatre heures (art. 6). Une fois clos, le scrutin est dépouillé à haute voix ; les scrutateurs proclament le nom de chaque votant en même temps que son vœu (art. 7 i.

Cette procédure subit une modification dans le dépouillement des scrutins; deux cas principaux sont prévus : si toutes les Assemblées primaires d'un seul département délibèrent sur le même objet, le dépouillement est opéré par l'administration du département (art. 8) ; si toutes les Assemblées primaires de tous les départements délibèrent sur le même objet, le dépouillement est opéré par le corps législaslif (art. 9).

L'inobservation des formes prescrites entraîne la nullité des actes (art. 10).

La validité ou Tinvalidité des actes est jugée soit par les Assemblées primaires, soit par les administrations de déparlement, soit par le corps législatif: les premières jugent la validité des suffrages donnés dans leur sein (art. 11). Les secondes jugent les élections locales et particulières au département, à la charge d'adresser leurs arrêtés au conseil exécutif qui sera tenu de les confirmer ou de les révoquer, et sauf le recours dans tous les cas au corps législatif (art. 12). Enfin le corps législatif jugera, en cas de contestation, les délibérations sur des objets d'intérêt général, les élections au corps législatif lui-même ou celles des fonctionnaires publics (art. 13).

Ni dans le rapport préliminaire, ni dans la Girondine, Condorcet ne parle de la majorité exigée et du quorum nécessaire. Ses idées sur ces deux points sont intéressantes à connaître. Il les a exprimées dès 1788 dans l'ouvrage que nous avons souvent cité : le traité sur les Assemblées provinciales. Il part de ce principe : « s'agit-il d'établir une règle de laquelle il résulte quelque inégalité entre les citoyens, quelque restriction mise à l'exercice de leur liberté ou de leur propiiété, alors il faut avoir une probabilité très grande que

CHAP. n. METHODE DE DÉLIBÉRATION 463

<eUe règle ne soit pas une violation réelle de ces mêmes droits». Condorcet exige, dans les cas de ce genre, « une pluralité des trois quarts {\) ». Si au contraire il s'agit de rendre plus de liberté aux actions des citoyens, à l'exercice du droit de propriété, d'établir entre eux plus d'égalité, alors la simple pluralité suffit (2). En résumé : il faut une pluralité très forte quand on reslreiut un droit naturel, une pluralité ordinaire quand on facilite son exercice. Ce que veut obtenir Condorcet, c'est une pluralité telle, que la décision qui l'obtiendrait soit « la véritable expression d'un vœu général formé de sang-froid et avec maturité » (3).

On sait que, doué d'une compétence exceptionnelle dans les sciences mathématiques, Condorcet a écrit un ouvrage SU7' l'application de Vanalyse à la probabilité des décisions rendues à la pluralité des voix (1785) (4). Il revient souvent sur cette idée et notamment dans une étude qu'il avait dcjnnée en juin 1793 au Journal d'instruction sociale et qui ne parut que deux ans plus tard, plus d'un an après sa mort, en juin-juillet 1793 : on y trouve ce passage très net : « là se présente la distinction des décisions où l'on peut se contenter d'une simple pluralité, et de celles où l'on doit en exiger une plus forte (o). »

On ne saurait donc nier à Condorcet le sens des réalités et des contingences puisqu'il admet des pluralités graduées, variant avec les objets mêmes des votes.

A cette question se rattache étroitement celle du quorum, car, plus les suites d'une décision peuvent être importantes, plus on doit exiger que la décision soit probable ; et pour avoir le droit de soumettre le petit nombre à la volonté du plus grand, il faut être assuré que le nombre de ceux qui

(i) VIII, 215. Nous ue citons pas la suite, car elle s'applique aux Assemblées de districts ; tandis que, dans la Girondine, il s'agit des Assemblées primaires.

(2) Ibid., 21(3.

(3) VIII, 216-217, cf. IX, 29.

(4) On en trouvera un important extrait : VIII, 559; cf. ci-dessus la Bi/)liof/raphie.

(b) Tdbleau général de la science qui a pour objet l'application du calcul aux sciences politiques et morales. I, 557.

ont une volonté contraire est très petit par rapport à celui des autres (1). Il faut donc fixer par une loi le nombre de membres nécessaires pour former une délibération ; ce nombre ne doit être ni trop faible ni trop élevé. On pourrait exiger la même pluralité proportionnelle que si l'Assemblée était complète; exemple : si l'Assemblée est de vingt-quatre personnes, les délibérations où l'on exige les deux tiers doivent être formées par l'avis de seize votants ; celles où l'on exige les trois quarts : par l'avis de dix-huit (2).

Quoique rédigées en 1788; près de cinq ans avant la* Girondine, ces règles minutieuses témoignent des instincts démocratiques de Condorcet qui ne considérait, dès cette époque, comme valables que les décisions, les votes, pris à une certaine majorité : ce qui concorde avec sa théorie de la probabilité appliquée au sufl'rage et avec celle de la souveraineté nationale ; car il déclare vraie ou infiniment probable la décision d'une majorité, considérée ou présumée comme l'expression de la volonté générale (3).

(1) YIII, 221.

(2) Ibid., 2iy.

(3) A rapprocher de ce qui a été dit, Supra, p. 423.