DROIT ADMINISTRATIF

I. Philosophie de ce droit en générai. Les agents délégués, leur rôle. Etendue des divisions territoriales. Les grandes communes. Organisation des corps administratifs : corps délibérants et comités exécutifs. Pouvoirs des citoyens assemblés. Fonctions des administrateurs. Séparation de l'administratif et du judiciaire. Responsabilité des administrateurs. Le Trésorier. Le commissaire national : son utilité, son rôle. — II. Conclusion des chapitres ii et m : caractère général de cette organisation, ses principes, son unité.

Condorcet a pensé, avec raison, que l'ensemble de sa théorie sur le droit électoral serait incomplète si, fondée sur une division territoriale destinée à faciliter l'expression et la manifestation de la volonté générale, il ne faisait pas connaître dans un titre spécial (IV, sections letll), les corps administratifs attachés à chaque division du territoire et chargés : 1° d'aider la volonté générale à se faire connaître ; 2° d'exécuter les services publics, ainsi que les décisions et les ordres des pouvoirs délégués : législatif et exécutif. C'est ainsi que la description de l'organisation et des fonctions des corps administratifs est le complément obligé de la division territoriale de la République et des différentes dispositious du droit électoral. Nous traiterons donc le droit administratif immédiatement après le droit électoral.

Est-ce intentionnellement que Condorcet a étudié les autorités régionales avant les autorités centrales? Nous serions tenté de le croire. Mais s'il a voulu, sans doute, respecter les habitudes décentralisatrices de ses contemporains, il essaiera néanmoins, même en organisant les pouvoirs locaux Condorcet 30

issus de l'élection, de les rattacher au pouvoir central par l'institution du commissaire national, première ébauche des Préfets de l'an VIII (1).

Condorcet a résumé sa philosophie du droit administratif dans le rapport introduclif: à côté des autorités générales (pouvoirs exécutif et législatif) qui « agissent sur la répu- ])lique entière et intéressent à la fois toutes les parties du système social », il déclare nécessaires, pour le maintien de l'ordre, « des autorités inférieures et partielles ». Par leur nature « elles ne doivent s'étendre qu'à une portion du territoire ou à une classe particulière d'objets (2) ».

L'établissement de ces autorités, remarque Condorcet, suppose qu'on a d'abord formé la division du territoire français. Le législateur trouve devant lui un groupement de familles en villages, une distribution de villages et de petites villes, une hiérarchie de villes jusqu'à la capitale, qui sont à la fois l'œuvre « de la volonté libre des individus » et celle de la nature : disposition des terrains, direction des fleuves, qualité du sol, genre des productions, habitudes de la vie.

Le législateur qui veut améliorer cette distribution et faciliter, par une distribution nouvelle, l'exercice des droits politiques et l'exécution des services publics, observe « une extrême inégalité » dans la répartition des populations : « là, une lieue carrée ne contient que trois cents habitants, ailleurs, une autre en renferme plus de cent mille )). C'est à lui de « rétablir, par la distribution des pouvoirs sociaux, l'égalité que la justice exige ».

Comment y parviendra-t-il? il faut, dans tout groupement social, dans toute agglomération, un agent de la loi chargé de veiller à la sûreté commune. Mais, ajoute Condorcet, ses fonctions doivent être resserrées dans les plus étroites limites ; on ne pourrait les étendre, sans s'exposer à ne pas trouver des hommes capables de les remplir, sans enlever trop d'individus à des travaux nécessaires (3).

(1) Nous reviendrons sur le Droit administratif, comme le fait Condorcet lui-même, ci-dessous chap. V, g 5. En 1848, Lamennais et de Tocqueville demanderont, mais sans succès, de reviser les institutions départementales et municipales avant d'organiser le pouvoir central.

(3^ ibid., 375.

CHAP. m. DROIT ADMINISTRATIF 467

Nous avons vu que l'art. 3 du titre I*'' assigne, à cliaque département, pour étendue maxima : quatre cents lieues carrées ; chaque département est divisé en grandes communes, les communes en sections municipales et celles-ci en Assemblées primaires (tit. I, art. 4 et 6).

Getie combinaison de l'étendue des divisions territoriales avec la hiérarchie des Assemblées est destinée à rétablir l'égalité, à faciliter l'exercice de la souveraineté et à recueillir le vœu de la volonté générale.

Ces points, implicitement contenus dans la Girondine, clairement entrevus par Condorcet dans le traité sur les Assemblées provinciales (t), où il s'inspire de Turgot et de Neckcr, sont expliqués avec une lucidité parfaite dans le Rapport introducLif : un certain groupement de familles et de villages, dit-il, répandus sur un terrain dont les extrémités ne sont séparées que par un chemin de quelques heures, peuvent former des communes où le nombre des citoyens permette de trouver des hommes en étal d'exercer des fonctions plus étendues. Condorcet compare ces communes à des espèces de villes dont la population est dispersée. Mais il faut calculer leur étendue de telle façon que les citoyens puissent commodément exercer leurs droits et se rendre soit aux Assemblées primaires, soit aux autres Assemblées : « si la distance de l'habitation la plus éloignée du lieu où les pouvoirs sociaux s'exercent est trop grande pour qu'un individu, même faible, ne puisse s'y transporter commodément, y suivre une affaire, et retourner dans son domicile pendant la durée d'un jour, on excède les bornes naturelles de l'étendue d'un pouvoir dont ceux qui en dépendent éprouvent habituellement le besoin (2) ».

Suffit-il de ces deux ordres de divisions : 1° petites communes ou sections de communes ; 2° grandes communes ? Evidemment non. Une correspondance immédiate entre ces communes et le conseil national deviendrait trop compliquée, difticile à réaliser et même dange-

(2) XII, 37(3. Condorcet a ainsi essayé de répondre .t l'avance à l'objection assez juste que lui fera Robert dans la séance du 2Q avril de -déraciger trop fréquemment le peuple et de le détourner de sou travail. Cf. Supro, p. 273.

468 LIVRE 11. — DROIT CONSTITUTIONXFL

reuse, car il faudrait, ou donner une grande étendue aux autorités établies dans ces communes (ce qui multiplierait le nombre des agents et ne permettrait pas d'en trouver d'assez instruits) ou conserver au conseil exécutif et à ses bureaux une action immédiate sur un trop grand nombre d'objets ; action, déclare Condorcet, qui ne serait sans danger, ni pour l'expédition des affaires, ni pour l'ordre public, ni même pour la liberté (1).

Il faut donc grouper les grandes communes en départements. Et c'est ainsi que Condorcet conserve, — sauf le morcellement des districts en grandes communes — les divisions territoriales tracées par les constituants et déjà entrées, en 1793, dans les mœurs colleclives.

Il présente l'ensemble de sa conception de la manière suivante : « de grandes communes, dont cepemlant l'étendue ne puisse être incommode aux citoyens, dont le chef-lieu leur soit facilement accessible, et là, une administration municipale ; si ces communes sont formées de plusieurs réunions d'habitations, chacune de ces réunions aura un agent de police municipale, un ofûcier de sûreté ; enfin, un certain nombre de communes formeront un département ; et, dans ce système, nous trouvons l'avantage de conserver une distribution déjà faite, à laquelle celle des membres des Assemblées nationales a été déjà attachée, sur laquelle la répartition des impôts directs a été formée, où, pour la justice criminelle, pour les travaux et les établissements publics, il existe déjà des centres de réunion, où même, pour l'ordre établi dans l'administration, aboutissent les fonctions distribuées entre les districts, dont cette conservation de la division en départements empêche que la suppression, d'ailleurs utile, puisse entraîner des inconvénients, même momentanés (2). »

Ces principes généraux établis, le tilre IV (3 devient par-

Ci) XII, 376-377.

(2) Ibid., 377-378.

i'3) Ibid., -4il-446. — L'autonomie communale, fJéjirée 'par certains Oiroadins, pourrait, en] relâchant les liens qui (unissent la commune au pouvoir central, conduirs au fédéralisme. Mais celte autouo-

ClIAP. m. — DROIT ADMIMSTRATIF 460

faîtement clair. La section precnière explique rorganisalion des corps administratifs, puis détermine leurs fonctions.

II y a une liaison parfaite, d'ailleurs inévitable, entre les corps administratifs et les divisions territoriales : le département possède un conseil administratif; la commune : une administration de commune ou municipalité ; chaque section de commune : une agence subordonnée à la municipalité (art, V).

La dernière est subordonnée à la seconde qui est subordonnée à la première (art. 1" et 7 et Titre 1, art. 7).

Chaque division territoriale a un corps délibérant et un petit comité exécutif, tiré de son sein par l'élection, car ce qui domine dans les conceptions de Condorcet : c'est le principe démocratique de la collégialité et de l'élection.

Ainsi le département a un Conseil administratif de 18 membres et un directoire de 4 membres, tirés du Conseil yart. 2 et 3).

La commune a un conseil de douze membres et un maire qui en est président (art. 4).

Chaque section confie la plus petite des divisions territoriales appelée : agence secondaire, à un seul citoyen qui pourra avoir des adjoints (art. 5).

Condorcet diminue considérablement le nombre des administrateurs de département : 18 au lieu de 3G qui fonctionnaient alors ; 4 directeurs au lieu de S. Dans les grandes communes : 12 administrateurs et un maire au lieu de 8 directeurs. Dans les sections : un seul agent au lieu d'un conseil municipal et d'un maire. Ces réductions, déclare Condorcet, ont pour but « d'éviter jusqu'à l'apparence d'une représentation départementale, si opposée à l'unité, à l'indivisibilité de la République » (XII, 'àl8) i).

Toutes les séances de ces corps administratifs sont publiques (art. 16 dans le double but de permettre au peuple l'exercice de son droit de contrôle et son apprentissage de la vie publique.

mie est assez restreinte par Condorcet qui organise, parla présence du Commissaire national, un embryon de tutelle administrative. (1) Allusion transparente aux velléités fédéralistes qu'il repousse.

470 LIVRE 11. DROIT CONSTlTUTlONNliL

Condorcet prévoit enfin un Conseil général de la conamune formé par la réunion des agents secondaires de chaque section avec l'administration municipale (art. 6).

Il ne pousse pas plus loin le détail de l'organisation des corps administratifs et renvoie à « une loi particulière, indépendante de la Constitution », qui sera élaborée ultérieurement et qui déterminera l'organisation des municipalités et de leur agence dans les sections ainsi que leurs fonctions et le mode de leur élection par les citoyens réunis en assemblées de section (art. 8).

Il donne plus de détails sur la fonction des corps administratifs. Il examine tour à tour les pouvoirs des citoyens assemblés, ceux des administrateurs avec leurs obligations et leur responsabilité, enfin deux c/éations nouvelles, d'une grande importance, celle d'un trésorier et d'un commissaire national.

D'abord, les citoyens de chaque commune, assemblés dans leur section, ne peuvent délibérer que sur les objets qui intéressent particulièrement leur section ou leur commune ; ils ne peuvent, en aucun cas, administrer par eux-mêmes (art. 9:. En e.Iet, l'administration fait partie des pouvoirs que le peuple a délégués. Toute tentative de gouvernement direct serait contradictoire avec cette délégation et avec l'ordre public ainsi qu'avec la marche régulière des afl'aires.

Les fonctions des administrateurs rappellent, à certains égards, celles que nous attribuons aujourd'hui aux conseils généraux, d'arrondissement et même de préfecture; elles rappellent aussi en partie celles que Turgot, Necker et Condorcet lui-même avaient confiées aux assemblées provinciales (1). — En effet, l'article 10 énonce que les administrateurs des départements sont essentiellement chargés de la répartition des contributions directes, de la surveillance des deniers provenant de tous les revenus publics dans l'étendue de leur territoire, de l'examen des comptes de l'administration des communes, enfin ils ont à délibérer sur les demandes qui peuvent être faites pour l'intérêt de leur département.

(1) Cf. VIII, 2G8 et sq.

CHAI', m. DROIT ADMINISTRATIF i71

Ces fonctions (comme aujourd'hui celles des préfets) présentent un double aspect : d'un côté les administrateurs sont les dele'gués du gouvernement national pour tout ce qui se rapporte à Texe'culion des lois et à l'administration générale; d'un autre côté, ils sont les agents particuliers de la portion de citoyens résidant dans leur territoire, pour tout ce qui n'est relatif qu'à leurs intérêts locaux et particuliers ,arl. 11). Au premier point de vue, ils sont essentiellement subordonnés aux ordres du Conseil exécutif (art. 12).

Condorcet n'entre pas dans de plus grands détails et il renvoie à des lois particulières pour tout ce qui concerne le détail des fonctions administratives (art. 13).

Il affirme avec énergie, comme l'avait déjà fait la Constituante (Loi des 16-24 août 1790, tit. II, art. 13 ; Constitution de 1791, tit. III, chap. v, art. 3) (1), la séparation de l'administratif et du judiciaire : « les administrateurs ne peuvent en aucun cas suspendre l'exécution des lois, les modifier ou y suppléer par des dispositions nouvelles, ne rien entreprendre sur l'action de la justice et le mode de son administration > (art. 19) ; il sépare également l'administration des autres pouvoirs tels que le pouvoir militaire et ses annexes; forces de terre et de mer, régie des établissements, arsenaux, ports et constructions qui en dépendent ; tout au plus les administrateurs auront-ils un droit de surveillance limité, déterminé par la loi (art. 14).

Par ces deux dispositions, Condorcet, à l'exemple de ses contemporains, réagit contre les pouvoirs absolus et universels des anciens intendants.

Cependant les administrateurs du département ont le droit d'annuler les actes des sous-administrateurs (communes et sections) si ces actes sont contraires aux lois. Ils peuvent également, dans le cas d'une désobéissance persévérante des sous-administrateurs, ou lorsque ceux-ci compromettent la sûreté et la tranquillité publique, les suspendre de leurs fonctions, à la charge d'en instruire sans délai le conseil exécutif, qui sera tenu de lever ou de confirmer la suspension (art. 17 et 18).

Condorcet demande la responsabilité des administrateurs

(Ij Cf. noire Précis de Droit usuel, p. 23S et sq.

à tous les degrés ; c'est im des principes essentiels de la Révolution et du droit administratif révolutionnaire. Cependant, d'après Condorcet, ils ne peuvent être mis en jugement pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une délibération du directoire du département, pour les administrateurs qui lui sont subordonnés, et du Conseil exécutif pour les membres des administrations de département, sauf le recours, dans tous les cas, à l'autorité supérieure du corps législatif (art. 21).

Tous les corps administratifs sont élus au suffrage universel direct. L'élection des municipalités et de leur agence dans les sections sera déterminée par une loi ultérieure (art. 8) (1). Celle des administrateurs de département est élaborée dans la section II : elle est faite au suffrage universel direct par les citoyens de chaque département réunis dans les Assemblées primaires et suivant le mode expliqué ci-dessus (lit. III, sect. III). En cas de vacance par mort, démission ou refus, le citoyen nommé est remplacé par l'un des suppléants l'art. 2).

Le mandat d'administrateur dure quatre ans, avec renouvellement biennal (art. 3).

Les deux administrateurs qui auront eu le plus de suffrages à chaque élection, seront membres du direcloire (art. 4).

Condorcet, nous l'avons annoncé, introduit deux nouveautés dans l'organisation administrative de la France : un trésorier et un commissaire national.

Le trésorier correspond avec la trésorerie nationale et a sous ses ordres un caissier et un payeur. Il est nommé par le Conseil administratif du département ; le caissier et le payeur, présentés par lui, sont agréés par le même Conseil (sect. I, art. 20) (2).

(1) Le lecteur a déjà remarqué que certains détails d'organisation pratique sont voloutairemeut réservés par Condorcet : d'abord, parce que la Girondine est un projet de Constitution qui devait subir l'épreuve de la discussion ; ensuite, parce que les détails pratiques ne sont pas insérés dans la Constitution elle-iuême, mais dans des lois et des règlements organiques ultérieurs.

("2) Voir plus loin cliap. ix, La Trésorerie, les Finances.

GHAP. m. — DROIT ADMlXlSTUATiF 473

La uominalion d'un cormnissaire national réfjond à une nécessité dont Condorcet a souligné, l'importance administrative et constitutionnelle : c'est pour augmenter l'activité du gouvernement, dit-il, pour en conserver l'unité plus entière, que nous proposons de substituer au procureur syndic (1) un agent choisi par le Conseil exécutif, chargé de correspondre avec lui, révocable à sa volonté, mais pris nécessairement parmi les administrateurs qui ont réuni les suffrages du peuple [2). D'après l'art. 13 (Tit, IV, sect. I) cet agent, appelé commissaire national, choisi dans chaque administration, parmi les membres qui ne sont pas du directoire, correspond avec le Conseil exécutif, surveille et requiert l'exécution des lois.

Cette institution paraît à Condorcet plus stable et plus efficace que celle du procureur syndic organisée par les Constituants ; pour lui, « elle établit entre les pouvoirs généraux (législatif, exécutif), et les administrations locales, un lieu dont, par ces précautions choix de l'agent parmi les administrateurs élus) on a écarté tout soupçon de corruption ou de complaisance servile ; et ce lien était nécessaire pour contrebalancer cette pente à s'isoler, à se conduire par des principes particuliers que contracteraient trop aisément des administrations séparées et indépendantes entre elles (3) ».

Par ces dispositions, Condorcet montre qu'il n'a pas été seulement un théoricien, un « constructeur », mais un observateur des réalités sociales. Il avait constaté que la décentralisation excessive avait abouti à l'anarchie administrative. Il essaie de réagir en introduisant un élément de centralisation capable de relier les pouvoirs locaux aux pouvoirs généraux, sans porter aucune atteinte à la souveraineté nationale, sans revenir aux pouvoirs presque absolus dés intendants. Le commissaire national dont parle Condorcet, comme les agents de la Convention envoyés en mission dans les départements,

(1, Cf. les lois des 22 Dec. ITSJ ; 711 sept. 1790 ; 7-14 octobre 1790 ; 15-27 mars 1791 qui organisent l'Admini-tration intérieure (Constit. 1791 ; Tit. III, Chap. iv, sect. u).

(3) Ibid., 378-379, — Ce qui montre que Condorcet ue veut pas de l'autonomie communale complète, encore moins du fédéralisme.

sont l'origine du mouvement de centralisation et de tutelle administrative qui aljoutira, en l'an VIII, à la création des préfets (1).

Le commentateur de la Girondine exprime, en termes précis, partois piquants, les véritables intentions de Condorcet : grâce à la réduction du nombre des administrateurs, l'administration, dit-il, sera plus économique, mieux réglée. On supprime ainsi les obstacles et les lenteurs. Moins nombreuse, la magistrature est plus respectable. La responsabilité est plus tixe et la surveillance plus facile,

El il ajoute : la Constitution (de 1791) avait muselé le roi. Elle avait fait comme un berger qui, ayant peur de son chien, lui briserait les dents. 11 est vrai qu'il ne mordrait plus son maître, mais aussi il ne pourrait ni défendre ni conduire le troupeau.

S'inspirant des vues de Condorcet, il déclare qu'un roi n'est pas nécessaire pour avoir un bon gouvernement. Les administrateurs du département agissent pour la nation entière, c'est pour cela qu'ils sont subordonnés au pouvoir exécutif central et national. Ils sacrifient l'intérêt du département à l'intérêt généra!. Pour obvier à ce mal, dit-il, on place dans chaque administration un commissaire représentant la nation et le gouvernement national. Nommé par le conseil exécutif, il est son agent direct, son surveillant général. Avec un roi, ces agents seraient dangereux et rappelleraient les intendants, « ces tyrans subalternes dont les campagnes ne peuvent se souvenir sans horreur ». Mais, ajoutet-il, le pouvoir exécutif émane aujourd'hui du peuple même, les ministres ne sont plus les créatures d'un roi. Ils n'occupent plus leur poste que pour un temps très court, ils ne sont point des privilégiés, des inviolables, des chefs héréditaires ; ils ne sont point les rivaux, les ennemis des représentants du peuple ; on peut leur confier tous les instruments nécessaires pour gouverner, ils n'en abuseront pas pour dominer. D'ailleurs, le commissaire national que la Constitution donne aux ministres dans chaque département doit être d'abord élu

(i) Voir ci-dessous, chap. v, § 5