POUVOIRS DÉLÉGUÉS PAR LE PEUPLE

CHAPITaE IV

I. Forme du gouvernemenl et philosophie du (jouvernement représetitatif; Société et gouvernement : les Economistes ; Hume ; Rousseau (négation du gouvernement représentatif) ; Montesquieu (gouvernemeat représentatif^ ; de Lolme ; Sieyès ; Paiue ; D. Williams. Opinion de Condorcet sur ce problème fondamental; comment il l'énonce et le résout; histoire de ses idées de 1786 ci 1793 : la représentation ; le mandat impératif ; la qualité de représentant ; le référendum admis à défaut de gouvernement direct ; combinaison du gouvernement direct et du gouvernement représentatif; essence même de la représentation, de la fonction législative et de l'obéissance à la loi ; Condorcet concilie Rousseau et Montesquieu^ Le gouvernement représentatif d'après le Rapport et la Girondiue : pouvoirs délégués ; pouvoirs retenus. — II. Le pouvoir lé,çislatif. iNature de ce . pouvoir ; la loi ; obéissance à la loi. — III. Organisation du pouvoir législatif; problème de l'unité des Chambres ; histoire des idées de Condorcet ; ses discussions dialectiques et mathématiques contre les inconvénients delà dualité; combinaisons possibles ; système de l'unité et précautions prises pour paralyser ses inconvénients. Velléités d'éclectisme entre les deux systèmes : organisation d'un conseil national ; division en deux sections ; théorie finale de Condorcet : l'unité adoptée, vu les circonstances. — IV. Durée des pouvoirs ; renouvellement intégral ; recrutement et élection ; nombre des députés et base de la représentation : la population seule. — V. Permanence de l'Assemblée ; réunions de plein droit ; vérification des pouvoirs; élection du Président et des secrétaires ; tenue des séances ; formation du Bureau (commission d'étude). Laïcité des ouvertures de sessions. — VL Inviolabilité des représentants ; histoire des idées de Condorcet de 1788 à 1793. L'indemnité. — VII. Fonctions du Corps législatif et formation de la loi : les lois et les

décrets ; leur nature et leur durée ; leur formation : histoire des idées de Condorcet de 1787 à 1703 sur ce point; influence de l'analyse cartésienne ; le travail législatif en séance et eu commission ; méthode adoptée dans le Rapport et la Girondine ; le système des deux lectures ; l'initiative ; fonctions du Bureau (commission d'étude). Conclusion.

I. — L'égalité fondamentale de tous les hommes, en tant qu'êtres sensibles, doués de raison et capables de moralité, exige que la souveraineté soit nationale ; celle-ci, à son tour, exige que le suffrage soit universel et le gouvernement : direct.

Sans contredire les principes de l'égalité naturelle et de la souveraineté nationale, Condorcet s'est efforcé d'organiser une forme de gouvernement capable de concilier les droits de l'individu et les nécessités d'un gouvernement ; cette forme, c'est le gouvernement représentatif avec quelques éléments empruntés au gouvernement direct (1).

Pour bien comprendre ses théories nous allons rechercher quelle était, sur ce point, l'opinion des écrivains qu'il a lus et médités, puis nous suivrons le développement historique de ses propres idées à travers ses différents ouvrages jusqu'au Rapport introductif de la Girondine où nous trouverons l'expression définitive de sa pensée.

Rappelons d'abord que pour les Economistes de l'Ecole Française et pour Ad. Smilli, les deux notions de société et de gouvernement sont séparables. Que les hommes soient naturellement portés à vivre en société, cela est évident; mais il ne l'est pas qu'il soit nécessaire d'introduire dans la société un gouvernement, c'est-à-dire de créer un groupe réduit de gouvernants commandant au reste de la nation. Thomas Paine avait même dit dans le Se)is commun (l~"6j : <( la société et le gouvernement non seulement sont différents, mais ont des origines différentes. La société, en tout étal, est un bien ; mais le gouvernement, même dans son meilleur état, n'est qu'un mai nécessaire » (2).

(1) Cf. ci-dessus, chap. i, § 9 ; cf. X, 604, 607.

(2) Ce mot sera reproduit textuellement par Saint-Simon, cité dans notre livre {Eisai historique et critique, etc.;, p. 464; voir au contraire A. Comte {Ibid., 75, 241, 265, 268, 269, 295). Cf. ci-dessus p. 210, note 1, tout le passage de Paine.

Comment organiser ce « mal nécessaire » ? La démocratie ou gouvernement direct est le régime politique qui se rapproche le plus d'une société sans gouvernement. Les écrivains politiques du xviii'' siècle entendaient précisément par république : la cité grecque de l'antiquité, la cité italienne du Moyen-Age, à certains égards le canton Suisse.

A notre connaissance, Hume est le premier qui prétendit qu'un régime démocratique était possible même dans un grand territoire, à condition d'adapter ce régime au vaste territoire par l'idée de représentation. Il disait même que l'idée de fédératio7i permettait d'étendre, à un territoire plus vaste encore, l'application du gouvernement démocratique (1). La Révolution d'Amérique vint lui donner raison.

Rousseau posa le problème d'une façon un peu différente dans le Contrat Social (176.3). Pour lui, le principe de la souveraineté nationale est incompatible avec le système représentatif, et exige, sinon le gouvernement direct, du moins la ratification directe du peuple souverain pour tout acte des Assemblées délibérantes et représentatives.

En effet, il ne supprime ni ces Assemblées ni la représentation, mais il les conçoit à un point de vue très particulier : « la souveraineté, dit-il, ne peut être représentée, par la même raison qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point : elle est la même ou elle est autre, il n'y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc et ?ie peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires. Cette déclaration est la négation formelle de la représentation. Rousseau ajoute : les députés « ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle ; ce n'est point une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement : sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu'il la perde,

(1) Essai, XVI. Cf. Condorcet, Œuvtes, IV, 393. Nous rappelons que Condorcet a lu Hume et que ce dernier est cilé parmi les étrangers de marque qui furent reçus, avec Ad. Smith, dans le salon de M'"e de Condorcet. Cf. Robinet, Loc. cit., p. 83.

« L'idée des représentants est moderne : elle nous vient du gouvernement féodal (1), de cet inique et absurde gouvernement, dans lequel l'espèce humaine est dégradée et où le nom d'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n'eut de représentants; on ne connaissait pas ce mot-là » (2).

Dans un autre passage Rousseau avait résumé l'idée maîtresse de son système dans la formule suivante : « Je dis que la souveraineté, n'étant que l'exercice de la volonté générale, ne peut jamais s'aliéner, et que le souverain, qui n'est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même » (3. 11 serait difficile d'exprimer, en termes plus nets, la négation du système représentatif et la nécessité du gouvernement direct. Seulement Rousseau tolère des assemblées délibérantes qui préparent, non des lois, mais des projets de lois ; et ces projets ne deviennent lois que parla ratification directe du peuple souverain. Les députés ne sont pas des représentants mais des commissaires.

Le Contrat Social est de 1763. Rousseau avait, en somme, critiqué la théorie de la représentation défendue avec autorite' par Montesquieu^ en 1748, dans ÏEsprit des lois. Or, nctus devons résumer ici les théories de Montesquieu parce que celles de Condorcet sont la résultante des conceptions de Rousseau et de Montesquieu.

Montesquieu déclare que le peuple peut exercer directement certains pouvoirs, mais il ne peut ni ne doit les exercer tous, « Le peuple, dit-il, qui a la souveraine puissance, doit faire par lui-même tout ce qu'il peut bien faire, et ce qu'il ne peut pas bien faire, il faut qu'il le fasse par ses ministres. Ses ministres ne sont point à lui s'il ne les nomme ; c'est donc une maxime fondamentale de ce gouvernement (démocratique) que le peuple nomme ses ministres, c'est-à-dire ses

(1) Ceci est exact, cf. Brissalt), Manuel dliistoire du Droil, p. 71»o et sq. Mestre, Rapport sur le concours de 1902, Faculté de Droit de Toulouse.

(2: Contrat social, livre III, ch. xv, p. 237 dans l'édition: Œuvres, Paris, 1826.

(3) Ihid., liv. Jl, chap. i, p. 137.

CUAl". IV. LE POUVOIK LEGISLATIF t81

magistrats... Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. Il n'a qu'cà se déterminer par des choses qu'il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous les sens. 11 sait très bien qu'un homme a été souvent à la guerre, qu'il y a eu tels et tels succès : il est donc très capable d'élire un général. Il sait qu'un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu'on ne l'a pas convaincu de corruption ; en voilà assez pour qu'il élise un préteur. 11 a été frappé de la magnificence, des richesses d'un citoyen ; cela suffit pour qu'il puisse choisir un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s'instruit mieux dans la place publique qu'un monarque dans son palais. Mais saura-l-il conduire une- afTaire, connaître les lieux, les occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas » (1). Le peuple nomme donc ses ministres, mais il ne peut pas exercer lui-même le gouvernement.

Il ne peut pas davantage faire les lois ; « il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée ».

Montesquieu reconnaît bien que le gouvernement direct est le seul conforme à la liberté (Gondorcet dira de préférence : a l'égalité), mais ce gouvernement est impraticable : « comme dans un Etat libre, tout homme qui est censé avoir une àme libre, doit être gouverné par lui-même, il faudrait que le peuple en corps eût la puissance législative ; mais comme cela est impossible dans les grands Etats et est sujet à beaucoup d'inconvénients dans les petits, il faut que le peuple fasse, par ses représentants, tout ce (ju'il ne peut faire par lui-même... Le grand avantage des représentants, c'est qu'ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n'y est point du tout propre, ce qui forme un des grands inconvénients de la démocratie » (:2), (ou gouvernement direct).

Turgot avait projeté un livre sur les Municipalités. Dupont de Nemours nous en a conservé le plan [3). On y trouve l'ap-

(1) Esprit, de? lois, liv. II, cb. ii.

(2) Ibid., liv. XI, ch. vi.

(3) Turgot, Œuvres, éJit. Daire, GuillaumiD, t. II, .502.

Condorcet 'jI

plication exacte des principes de Montesquieu sur le gouverment repre'sentatif en opposition avec ceux de Rousseau sur le gouvernement direct.

Un écrivain politique, de Lolme, publia, en 1790, à Genève, un ouvrage sur la Constitution de PAtigleferre ; nous ignorons si Condorcet l'a lu, mais, vu son incomparable érudition, il n'y a rien d'invraisemblable à le supposer. On y trouve une page des plus remarquables et d'une rare finesse psychologique dans laquelle il prend ouvertement parti pour Montesquieu contre Rousseau, pour le gouvernement représentatif contre le gouvernement direct : « la plus grande partie de ceux qui composent la multitude, distraits par les besoins plus pressants de la subsistance, n'ont ni le loisir, ni même, par l'imperfection de leur éducation, les connaissances nécessaires à de tels soins. La nature, d'ailleurs, avare de ses dons, n'a donné qu'à une petite portion d'hommes une télé capable des calculs compliqués d'une législation ; et, comme le malade se confie à un médecin, le plaideur à un avocat, de même le très grand nombre des citoyens doit se confier à ceux qui sont plus habiles qu'eux, pour l'exécution des choses qui, en même temps qu'elles les intéressent si essentiellement, requièrent tant de qualités pour les bien faire «. A ces raisons, de Lolme ajoute que la multitude, par cela même qu'elle est une multitude, est incapable d'une résolution réfléchie. Dans une analyse psychologique, très neuve, qu'il serait trop long de citer ici, il montre combien il est facile de tromper la multitude et de lui donner l'illusion d'une décision propre, qui, en réalité, vient de ceux qui gouvernent l'Assemblée sans le faire paraître (1).

Condorcet, sur ce point fondamental du Droit Constitutionnel, connaissait l'opinion émise par Sieyès à la Constituante, dans la séance du 7 septembre 1789 : « la très grande pluralité de nos concitoyens n'a ni assez d'instruction ni assez de loisir pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France ; leur avis est donc de nommer des représentants ; et, puisque c'est l'avis du plus grand nombre, les hommes éclairés doivent s'y soumettre comme les autres;

[i) Liv. II, chap. v, t. I, p. 241 et sq.

quand une société est formée, on sait que l'avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour les plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s'agit ici des lois qui doivent gouverner vingt-six millions d'hommes (1) ».

Il est certain que Sieyès dut engager, au sein du Comité de Constitution de la Girondine, dont il faisait partie, nous l'avons vu ailleurs, une discussion très vive sur ce point. Il y fait allusion dans un discours qu'il prononça à la Convention, dans la séance du 2 thermidor an 111 ; nous en avons déjà cité un long passage (Supra, 194) ; nous reproduisons ici ce court extrait : « Tout, dit-il, est représentation dans l'ordre social... Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J'avais entrepris, il y a plus de deux ans, de démontrer que c'est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de liberté et de prospérité dont il soit possible de jouir. Les amis du peuple de ce temps-là firent arrêter mon travail à l'impression après la première feuille. Dans leur ignorance crasse sic), ils croyaient le système représentatif incompatible avec la démocratie ». Sieyès ne voulait, dit-il en continuant, réserver au peuple qu'un seul droit : celui d'élire ses représentants. Tous les autres pouvoirs, le peuple doit les déléguer. Et il ajoute : « Mais alors, comme à présent encore, il régnait une erreur grandement préjudiciable : c'est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu'il ne peut exercer lui-même ». Il ajoute plaisamment que le citoyen qui veut écrire à Bordeaux peut porter lui-même sa lettre, s'il le veut ; mais il sera plus sensé de la confier au service public chargé de ce soin (2). La dernière partie de cette citation est une allusion directe aux discussions du Comité de Constitution et au Rapport de Condorcet, qui, en effet, nous l'avons déjà vu, distingue entre les pouvoirs que le peuple doit déléguer et ceux qu'il doit retenir.

Avant d'exposer directement les opinions propres de Condorcet, sur ce point si important, achevons de résumer celles

(i) Archives pnrlementaires, lr« série, t. VIII, p. 594. (2j Moniteur, réimpr., XXV, 292.

48 i LIVRE II. DROIT CONSTITUTIONNEL

des penseurs politiques qui ont eu une influence sur lui, et particulièrement celles de Paine et de Williams.

Or, Paine, nous l'avons dit, estime qu'un gouvernement est nécessaire. Mais ce gouvernement ne saurait être la monarchie : « qu'est-ce, dit-il dans Le Républicain , qu'est-ce qu'un office qui ne demande ni expérience ni habileté, un office qu'on peut abandonner au hasard de la naissance, qui peut être rempli par un idiot, un fou, un méchant comme par un sage? Un tel office est évidemment un rien » (1). Il réfute, après Hume^ mais avec d'autres arguments, l'erreur intéressée répandue par la monarchie, savoir que le système républicain ne convient qu'aux petits pays, et le système monarchique aux grands (2). Celte opinion est fausse, elle est contraire aux principes et à l'expérience ; et Paine retourne avec habileté l'argument contre la monarchie : en effet, pour êti-e utile, le gouvernement doit connaître toutes les parties, tous les intérêts d'une nation ; donc, ce n'est que dans un petit territoire qu'wn seul, un roi, pourrait gouverner utilement. Si le territoire est grand, le gouvernement d'un seul tombe dans l'ignorance et dans la tyrannie; ce qui est facile à observer en Espagne, en Russie, en Allemagne et en Turquie. Au contraire, le vrai système républicain par élection et représentation est le seul moyen connu et possible de proportionner la sagesse et les connaissances du gouvernement à l'étendue d'un pays. La représentation est le centre le meilleur et le plus fort qu'on puisse trouver pour une nation. Toute la France, quelque distantes que soient ses parties, se trouve en entier dans ce moment à son centre de représentation. L'exemple de Gênes, de Venise et de Berne porte à faux, car ce ne sont pas là des républiques mais bien des gouvernements sous un esclavage aristocratique (3\

Et dans la lettre à Sieyès qui s'était fait, con're lui. le champion de la monarchie, Paine précise sa pensée en disant : « je n'entends point par républicanisme ce qui porte ce nom

(i) N» 1, p. 3 10 juillet 1T91).

(2) Eq 17S9, «laQs la Fi> de Voltaire, Condorcet avait soutenu, aprùs Hutr.e, mais avant Paine, la même idée ; cf. IV, 39.3.

(3) Lo". cit. p. 9 et 10.

CHAI". IV. LE POUVOIR LEGISLATIF 48o

en Hollande et dans quelques états de l'Italie. J'entends simplement un gouvernement par représentatioti. » (I)

Arrivons enfin à Williams, appelé au comité de Constitution pour y développer ses idées politiques. Nous avons déjà résumé, et par le menu détail, l'opuscule où il a consigné ses idées directrices. (2) Nous avons vu qu'il compare l'organisation politique des sociétés à celle du corps vivant. La société ne peut « agir en masse », comme un être amorphe où la division du travail pliysiologique n'aurait introduit ni différenciation ni spécialisation. Elle doit, comme tout corps vivant se diviser et s'organiser. Or, dans le corps humain les notions que fournit la sensibilité générale, laquelle n'est ni spécialisée ni localisée, ne constituent pas la pensée, c'est-àdire l'opinion de l'ensemble. De même, dans la société, les opinions, les intérêts et les vues de tous les individus pris séparémentne présentent pas immédiatement l'intérêt, l'opinion ou la volonté de la totalité.

Il y a dans le corps humain un organe central qui concentre, compare et concilie les impressions, cet organe est le cerveau ; de même il faut dans la société un organe central, un corps de représentants qui concentre, compare et concilie toutes les opinions et toutes les vues informes et variées de tous les membres de la société pour en faire un ensemble.

En cela consiste toute la difficulté, l'unique difficulté, delà science politique. Ce problème ne peut être résolu que par le gouvernement représentatif dont l'économie du corfis vivant nous offre l'exemple et le modèle. Si l'on pouvait, dit-il, prendre, chacune à part, les opinions de tous les individus, on les trouverait différentes et inconciliables à plusieurs égards. Le peuple, généralement parlant, n'a pas le temps de porter un jugement général, et quand même il en aurait le loisir, il serait trop influencé par des intérêts locaux et individuels. A l'imitation des sens externes du corps vivant qui transmettent des impressions au cerveau où elles sont centra- Usées et organisées, le peuple sent et envoie à un organe

(1) Loc. cit., p. 52; n" du 16 juillet 1791. 2) Supra, p. 21(3 et sq., surtout 220, 221, etc.

486 LIVRE lî. DROIT CONSTITUTIONXRL

central (le corps législatif, l'Assemblée des représentants) l'expression des convenances et des disconvenances. 11 n'est ni assez distant des objets, ni assez froid, ni assez désintéressé pour en découvrir les causes, pour les comparer, les adopter ou les rejeter. 11 est donc nécessaire de « commettre » ou de « déléguer » ce soin à des représentants.

Williams voit l'idéal de la représentation dans les primitives assemblées du peuple, et leur équivalent actuel dans les assemblées primaires. Seulement, de même que dans le corps vivant les organes récepteurs sont disséminés sur toute la surface du corps et peu volumineux, de même il faut organiser sur toute la surface du territoire des assemblées primaires composées d'un petit nombre de membres, et communiquantfacilement entre elles. G'estdans cesassemblées que se formera l'opinion, l'expression du consentement et de la volonté commune. Ce sont elles qui délégueront les pouvoirs de la souveraineté et c'est l'Assemblée délibérante unique qui centralisera les opinions de l'ensemble (1).

Donc, au moment oîi il fut chargé (oct. 1792-février 1793) de rédiger une Constitution, Condorcet trouvait devant lui deux courants d'opinion nettement dessinés : le gouvernement représentatif défendu par Montesquieu, deLolme, Sieyès, Paine et Williams (pour ne citer que les principaux) et le gouvernement direct défendu par Rousseau et quelques publicistes (Supra, livre I, p. 90-91), patroné officiellement parla Convention sur un de ses points : l'acceptation plébiscitaire des Constitutions (2).

Nous allons montrer que d'après Condorcet le gouvernement direct est le seul rigoureusement conforme aux principes ; d'autre part, le gouvernement représentatif est le seul qui puisse être organisé. Le problème essentiel du droit constitutionnel consiste donc à concilier avec le gouvernement représentatif tout ce que l'on peut conserver du gouvernement direct. Telle est l'idée maîtresse qui dirige les pensées de Con-

(1) Cf. Supra, 222.

(2) Séance du 21 sept. 1792 : « La Convention nationale déclare qu'il ne peut y avoir de Constitution que lorsqu'elle est acceptée par le peuple. » Monit., réimpr., XIV, 7.

CHAr. IV. — LE POUVOIK LEGISLATIF 487

dorcet, sur ce point capital, de 1786 à 1793 (1); nous allons en suivre le développement progressif.

La connaissance de la Constitution anglaise et des ouvrages de Montesquieu, les idées de Turgot, les expériences d'Assemhlées provinciales faites par Necker (1778), Galonné et de Brienne (1787), l'étude des Constitutions américaines 1776 et 1787 et, finalement, ses propres rétlexions avaient, dès le début, converti Condorcet au gouvernement représentatif.

Appréciant les conceptions de Turgot, il y voyait le moyen de former un « esprit public » et de préparer les individus à remplir les fonctions publiques : « il s'agissait, écrivait-il en 1786, de donner une éducation nouvelle à tout un peuple, de lui créer de nouvelles idées en même temps qu'on l'appelait à des fonctions nouvelles. (2) »

Cette même année (1786) il apprécie Ylnflueyice de la Révolution cV Amérique sur l'Europe et il exprime la même idée que ci-dessus : l'exemple des Etats-Unis montre « que pour conserver le bon ordre dans une nation il faut en laisser le soin à la nation même. » (3)

A partir de cette époque il raisonne en se plaçant au point de vue d'un pays où le gouvernement représentatif est réalisé. On trouve un raisonnement de ce genre dans les Lettres d'un boiii'geois de Newhnven (1787) où il définit en termes excellents la loi et la soumission à la loi, (IX, 3-4^ et où il organise le droit électoral avec le moyen d'établir une représentation aussi égale que possible, [ibid. 10 et sq.), il ébauche même une théorie des fonctions du pouvoir législatif et du référendum (31-33), il réduit les différents types de constitution à deux principaux : représentative avec un seul corps législatif, fédérative avec un corps législatif pour chaque Etat et un congrès pour tous les Etats (51) ; dans la troisième lettre, il étudie les fonctions du corps législatif unique (37 et sq.), il étudie même la procédure de la confection d'une loi (64) ; enfin dans la quatrième lettre il traite cette importante question de l'inutilité et du danger de partager le corps législatif en différents corps (74 que nous étudierons bientôt.

(Ij Voir ci-dessus p. 409 et sq..

(3) VllI, 49.

488 LIVRE II. DROIT CONSTlTL'TIOxN'NE[,

L'année 1788 est celle où Condorcet a publié sur ces points de droit Constitutionnel les ouvrages les plus développés. En effet, dans les Lettres d'un citoijeu des Etats-Utiis, il célèbre les avantages des assemblées provinciales parce qu'elles vont hâter les progrès de l'esprit public, et l'apprentissage politique de la nation ; ces assemblées offrent à la nation le moyen d'avoir « une assemblée régulière tt légitime de véritables représentants du peuple » (IX, 104). Ce passage est écrit en 1788, ne l'oublions pas. Condorcet fonde les plus grandes espérances sur cet essai de gouvernement représentatif qui peut conduire, si aisément, à une représentation nationale, régulière et périodique (ibid. 121).

Dans les Seyitiments d'un ré^nihlicain sur les assemblées provinciales il constate que depuis 174 ans (les derniers Etats-Généraux sont de 1614), les français « ont passé des plus grossières ténèbres à l'aurore du jour qui est prêt enfin à les éclairer » ; c'est à eux de « fixer la forme d'une assemblée nationale... une telle assemblée doit représenter la nation... pour être rigoureusement légitime la représentation doit être égale (IX. 135). C'est à cette organisation du gouvernement représentatif, si facile à réaliser par le gouvernement actuel (1788, Louis XVI) " que la nation devra la restauration dont elle a conçu l'espérance. » (ibid. 137)

Enfin le volumineux traité sur \e?i Asssemhlées provinciales (VIII, 115-639) peut être défini une élude complète du gouvernement représentatif adapté à une monarchie. L'inffuence de Montesquieu pour les principes, celle de Turgot pour les détails d'organisation pratique, se font sentir en beaucoup d'endroits. Ce qui fait, au point de vue spécial qui nous occupe en ce momtmt, l'intérêt considérable de cet ouvrage, c'est que Condorcet veut couronner la hiérarchie des assemblées délibérantes, qu'il organise en s'inspirant de Turgot, par une assemblée nationale périodique (VIJl, 2:21 et sq.) Il veut une assemblée nationale dont l'ordre, la composition ou les fonctions « puissent être supposés avoir été réglée par la nation. » Il n'existe pas encore de pareilles assemblées, car les anciens Etats-Généraux n'out aucun des caractères d'une assemblée nationale. Condorcet n'y trouve pas une organisation (' tixe, proposée à la nation, acceptée par elle... Les assemblées des Etats généraux n'ont jnmais été ni indiquées

à des éfDoques réglées, ni vraiment habituelles. Si quelquesunes ont essaye' d'établir ce retour pe'riodique, leur vœu est resté sans exécution. » (:226-227)

Au moment où Condorcet écrivait ces ligues, le conseil du roi élaborait, d'après le plan de Necker, un projet d'organisation que nous avons cité [Supra, 25) et qui donnait, au moins en théorie, satisfaction aux desiderata de Condorcet.

Ce qu'il demande, c'est une assemblée véritablement représentative, une assemblée nouvelle « où la représentation serait égale et libre. *) Et il fait remarquer que l'organisation des assemblées provinciales telle qu'il l'a exposée dans son Traité rendra facile l'organisation de cette nouvelle assemblée (VIII, 227).

En même temps qu'il demande un gouvernement représentatif, Condorcet aperçoit dès 4789 les problèmes qui viennent naturellement se gretler sur celui de la représentation et notamment celui du mandat impératif et du référendum. Tels sont les deux points qui vont nous occuper.

Sous l'ancien régime le mandat impératif était de règle. Cela tenait à trois causes principales : 1" l'unité de la France n'était pas formée ; le député était un mandataire qui représentait un ordre, une classe ; 2*^ La royauté convoquait les Etats à intervalles irrèguliers et chaque fois pour les consulter sur une ou plusieurs questions déterminées ; le député recevait mandat de répondre d'une façon déterminée à ces questions ; 3° enfin les Etats-Généraux n'avaient pas le pouvoir de décision et leur vote n'avait qu'une valeur consultative.

Au moment où écrit Condorcet, la Révolution n'a pas encore unifié la France, organisé une assemblée permanente jouissant du droit de décision ; bref elle n'a pas encore éliminé les trois causes qui, historiquement, expliquent et justifient le mandat impératif.

Cependant Condorcet, dont les réflexions sur le droit constitutionnel et le droit naturel avaient hâté la maturité d'esprit, s'élève contre le mandat impératif et réclame pour le député le droit de voter suivant sa conscience et sa raison, le droit d'agir en « représentant » et non en c commis ». Il reconnaît

490 LIVRE 11. DROIT COiNSTlTUTlOXNEL

bien que étant donné la forme actuelle des élections (janvieravril 1789) et la nature de l'assemblée qu'il s'agit d'élire, le mandat impératif ne peut pas être entièrement éliminé ; mai'ï il recommande aux électeurs de ne donner que des mandats très généraux, comme ceux-ci : « vous voterez contre cette mesure, mais vous vous y soumettrez, si elle a le vœu de la pluralité » ; « s'il s'agit de répartir un impôt d'une valeur fixe, entre différentes provinces, on sent que les représentants sont chargés alors, non de voter ce qui convient à leurs constituants, mais ce qui est conforme à la justice, et qu'ainsi leur conscience doit être absolument libre » (1).

II restera fidèle à cette idée, qui se rattache au droit naturel et à la conception de la souveraineté nationale, dans les remerciements qu'il adressera plus tard aux électeurs de Paris qui l'envoyèrent siéger à la Législative : « c'est en conservant l" indépendance absolue de mes opinions, c'est en mettant tous mes soins ta connaître la vérité, toute ma politique à la dire, que je m'efforcerai de répondre à celte marque si honorable de la confiance de mes concitoyens » (2).

Nous avons déjà cité un fragment inédit {Supra 171) qui est la condamnation la plus fière et la plus catégorique du mandat impératif : « mandataire du peuple je ferai ce que je verrai conforme à ses vrais intérêts ; il m'a envoyé non pour soutenir ses opinions, mais pour exprimer les miennes, ce n'est point à mon zèle seul, mais à mes lumières qu'il s'est confié et V indépendance absolue de mes opinions est un de mes devoirs envers lui » (17'J2).

En excluant le mandat impératif Condorcet écarte la conception du député simple « commissaire » comme le concevait Rousseau et il ne veut pas que les électeurs enchaînent la conscience des représentants par des instructions précises et tyranniques. 11 pose ainsi les bases de la véritable théorie de la représentation qui exige que le député soit, non un « commis » mais un « représentant )■>.

Condorcet est conduit peu à peu au référendum et au gou-

(i) IX, 230-231 ; cf. la suite. Il l'avait dit en 178S, VIII, 148149. (2) Supra, 118.

vernemenl direct par le progrès naturel de ses pensées, par l'observation de la vie politique du pays qui, depuis la réunion des Etats Généraux, devient de plus en plus active et étendue ; par ses réflexions enfin sur le droit naturel d'où il tire le principe de la souveraineté nationale.

11 ne demande pas le gouvernement direct proprement dit, car 11 le reconnaît impraticable dans un pays aussi étendu et aussi peuplé que la France (Ij. Mais, s'inspirant des idées de Rousseau, il veut que la Constitution soit ratifiée par les citoyens (2). Il montre toutes les difficultés que présenterait, à l'heure actuelle (1789) cette consultation populaire. 11 pense qu'on peut les éviter par les deux moyens suivants : il faut 1° que tous les citoyenssoient appelés à juger la Déclaration des droits, non pour dire qu'elle est bien ou mal rédigée, mais pour dire « qu'elle ne renferme point de principes contraires aux véritables droits des hommes, qu'elle n'en a omis aucun ». Or, déclare Condorcet, tous les citoyens peuvent prononcer sur ces deux objets. 2° 11 demande ensuite « que la constitution soit présentée aux citoyens, non pour dire qu'elle est bien ou mal combinée, mais pour dire, ou qu'elle ne renferme rien de contradictoire à la Déclaration de nos droits ou que tel article y est contraire ; et tous les citoyens peuveni encore répondre à ces questions » (3 .

Condorcet reconnaît que l'idéal du gouvernement serait celui « où aucun article de loi ne serait) obligatoire qu'après avoir été soumis immédiatement à l'examen de tout individu, membre de l'Etat ». Mais il reconnaît que l'ignorance actuelle du corps électoral, son inexpérience politique, rendent impossible le référendum législatif. 11 s'écarte donc de Rousseau sur ce point, (en attendant qu'il le réfute directement dans le Rapport introductifj et il conclut ainsi : t< Je propose, pour cette fois, de borner ce droit individuel (gouvernement direct, acceptation des lois) aux seuls articles relatifs à la constitution ; mais c'est dans l'espérance que les progrès de la raison et TefTet que des institutions plus légales et plus justes pro-

(1) Cf. cependant. IV, 393.

(2) IX, 413-430 ; cf. Ibid.. 458 où il dit : il faut montrer au peuple « qu'il ne peut agir que par ses représentants. »

(3) Ibid., 427.

duiront nécessairement dans les esprits, permettront à une autre époque d'éte?td?'e ce même droit à d^autres classes de lois, et successivement de l'étendre à toutes » (1).

]N"ous avons insisté à dessein sur ces premières formes des théories de Condorcet relativement au gouvernement reprétentatif et au gouvernement direct. Car nous allons montrer que, dorénavant, sa pensée va aller d'un de ces pôles à l'autre, et finalement elle s'arrêtera à une solution moyenne dans laquelle, comme nous l'avons déjà dit, le gouvernement direct sera conservé dans ce qu'il a de compatible avec le gouvernement représentatif.

Nous allons rechercher les traces de celte solution originale dans les dilTérents ouvrages de Condorcet antérieurs à son Happort introductif où elle se trouve exprimée avec toute la netteté désirable.

Dans un article du Journal de la Société de \~Sdi\ distingue, incidemment, les démocraties immédiates Qi les démocraties représentatives (2). Il entend, par ces mots : les gouvernements directs oi^i le peuple exerce tous les pouvoirs, sans intermédiaires, sans représentants ; puis les gouvernements représentatifs où le peuple les exerce une fois pour toutes par l'élection de ses représentants, lesquels les exercent à sa place. A laquelle de ces deux formes donner la préférence ?

Les événements amenèrent Condorcet à faire connaître sa pensée sur ce point si difticile et si délicat. Nous avons dit ailleurs (Supra, lo6\ qu'il lut à la Convention un rapport sur une pétition de la commune de Paris, réclamant la déchéance du roi (9 auùt 1792). Etant donné les circonstances, que nous avons relatées ci-dessus, Condorcet, en présence de cet essai de gouvernement direct tenté par la commune de Pari?, se plaça sur le terrain des principes et rédigea une Instruction sv.r Vexercice du Droit de Souveraineté dont voici l'idée maitresse : le peuple a délégué ses pouvoirs ; il ne peut donc pas les exercer, à moins de les retirer au préalable à ses délégués.

(2j 7 août 1790 ; Œuvres, X, 179.

Ici nous devons insister quelque peu, car le problème présente, chez Condorcet et en Droit constitutionnel, une très grande importance. En dégageant ses théories des circonstances particulières où il les a émises, nous arrivons à énoncer les principes suivants : au milieu d'évènemenls troublés, au milieu des détiances, des soupçons et des trahisons, il ne faut pas s'étonner « de voir les citoyens n'attendre leur s;ilut que d'eux-mêmes et chercher une dernière ressource dans l'exercice de cette souveraineté inaliénable du peuple ; droit qu'il tient de la nature, et qu'aucune loi légitime ne peut lui ravir » ,

Mais cet exercice direct de la souveraineté risque, dans des circonstances anormales, de « détruire celle unité de volonté et d'action, si nécessaire au salut et au bonheur » du pays ; il expose les citoyens à prendre « un système désorganisateur » , l'anarchie, comme « le dernier terme de perfection de l'ordre social ».

Afin de prémunir le peuple contre ces erreurs si dangereuses, il faut lui exposer quelle est cette souveraineté dont il s'est réservé l'exercice, comment il peut user de celle portion de ses droits, que la loi, adoptée par lui-même, lui a réservée tout entière ».

Le pouvoir législatif est l'allribut fondamental de la souveraineté ; en principe il appartient au peuple ou à ses représentants : « le droit de fixer les règles générales auxquelles seront assujetties les actions qui ne peuvent être abandonnées à la volonté individuelle, ou qui doivent être faites au nom de la société et par ses agents, ce droit qui constitue ce qu'on appelle la souveraineté, appartient au peuple, c'est-à-dire a l'universalité des citoyens qui occupent un territoire et ne peut appartenir qu'à lui ».

Le peuple peut « déléguer » l'exercice de ce droit qui, par essence, est c( inaliénable » ; cette délégation ne le prive pas de ses droits, car il conserve le droit de la retirer, et c'est ainsi que la souveraineté « reste toujours dans toute sa plénitude et son indépendance absolue ». Mais le retrait de la délégation doit précéder l'exercice direct des pouvoirs délégués : si le peuple « a délégué quelques-unes de ses fonctions souveraines, l'ordre naturel des choses exige qu'il déclare sa volonté de s'en ressaisir avant de les exercer par lui-même ou de les remettre en d'autres mains ».

Condorcel donne un exemple de pouvoir délégué par le peuple et de pouvoir retenu, qu'il peut exercer, l'un, par l'intermédiaire de représentants, l'autre, directement : « ainsi le peuple français qui a délégué le pouvoir législatif, ne peut exercer ce pouvoir, ne peut faire une loi sans avoir révoqué cette délégation : mais comme il n'a pas délégué celui de changer les lois insérées dans l'acte constitutionnel, l'exercice de ce droit est demeuré tout entier entre ses mains ; cette portion du pouvoir souverain peut être exercée par lui sans réserve,et elle ne peut l'être que par lui ou par ceux auxquels il voudrait la confier ».

S'il admet le gouvernement direct quand il s'agit des pouvoirs retenus, Condorcet l'admet aussi quand il s'agit, non plus du peuple entier, mais d'une section du peuple : « puisque, dit-il, la souveraineté n'appartient qu'au peuple entier, une section quelconque du peuple ne peut, pour les portions déléguées de cette souveraineté, émettre qu^un simple vœu... » Mais s'il est question des pouvoirs retenus (acceptation ou rejet delà Constitution), alors chacune des sections du peuple peut manifester plus qu'un vœu mais prendre une décision, à condition toutefois que cette volonté ne puisse être une règle de conduite, une loi, « tant qu'il ne sera pas constant que cette volonté est conforme au vœu de la majorité, solennellement recueilli, constaté et déclaré » (1).

C'est ainsi que, dès le 9 août 11 92, et sous la pression des événements (nous sommes à la veille du 10 août où une portion du peuple va exercer directement la souveraineté), Condorcet juxtapose le gouvernement représentatif et le gouvernement direct, en distinguant les pouvoirs délégués et les pouvoirs retenus.

Il reprend ce problème dans un article de la Chronique du W02S (novembre 1792) qui est un modèle de dialectique ; il a pour titre : De la nature des pouvoirs politiques dans une nation libre. Voici le principe : les hommes sont égaux et libres. Or, « la raison, d'accord avec la nature, ne met qu'une seule borne à l'indépendance individuelle, n'ajoute -qu'une seule obligation sociale à celles de morale parti- Ci) Cf. X, 531-536. Cf. ci-dessus, 409-416.

culière : c'est la nécessité et robligalion d'obéir dans les actions qui doivent suivront une règle commune, non à sa propre raison, mais à la raison collective du plus grand nombre (1). » Autrement dit : toute réunion d'êtres e'gaux et libres exige le gouvernement direct ; mais comme il est impossible de vivre côte à côte si chaque individu obéit à sa propre raison, il doit suivre la raison collective du plus grand nombre, en cela consiste l'essence du gouvernement représentatif.

Le pouvoir politique qui établit les règles communes s'appelle le pouvoir législatif. Supposons qu'il soit « exercé immédiatement par les citoyens », dans ce cas il déclare quelles règles communes paraissent, à la pluralité, les plus conformes à la raison; il en résulte, pour la minorité, la nécessité et l'obligation morale de s'y conformer. Supposons que le pouvoir législatif ait été délégué ; en devenant « une fonction publique de quelques hommes » il n'a pas change' de nature : chaque citoyen doit lui obéir parce que la majorité, ayant reconnu l'impossibilité de faire elle-même les lois, a préféré déléguer le pouvoir de les faire.

Le corps législatif, dans ce cas, a reçu « la fonction de chercher ce qui était raisonnante et juste et le droit de le déclarer ». Donc à parler rigoureusement il n'est pas un « pouvoir ». Sa décision tire toute sa force « d'une acceptation tacite ou expresse de la majorité (2;. »

Dans une Société étendue, il est impossible de consulter l'uuiversalité des citoyens sur toutes les lois et leurs dispositions particulières. Mais il est possible et utile de les consulter sur cette question : une loi proposée est-elle ou n'estelle pas contraire aux droits naturels des hommes?

Condorcet ne demande pas, comme Rousseau, le référendum pour chaque loi particulière, mais il le demande « pour chaque corps de loi, pour le Code civil, pour la procédure », etc. (3).

Quelle est donc la vraie nature de la fonction législative

(1) Cf. X, 589-590.

(2) Ihiil., 591-592. Nous reviendrons sur ce point dans le livre IV, § 7. <3; Ihid ., 593.

déléguée, contiée à des représentants? [lartni les règles communes que la pluralité des citoyens consultée reconnaît conforme à ses droits, la fonction législative déclare celles qui sont le plus d'accord avec la raison. Comme ces règles communes, ces lois, sont des conséquences ou des applications du droit naturel, le mécanisme du gouvernement représentatif est tel que la majorité n'a pas abandonné ses droits, elle n'a abandonné que les formes et les combinaisons des principes ; elle les a déléguées « seulement par l'impossibilité de discuter elle-même ces formes (1), d'analyser ces combinaisons. »

Obéir aux luis, ce n'est donc pas obéir à une autorité extérieure. Le gouvernement représentatif respecte l'égalité naturelle ; il n'y a pas, à parler rigoureusement, de gouvernant et de gouverné, il n'y a pas de « pouvoir » législatif, mais une (( fonction » législative. Quand la majorité obéit aux lois, même si elle les désapprouve, elle obéit encore à sa propre opinion, de la même manière que la minorité n'obéit qu^à sa raison, lorsqu'elle cède à l'opinion de la majorité, qui y est contraire (2).

Housseau voulait le gouvernement direct; mais on sait, remarque avec raison Condorcet, « que jamais les difficultés d'exécution n'arrêtaient la marche de ses idées (3). » Ce sont ces difficultés d'exécution qui ont arrêté Condorcet et l'ont détourné du gouvernement direct absolu. Ces difficultés, on peut les résumer ainsi : étendue du territoire, chilîre élevé de la population, ignorance ou inexpérience politique, manque de loisir. Le peuple ne peut donc pas exercer tous les pouvoirs. Mais doit-il les déléguer tous? doit-il se dépouiller entièrement (4? doit-il confier aux représentants qu'il a choisis le soin et le droit d'exercer ses pouvoirs? de se réunir pour lui? de décider pour lui? Condorcet ne le pense pas. Tout en reconnaissant que la Société exige une division entre gouvernants et gouvernés, entre représentants

(1) X, 594-595. Cf. IX, 409 où il montre que la généralité des citoyens ne peut participer à l'exercice direct de la souveraineté. (2; X, 594-595.

(4j Cf. X, 202-203.

et représeutés (1), il veut réduire au minimum raclion du gouvernement. Ce n'est pas qu'il veuille tomber dans l'anarchie, mais il veut, à l'aide « d'un système de lois profondément combiné » diminuer autant que possible l'aclion du gouvernement, et le réduire à une « presque nullité (2). »

Ce système « profondément combiné » est précisément la juxtaposition des principes de Montesquieu et de Rousseau, du gouvernement représentatif et du gouvernement direct. En cela consiste la philosophie du gouvernement représentatif conçue par Coudorcet.

Celte interprétation est confirmée par l'ensemble de l'œuvre constitutionnelle de Condorcet et par l'interprétation qu'il en a donnée lui-même dans le compte-rendu qu'il rédigea dans la Chronique de Paris {n"^ des 17 et IS février 1793) après la lecture du rapport de la Girondine dans les séances des 15 et 16 février : « ce qui paraît distinguer surtout la constitution proposée, dit-il, c'est une attention scrupuleuse à conserver les droits de l'égalité naturelle, à donner à l'exercice immédiat de la souveraineté du peuple, la plus grande étendue possible... La Constitution nouvelle est représentative quant à la législation, à l'administration ; elle est démocratique pour les lois constitutionnelles. Elle est représentative pour tout ce qui ne peut être ni bien fait ni fait à temps que par une Assemblée ; pour ce qui, sans aucun danger pour la liberté, peut être donné à des représentants ; elle est immédiatement démocratique pour tout ce qui peut être fait à la fois par des Assemblées séparées, pour ce qui ne peut être délégué, sans exposer les droits du peuple ,3). »

Le point de départ de Condorcet est donc le gouvernement représentatif. Sous l'inQuence des événements, il évolue de plus en plus vers « la démocratie immédiate «sans abandonner, pour cela, « la démocratie représentative». L'exemple de la Constitution anglaise prôné par Montesquieu, la Consti-

(1) X, 604; cf. VI, 178.

(2) Ibi'i., 607. Voir ce qui a été dit plus haut, chap. i, § 9, 408 et sq. sur la Souveraineté nationale ; ces deux développeaienls doivent être rapprochés ei unis. Cf. livre IV, §7.

(3) Chronique de Paris, loc. cit... ; cf. aussi XII, 354.

titution Je Pensylvanie, les idées de Paine et de Williams (1) se sont fondues, sans peine, avec les siennes propres, à cause de leurs analogies internes et leurs affinités profondes. Il n'est pas sans intérêt de remarquer que Condorcet les avait déjà élaborées quand il rencontra ces deux penseurs. Leur influence n'a pas fait éclore ces idées dans son esprit, elle les a consolidées. Sans eux, il les aurait insérées dans son rapport introductif auquel, après ce long, mais nécessaire détour, nous revenons enfin.

Dans le Rapport il exprime le principe de la représentation en ces termes : « l'étendue de la République ne permet de proposer qu'une constitution représentative (2). »

Mais pour que les députés soient de véritables « représentants » chargés dexercer, à la place des citoyens, la souveraineté, ou, plus exactement, les attributs de la souveraineté qui ont été délégués, il exclut le mandai impératif, c'est-à-dire la Constitution « où des délégués formeraient un vœu général, d'après les vœux particuliers exprimés dans leurs mandats. » Pour le même motif il écarte la conception de Rousseau qui voyait dans le corps législatif une Assemblée de « commissaires » chargés de préparer des projets qui, ratifiés par le peuple seul souverain, deviennent des lois ; car la conception de Rousseau, plus encore que celle du mandat impératif, est irréalisable : les députés, « réduits aux fonctions de simples rédacteurs, et n'obtenant pas même une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les lois à l'acceptation immédiate des citoyens (3) ».

Il s'arrête à la combinaison suivante : le gouvernement est représentatif, mais le peuple ne délègue pas tous les pouvoirs; il se réserve, il « relient » trois droits : 1° un

(1) Sur la Comtilulion de Pensylvanie, Paine et Williams, cf. Supra, 205-212; 215-226; sur Montesquieu : 480.

(3} Ibid. Nous rappelons ce .'mot, assez curieux, cité ci-dessus, (496) où il dit de Rousseau que jamais les difficultés d'exécution n'arrêtaient la marche de ses idées. Cependant Hérault dira dans la Constitution du 24 juin 1793 : « le corps législatif propose des lois » (art.53), Condorcet n'est pas allé jusque là.

droit de veto et même d'initiative pour toutes les lois ; 2" le droit de demander la revision de la Constitution; 3° le droit -absolu d'accepter ou de refuser la constitution (1).

Est-il bien conforme aux principes de juxtaposer ainsi des principes qui appartiennent à deux systèmes si différents ? 11 ne le semble pas. Mais il faut rendre à Condorcet cette justice qu'il s'est aperçu de la dualité de son système et qu'il l'a expliquée : a dans uu moment où aucune loi n'a pour elle le sceau de l'expérience et l'autorité de l'habitude, où le corps législatif ne peut borner ses fonctions à quelques réformes, et au perfectionnement de détail d'un code de lois déjà cher aux citoyens ; dans un temps où cette défiance vague, cette inquiétude active, suite nécessaire d'une révolution, n'a pu encore se calmer », cette combinaison du gouvernement direct et du gouvernement représentatif est le seul moyen de conserver au peuple français « dans une plus grande étendue, la jouissance de ce droit de souveraineté, dont, même sous une constitution représentative, il est utile, peut-être, qu'un exercice immédiat rappelle aux citoyens l'exercice et la réalité (2) ».

Nous étudierons dans ce chapitre et dans ceux qui suivent les pouvoirs délégués par le peuple et ceux dont Condorcet lui réserve l'exercice immédiat. Cette distinction Condorcet l'a exprimée, dans son compte-rendu deia Chronique de Paris et dans son Rapport avec toute la netteté désirable, et on ne comprend guère que Robert, dans la séance du 26 avril 1793 lui ait reproché de ne pas l'avoir faite (3 .

Le commentateur de la Girondine se place à un point de vue assez curieux pour apprécier les théories de Condorcet sur le gouvernement représentatif : le but du système représentatif est d'économiser le temps et le travail des hommes. Le peuple entier consumant, comme dans Athènes, chaque jour au travail du gouvernement, c'est la république dans l'enfance, c'est la démocratie brute et non la démocratie pure. Mais, qu'un peuple entier concoure à l'œuvre de la loi sans

(2) Ifjid. Cf. ci-dessous chap. vu, le pouvoir constituant.

(3j Siqji-a, 273.

qu'aucun individu soit disirait de ses occupations particulières, c'est la république perfectionnée, c'est la démocratie artistement combinée. Or, on diminue la consommation des hommes occupés au gouvernement, en organisant une Assemblée de représentants élus, consultant, discutant, exprimant la volonté générale (1) ».

II. — L'étude du gouvernement représentatif est, avec celle du Droit électoral, le préliminaire obligé d'une étude du pouvoir législatif, car ce dernier se recrute par l'élection et l'élection est la basé de la représentation.

La manifestation essentielle de la souveraineté nationale est la délégation des pouvoirs par l'élection, c'est aussi l'exercice direct des pouvoirs retenus.

De tous les pouvoirs délégués, le plus important est le pouvoir législatif, car « la majorité immédiate du peuple est le premier des pouvoirs politiques (2) ». Quelle en est la vraie nature ?

Dès 1781 Condorcet remarque avec beaucoup de sagacité, que la délégation des pouvoirs faite au pouvoir législatif n'est pas universelle; on n'a pas dit aux représentants : « je mets entre vos mains ma personne, ma vie et mes biens, à cette seule condition, que ma voix sera comptée dans vos Assemblées ; vous aurez le droit de m'ordonner, sous peine de la vie, de dire et même de croire que la neige est noire, et que deux et deux font cinq ; vous aurez le droit de me brûler vif si, dans un moment de délire, je brise un morceau de bois consacré, etc. ». Les citoyens n'ont pas délégué le droit de violer leurs droits, car, remarque Condorcet, « puisqu'il n'existe aucun autre motif de se mettre en société que la conservation des droits dont on jouit dans l'état de nature, le premier acte de la société ne peut être l'abandon de ces droits (3) ».

S'il en est ainsi, quelle est la vraie nature du pouvoir légis-

(1) Feuille villageoise, 16 mai 1793, p. 159.

(3) V, 463-464. — Rousseau avait dit au contraire que dans le contrat social les individus avaient abandonné la plupart de leurs droits pour mieux conserver et protéger les autres.

latif ? Condorcet donne à celte question une réponse très précise et très remarquable pour le moment où il l'a donnée (1781). Le pouvoir législatif, dit-il, quelque part qu'il réside, est... le pouvoir de régler la manière dont les hommes réunis dans une société doivent jouir de leurs droits, et non le pouvoir de violer ces droits mêmes, sous le prétexte de l'utilité du plus grand nombre (1) ».

Le pouvoir législatif est donc une délégation faite dans le but de tracer des règles communes, à la fois justes et utiles.

Mais ce n'est là qu'une ébauche. Elle va se préciser. La loi, dit-il en 1787, règle « la manière dont les citoyens d'un Etat doivent agir, dans les occasions où la raison exige qu'ils se conduisent, non d'après leur opinion et leur volonté, mais d'après une règle commune ». Ce sont ces règles qu'une Assemblée de représentants est chargée de décider eu se conformant à la raison (2 .

Il faut regarder « les membres du corps législatif comme des officiers chargés par le peuple de chercher quelles sont » les règles communes « conformes à la justice et à la raison » auxquelles les citoyens doivent soumettre les actions qui « ne doivent pas dépendre de la volonté propre de chacun «.

La pensée de Condorcet gagne en précision dans une dissertation de droit Constitutionnel, publiée en novembre 1792 {Chronique du mois) et à laquelle nous avons déjà fait plus d'un emprunt 3) : il établit que dans une nation libre il n'y a pas, à rigoureusement parler, de « pouvoir » ; car l'individu est et doit être « indépendant » ; « la raison, d'accord avec la nature, ne met qu'une seule borne » à cette indépendance individuelle : « c'est la nécessité et l'obligation d'obéir dans les actions qui doivent suivre une règle commune, non à sa propre raison, mais à la raison collective du plus grand nombre ». Mais où réside le principe de l'obéissance à la loi, qui est, pour la majorité, ce qu'elle a décidé comme raisonnable et juste ; à la loi qui est, pour la minorité, la déci-

(3) De la nature des pouvoirs politiques dans une nation libv X^

sien de la majorité à laquelle elle doit se soumettre? Ce principe ne peut être la force. Il ne peut être la volonté ou le commandement de la majorité. Ce principe doit être la raison et l'utilité générale telles que la majorité les a déclarées. Obéir à une loi, ce n'est pas obéir à une volonté, mais à la raison.

« La soumission au vœu de la majorité est donc fondée sur la nécessité d'avoir une règle commune d'action, et sur l'intérêt de préférer la règle commune, qui sera le plus souven conforme à la raison et à l'intérêt de tous. Or, c'est ce que l'on trouve dans le vœu de la majorité, pourvu qu'elle se forme entre des hommes rigoureusement égaux en droits, et ayant en général les mêmes intérêts (1). »

Tout véritable citoyen doit raisonner de la façon suivante : (( je sais que telle de mes actions doit être soumise à une règle à laquelle les actions semblables de mes concitoyens eront également assujetties. Je ne puis exiger que celte règle soit conforme à ma raison... Je ne puis me réserver le droit de suivre ou non la règle établie, de la juger après qu'elle aura été déterminée ; car alors j'agirais contre ma propre raison, qui m'a fait reconnaître la nécessité de conformer cette partie de mes actions à une règle qui soit égale pour tous. Je dois donc, d'après ma raison même, chercher un caractère indépendant d'elle, auquel je doive attacher l'obligation de me soumettre ; et ce caractère, je le trouve dans le vœu de la majorité (2) ».

Or la vraie nature du pouvoir législatif est d'établir ces règles générales appelées lois ; et cela prouve qu'il n'est pas un « pouvoir » au sens strict du mot. Deux cas nous l'avons vu (p. 494) peuvent se présenter : ou bien le pouvoir législatif est exercé immédiatement par les citoyens, ou bien ils l'ont délégué.

Dans le premier cas, le pouvoir législatif consiste à « déclarer quelles règles communes paraissent, à la pluralité, les plus conformes à la raison » ; il en résulte, « pour la mino-

(1) De la tialure des pouvoirs, etc, X, 589-590. A rapprocher du chap. I, § 9, ci-dessus, 408 et sq.

(2) Ibid., 591.

rite, la nécessité et l'obligation morale de s'y soumettre » ; mais « il n'en résulte, pour^ la majorité, ni autorité, ni pouvoir ».

Dans le second cas, il en est de même ; car, « en devenant une fonction publique de quelques hommes, doit-il changer de nature » ? Gela ne se peut. D'où vient alors, demande Condorcet, « pour chaque citoyen, la nécessité et l'obligation morale d'obéir? De ce que la raison de la majorité a préféré, cette manière de former ces règles, parce qu'elle a reconnu l'impossibilité d'y concourir elle-même. Mais en résulte-t-il un véritable pouvoir? Non; la majorité n'a pu donner ce qu'elle n'avait pas.

La vraie fonction des représentants est donc de « chercher ce qui (est) raisonnable et juste, et le droit de le déclarer » ; leur décision « ne peut donc recevoir sa force que d'une acceptation tacite ou expresse de la majorité ».

Les fonctions législatives, conclut Gondorcet, se bornent donc à déclarer quelles règles communes sont le plus d'accord avec la raison. « Alors, comme les lois ne sont, ne peuvent être que des conséquences, des applications du droit naturel, la majorité n'aura rien abandonné que les formes, les combinaisons des principes reconnus par elle-même, et les aura abandonnées seulement par l'impossibilité de discuter ellemême ces formes, d'analyser ces combinaisons ».

Gondorcet étend cette conception et aux lois soumises à l'acceptation populaire et à celles qui ne lui sont pas soumises : « un corps législatif n'exerce pas un véritable pouvoir ; il n'est, pour les lois soumises à l'acceptation, qu'un législateur collectif : c'est Solon ou Lycurgue, remplacés par une Assemblée. Quant aux autres lois, leur autorité résulte encore de l'opinion de la majorité qui, en établissant celte forme de les préparer, les a revêtues d'avance de son acceptation, parce qu'elle a jugé cette acceptation antérieure utile et nécessaire». Les derniers mots de cette démonstration sont à citer: « la majorité, obéissant à ces lois, quand même elle les désapprouve, obéit encore à sa propre opinion, de la même manière que la minorilé n'obéit qu'à sa raison, lorsqu'elle cède à l'opinion de la majorité qui y est contraire (1) ».

Condorcet pousse jusqu'au scrupule le respect des droits naturels et celui de la souveraineté nationale. Le pouvoir législatif, même délégué, n'est pas un pouvoir, mais il est simplement la fonction de déclarer que telle règle est conforme à la raison et à l'intérêt commun. Obéir à la loi ce n'est pas obéir à la volonté d'une majorité, ce n'est pas subir une contrainte, c'est obéir à la raison collective, à sa propre raison, même quand dans son for intérieur, on désapprouve la loi. « L'homme vraiment libre est celui qui met son orgueil dans une soumission volontaire aux lois de sa patrie (1). »

111. — Condorcet consacre au pouvoir législatif le litre VII de la Girondine, composé de 4 sections. La première section traite de l'organisation du corps législatif et en détermine le mode d'élection.

L'organisation du corps législatif soulève un important problème, celui de l'unité ou de la dualité des Chambres. Condorcet l'a étudié à plusieurs reprises, dans des opuscules spéciaux qu'il faut connaître si l'on veut comprendre le passage du Rapport introductif où il traite la question et explique, à l'avance, l'article V du Titre Vil : « le corps législatif est un; il sera composé d'une seule chambre. »

On est tout d'abord tenté de ranger Condorcet parmi les iiartisans exclusifs du système d'une seule Chambre : « si on vous a dit, écrit-il eu 1790, que je m'occupe des moyens d'établir deux chambres, c'est une grande bêtise. » (I, 328). Se fondant sur d'autres passages de Condorcet, M. Aulard a dit qu'il était plutôt partisan de la dualité {Hist Politique, etc., p. 282, 285, note 1.286). Nous allons essayer, au milieu de ces contra- (Jictions apparentes, de démêler la vraie pensée de Condorcet ; nous suivrons les diflerentes phases de sa pensée.

L'exemple de la Pensylvanie qui avait organisé tout d'abord une seule Chambre (Supra, 207), une répugnauce marquée pour la Constitution anglaise, la Chambre

(i.) XII, 570, écrit ea avril 17y3. Uû voit combieu la couceplioa de la loi, d'après Goudorcet, difl'ère de celle de Rousseau d'après lequel la loi semble être la « volonté » (et non la raison) générale, absolue, arbitraire, ne devant rendre de comptes à personne, cf. ci-dessous livre IV, § 7.

CHAP. IV. LE POLVOIR LKGISLATIF 503

des Lords et les théories de Montesquieu, enfin un instinct démocratique qui se détournait, avec aversion, de toute inégalité politique contraire au droit naturel, de toute prérogative héréditaire et aristocratique, avaient conduit Condorcet à demander une Chambre unique (1).

Deux ans avant les Etats-Généraux, deux ans avant que la Constituante résolve, elle aussi, ce problème dans le sens de l'unité des Chambres, Condorcet énonce le problème, montre les inconvénients de deux Chambres et cunclut en faveur de l'unité.

Dans la quatrième lettre d'un Bourgeois de Newhaven, écrite en 1787 il montre ce l'inutilité et le danger de partager la puissance législative en plusieurs corps » [ij.

Les partisans de la dualité des Chambres sont nombreux parce que les uns se laissent abuser par des « mots » tels que ceux-ci : « forces opposées », « contre-poids » ; '< équilibre » ; les autres sont des politiques de profession d.>nl << la charlalanerie » exploite non sans [irofit les complications d'une Constitution ; d'autres « croient plus volontiers ce qu'un petit nombre se vante d'entendre, que ce qui est entendu de tout le monde » ; d'autres enfin sont éblouis par l'exemple « imposant » de l'Angleterre.

Quand on examine la question à la lumière des principes, estime Condorcet, on s'aperçoit que la dualité des Chambres est inutile et même dangereuse, tandis que l'unité est seule utile et pratique : en effet, 1° on a plus de chances d'avoir des décisions vraies avec une Chambre qu'avec deux ; 2" on peut obtenir « le vœu réel de la pluralité » avec une seule Chambre, à condition de confier la rédaction des projets de lois à des comités particuliers ; 3° « les inconvénients de la précipitation et de l'inconstance » toujours à craindre avec une seule Chambre peuvent être évités sans recourir à une seconde Chambre « semence d'aristocratie » ; en effet, les lois rédigées par des comités particuliers, discutées et votées

(1) Cette idée était assez ancienûe. Dans un ouvrage, L'ordre naturel et essentiel des sociétés 2>olitiquei, publié eu 1767 (2 vol., Londres, chez Jean Nourse; Le Mercier de la Rivière demandait uue seule chambre : I, 108.

oOG LIVRE 11. DROIT CONSTITUTIONNEL

selon certaines formes permettent d'éviter les votes hâtifs et inconsidérés ; 4° on n'a pas à craindre qu'une seule Chambre usurpe tous les pouvoirs et finisse par devenir héréditaire, car l'élection de ses membres d'après le système des listes (1) et les bornes du pouvoir législatif empêcheront cette usurpation. Quelles sont en effet ces bornes? ce sont précisément les pouvoirs dont le peuple s'est réservé l'exercice immédiat, La dualité des Chambres établit entre elles une sorte de rivalité qui nuit également à la bonté des décisions et à leur promptitude. 11 est vrai que chacune d'elles devient le surveillant de l'autre et peut s'opposer à ses usurpations. Mais cette surveillance est tout aussi effective dans le système de l'unité, car elle est exercée par « les assemblées particulières de districts » (2) ; 5° si l'on organise deux corps égaux en nombre, en autorité, chargés absolument des mêmes fonctions, il s'établira entre eux, ou une condescendance qui rendra l'un des deux inutile, ou une rivalité qui rendra dangereux l'exercice du pouvoir négatif (3). Cet inconvénient n'est pas à craindre dans le système de l'unité.

Au moment où la Constituante discuta ce fameux problème de i^l'unité ou de la dualité des Chambres, Condorcet écrivit un nouveau plaidoyer en faveur de l'unité : Examen sur celte question : est-il utile de diviser une Assemblée nationale en plusieurs Chambres? (4).

11 dit aux partisans de la dualité : montrez-nous l'utilité de la dualité, montrez « qu'une seule Assemblée expose à des dangers dont la division en plusieurs Chambres est le seul remède : » Son argumentation va désormais graviter autour de cette idée : « la division en plusieurs corps n'offre, contre les inconvénients reprochés à une Assemblée unique, que des remèdes très inférieurs à ceux qu'on peut trouver dans la forme des délibérations de cette Assemblée » (5).

Le but qu'on doit se proposer en organisant une Assemblée de représentants est d'obtenir des décisions conformes

(1) Cf. IX, 25.

(2) Condorcet écrit eu 1787. Dans la Girondine il a supprimé les districts.

(3) IX, 76-82. Condorcet entend par pouvoir négatif le pouvoir pour une Chambre de rejeter les décisions de l'autre ; cf. IX, 354-355.

(4) 1789. Œuvras, IX. 333-364.

(5) Ibid,, 334.

à la vérité et à la raison. Plus la majorité d'une décision sera forte et plus sera probable sa conformité à la vérité et à la raison.

Or la vérité d'une décision dépend de trois causes, des lumières et de la justesse d'esprit des opinants, considérés individuellement ; de la manière dont la discussion influe sur eux ; de l''influence plus ou moins forte des motifs étrangers à la vérité de la décision. Il faut donc qu'une ConsUtution remplisse les quatre conditions suivantes : qu'elle appelle au vote des votants éclairés; qu'ils ne soient ni corrompus, ni capables de se livrer à des préjugés conformes à leurs intérêts ; que la discussion ne serve qu'à les instruire ; que leurs préjugés ou leur corruption ne puissent trop influer sur la décision. La première et la seconde condition dépendent de la manière dont ils sont élus (1) ; les deux^autres : de la forme de l'assemblée. C'est donc pour remplir ces deux conditions qu'elle doit être élue (2).

Telles sont les prémisses de l'argumentation dialectique de Condorcet. 11 va la poursuivre en mathématicien qui a déjà essayé (1785) d'appliquer le calcul aux sciences morales et politiques.

Or, dit-il, on prétend que dans'une seule Chambre les majorités sont faibles et par suite les décisions peuvent ne pas être conformes à la vérité ; avec deux Chambres, les majorités, (additionnées) dit-on, sont plus considérables et par suite les décisions atteignent une probabilité infiniment voisine de la vérité.

Ce raisonnement est-il solide ? pour le savoir, prenons des élus égaux et formant deux Chambres égales de six cents membres chacune; en tout douze cents. Les discussions ont lieu simultanément dans les deux Chambres séparées, mais au moment de compter les voix, on additionne les votes des deux Chambres pris ensemble, et Ton donne, à l'une d'elles, indifféremment, « un droit négatif » c'est-à-dire le droit de tenir en échec les votes de l'autre Chambre. Il suffit pour les tenir en échec que la pluralité exigée ne soit pas atteinte dans l'une d'elles, quel que soit le nombre de voix atteint dans l'autre.

Il ne faut jamais perdre de vue ce principe si l'on veut comprendre les discussions dialectiques de Condorcet.

Soit donc deux Chambres de 600 membres, en tout 1200. Supposons que la simple pluralité (moitié plus un) soit exigée dans chacune d'elles (300 -t- 1). Il arrivera qu'une décision pourra être formée par 301 -f- 301 = 60i voix contre 598 ; c'est-à-dire à la majorité' de 4, Or, supposez que la décision obtienne 301 non dans une Chambre et 299 ouï, plus 600 oui dans l'autre Chambre ; cela fera 299 + 600 = 899 oui qui ne pourront pas triompher de 301 non, puisqu'il n'y a pas eu la simple pluralité dans les deux Chambres ; par conséquent 899 voix seront tenues en échec par 301 malgré une majorité de o98 voix. Or tout à l'heure c'était une majurité de 4 voix qui l'emportait.

Modifions le nombre des membres des Chambres. Soit une Chambre de lOOO membres, une autre de 200; on arrive aux mêmes résultats. Une décision peut passer avec 501 H- 101 = 602 voix contre 598, à la majorité de 4 voix ; elle peut être tenue en échec par 1000 -h 99 = 1099 voix contre 101, avec cependant une majorité de 998 voix.

Modifions encore le nombre des membres, et supposons deux Chambres de 601 membres chacune : une décision peut être formée par 301 + 301 = 602 voix contre 300 -i- 300 = 600, à la majorité de deux voix seulement ; et elle peut être rejetée s'il 3' a 301 oui dans une Chambre et 300 non, et 601 non dans l'autre, ce qui fait 300 -h 601 = 901 contre 301, majorité : 600. Dans le premier cas la décision passe à 2 voix ; dans le second : elle échoue à 600 voix 1

Condorcet conclut que la division en plusieurs corps n'est pas un bon moyen pour en obtenir des décisions avec des pluralités qui permettent de penser que la vérité de cette décision est très probable. Il suffit d'un écart insignifiant pour faire passer un vote alors qu'une pluralité très forte ne peut le faire passer. C'est en définitive s'en remettre au hasard (1).

Cet inconvénient ne se présente pas avec une assemblée unique, si Ton a le soin d'exiger et d'organiser différents types de pluralité : soit une pluralité déterminée, comme

(1; IX, 33y-340.

celle de 200 par exemple dans une assemblée de 1200 ; soit une pluralité proportionnelle, comme celle des deux tiers, au moins, des membres présents, etc. Cette pluralité, ajoute Condorcet, peut être graduée suivant la nature des décisions (1), suivant la nature des lois. 11 en est pour lesquelles il faut se montrer plus exigeant que pour d'autres. Par exemple, la loi qui permet de prendre une partie de la propriété d'un citoyen pour un chemin public, en lui accordant un dédommagement complet, restreint la jouissance du droit de propriété, elle n'est juste que dans le cas où il serait prouvé qu'elle est nécessaire ; elle ne doit donc être faite que par une pluralité qui donne un motif légitime de croire que la nécessité de cette loi est prouvée. Celle qui, au contraire, exigerait le consentement du propriétaire, n'a besoin que de la seule pluralité (2).

Enfin comme s'il avait prévu les savantes combinaisons de Sieyès (Constitution de l'an VIII), Condorcet examine les inconvénients des trois Chambres (IX, 341).

Il conclut cette partie de son raisonnement en montrant qu'une Assemblée unii^ue ne présente aucun de ces inconvénients : supposons, dit-il, un corps de 1.200 personnes. S'il est complet, qu'on établisse d'abord que la présence de 800 membres est nécessaire pour former une décision, et que, pour les décisions dans lesquelles on doit exiger une grande probabilité, on exige une pluralité (majorité relative) de cent voix, ou deux cents voix, par exemple ; il est bien prouvé qu'aucune combinaison de Chambres séparées ne conduira plus sûrement à obtenir des décisions vraies, ne préservera mieux d'en avoir de fausses (3).

Condorcet envisage le problème sous une nouvelle face : la manière dont on discute les questions dans une assemblée.

A ce nouveau point de vue on fait valoir un argument en faveur de la dualité des Chambres ; on veut éviter, dit-il, que

(1) IX, 341. Ajoutez ce qui a été dit ci-dessus p. 402 sur les différentes majorités.

(2) Ibid., 361.

(3) lôid., 343.

s 10 LIVRE H. — DROIT COXSTITL'TIÛNNEL

l'éloquence qui entraîne une assemblée nombreuse, les sophismes qui l'éblouissent, les mouvements qui l'emportent, ne conduisent à des décisions contraires à la vérité.

Cet inconvénient, déclare Condorcet, existe pour une comme pour deux chambres. Dans une chambre unique on peut exiger un quorum élevé et une pluralité excessive; toutefois ce m.oyen n'est pas parfait car les causes d'erreur que l'on veut éviter agissent précisément sur le très yrand nombre.

Mais le partage entre deux Chambres est-il un meilleur remède? Condorcet ne le croit pas. Si les deux Chambres sont nombreuses les mêmes causes d'erreur agiront dans chacune d'elles (1).

Cependant Condorcet, en dialecticien impartial, reconnaît à la dualité un avantage réel : soit deux Chambres, dit-il ; si la discussion nes'y fait pas en même temps, la seconde Chambre, instruite de ce qui s'est passé dans la première, est en garde contre les causes d'erreurs qui ont influé sur sa décision ; elle aura eu le temps de démêler les sopbismes; elle sera presque toujours prévenue contre les effets de l'éloquence, précisément parce qu'elle saura que l'autre Cbambre y a cédé. Si donc l'on n'est pas sur d'avoir le vœu réfléchi de la pluralité de la première, on l'est du moins d'obtenir celui de îa seconde (2).

Condorcet ne raisonne pas seulement en théoricien, mais en homme qui connaît ou qui prévoit les orages des assemblées de la Révolution. L'avantage dont il vient d'être question lui paraît important quand il s'agit des délibérations où la première Chambre a été entraînée par un mouvement

(1) IX, 344-345, Nous rappelons encore une fois (voir ci-dessus p. 507) que Condorcet raisonne comme si les discussions avaient lieu simultanément dans les deux Chambres séparées et comme si, au moment de compter les voix, on additionnait les votes des deux Chambres, en donnant à 1' \e d'elles un « droit négatif », c'est-à-dire le droit de tenir en échec les votes de l'autre Chambre. L'inconvénient signalé par Condorcet ne se présente pas dans le système français actuel, car nos deux Chambres votent séparément et le calcul des voix se fait dans chacune d'elles isolément. Le vole de l'une n'a sur l'autre qu'une influence morale.

subit, et de celles où la crainte des cris, la crainte des signes publics de désapprobation, a empêche' ceux qui auraient voulu s'y opposer, de chercher à se faire entendre.

Or, dit-il, cet avantage, très réel, se retrouve également dans une Assemblée unique; il suffira d'y établir un règlement intérieur avec les trois dispositions suivantes : avant le vote définitif, il y aura deux ou trois lectures ; à la seconde délibération, une commission présentera un rapport écrit; enfin les opposants seront entendus les premiers et auront le droit de répliquer.

A.vec ces trois dispositions, l'assemblée unique présentera les avantages des deux Assemblées, sur ce point unique, avec, en plus, celui d'entendre « également la totalité des raisons qui peuvent être apportées en faveur de chaque opinion » (i).

La corruption est un moyen que l'exécutif emploiera avec succès, dans le système des deux Chambres, car il lui suffira d'en corrompre une seule pour arriver à ses fins. </ t'.omparons, par exemple, une Chambre de 1.200 et deux Chambres de 600 ; dans le second cas, il suffit, pour empêcher d'agir, de gagner 301 membres, et pour faire agir, d'en gagner 602. Si au contraire, on a une Chambre unique de 1.200, et qu'on exige une pluralité de 200 voix, il faudra, pour empêcher d'agir, en gagner 501, et 700 pour déterminer à agir » (2 .

Le raisonnement dialectique de Condorcet repose sur cette supposition que les membres des deux Chambres sont égaux. Il va maintenant supposer qu'ils sont inégaux : une des Chambres est ou héréditaire ou formée de nobles ou de riches.

Pour légitimer le recrutement et l'organisation dune Chambre haute, on a invoqué deux arguments que Condorcet juge différents l'un de l'autre et tous les deux mal fondés. D'une part on veut sauvegarder les intérêts des nobles et des riches menacés par les lois égalitaires du peuple ; d'autre part, on veut empêcher que les nobles et les riches, s'ils étaient membres d'une assemblée unique n'y acquissent trop

(2) Ibid., 349.

de prépondérance ; il valait donc mieux les grouper dans une chambre séparée.

Condorcet réfute successivement ces deux argunnents : les droits de tous, riches et pauvres, nobles et roturiers, sont également respectables. Et ce n'est pas une seconde Chambre qui doit veiller à leur sécurité (i), c'est une Déclaration des droits.

De plus, si l'on veut empêcher les nobles et les riches de prendre une trop grande prépondérance, il ne faut pas les grouper dans une Chambre qui a le pouvoir de parah'ser toutes les décisions de l'autre.

Enfin le danger de corruption est encore plus à craindre avec une deuxième Chambre aristocratique qu'avec une Chambre unique (2).

On pourrait à la rigueur fonder le recrutement d'une Chambre haute sur les « capacités ». Mais, déclare Condorcet, (il écrit en 17S9,en plein régime aristocratique, marquis lui-même) cette chambre composée de membres distingués et instruits serait « un levain d'aristocratie très dangereux », et deviendrait « un corps perpétuel » (3).

Arrivé à ce point de son argumentation, Condorcet est pris d'un scrupule. Il reconnaît qu'une Chambre haute à recrutement capacitaire présente, il est vrai, l'inconvénient de tout corps distinct, mais aussi le grand avantage de retarder les votes précipités. Et il cherche, avec beaucoup de sincérité et de loyauté, le moyen de rester fidèle à ses principes égalitaires et démocratiques, fidèle à l'unité d'un corps législatif émanation directe de la nation sans distinction de richesse, de talent ou de noblesse, — mais il ne renonce pas pour cela à l'avantage d'une assemblée modératrice et pondératrice.

Cet avantage, il croit le trouver, non dans un corps législatif distinct, mais dans une sorte de Conseil d'Etat qui aurait le droit de refuser deux fois les lois et d'exiger ainsi

(1) Comme l'avait soutenu Montesquieu dans l'Esprit des Lois, i^iivre XI, chap. VI : De la Constitution d'Angleterre)

(3) Ifjid., 353-354.

CHAP. IV. ~ LE POUVOIR LEGISLATIF ."j | 3

deux discussions et deux votes. « Si on établissait, dit-il, une Chambre composée d'hommes éclairés, à laquelle on attribuerait le droit de refuser jusqu'à deux fois, par exemple, son consentement aux délibérations de l'assemblée nationale, en lui accordant un terme fixé pour donner par écrit les motifs de son refus,... il est aisé de voir qu'un tel corps produirait tout le bien qu'on espère du partage d'une assemblée en deux corps, tous deux Icgislalîfs, et qu'on n'aurait à craindre aucun des inconvénients de cette division » (l).

Aucun de ces inconvénients ne peuvent paralyser les avantages de ce Conseil : on n'aurait aucun intérêt à le corrompre, puisqu'il n'a qu'un veto suspensif et provisoire; il ne cédera ni aux mouvements de « la Chambre nationale » ni à ceux du peuple, parce que son pouvoir de « représentation « n'est pas fait pour exciter les colères ; il ne sera ni séduit ni corrompu, en raison de la qualité de ses membres.

Son rôle n'est pas d'être un corps législatif, mais seulement un Conseil pondérateur et modérateur ; et ce rôle serait des plus bienfaisants : « Si l'Assemblée nationale était entraînée, soit par l'éloquence, soit par une fermentation passagère, soit par une cabale, à des résolutions dangereuses ou injustes, on sent combien l'avis d'un tel conseil, donné avec maturité, avec réilexion, aurait de pouvoir pour ramener les esprits ; combien la crainte d'être démasqué et soumis au jugement de la raison arrêterait les intrigants ou les orateurs; combien les résolutions dont le fond serait approuvé par ce conseil, mais qui renfermeraient des articles dangereux ou mal combinés, gagneraient par cette révision, impartiale et paisible » (2).

Ce n'est donc pas deux Chambres que demande Conclorcet,

(1) IX, 355-350. Ce système paraît avoir ses préférences secrètes. Toutefois il le rejettera, dans le Rapport introductif et dans la Girondine, et il adoptera le système de l'unité, vu les circonstances anormales que traverse la République. Cf. Supra le rapport de Boissy d'Auglas p. 344, et ci-dessous la conclusion du présent §.

(2) Ibid., 356-357. — On a remarqué que les orateurs sont placés à côté des intrigants; c'est toujours la même défiance à l'égard de l'éloquence qui s'adresse aux passions et non à la raison.

514 LIVRE 11. DROIT CONbïlTLTlONNEL

mais une seule, car le Conseil dont il parle ne serait pas un corps législatif ayant les mêmes fonctions que l'autre Chambre et recruté de la mênae façon ; ses membres n'ont ni les mêmes droits, ni les mêmes fonctions, ni le même caractère, u L^'àge, les lumières, l'expérience des affaires, la considération personnelle » seraient les conditions exigées pour être élu dans ce nouveau Sénat ; tandis que « les talents, le zèle patriotique, l'activité ouvriraient l'entrée de l'Assemblée nationale ». Combien d'hommes illustres, Locke, Hume, Smith, Price, n'ont pas été membres des Communes ou y ont joué un rôle effacé. De quel éclat n'auraient-il pas brillé dans le Conseil chargé d'examiner les lois et d'en retarder provisoirement le vote. Il est vraisemblable que Condorcet subit ici l'influence du Conseil des ccnseu7's organisé par la Ci institution de Pensylvanie (1).

La Chambre ne prendrait-elle pas ombrage de ce Sénat de censeurs? Condorcet le nie, car ce Conseil serait issu, comme la Cliambre, du suffrage universel, et ce dernier est souverain ; il a le droit de mettre à l'autorité delà Chambre toutes les limites qu'il juge utiles.

En réalité, organiser ce Conseil revient à organiser, dans une Chambre unique, le système des lectures successives (2). Et ce sont les lectures successives qui paraissent à Condorcet le moyen le plus sûr d'empêcher les votes liàtifs, inconsidérés, un des inconvénients de l'unité des Chambres.

C'est également la rédaction d'une Déclaration des droits (3) qui permettra de paralyser un autre inconvénient de l'unité, car la raison la plus forte en faveur d'une séparation en deux chambres est la crainte de donner à une seule assemblée une puissance illimitée. Cette crainte est l'origine des complications constitutionnelles, c'est elle qui a fait imaginer une seconde Chambre devant servir de contrepoids à l'autre. Or, le premier moyen de se garantir contre le despotisme d'une Chambre unique c'est précisément une Déclaration des droits,

(1) Cf. Supra, 203 et 209.

(2i IX, 358.

(3) Ibid., 359. Cet opuscule est donc antérieur aux 20-26 août et par suite à la discussion sur la dualité des Chambres (cf. Supra, p. 41).

le second moyen c'est la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir constituant, le premier confié à l'Assemblée nationale, le second à un corps spécial, à une Convention « qui s'assemble, ou à des époques fixes ou sur les demandes d'un certain nombre de provinces ».

Tels sont les deux moyens efficace?, les seuls efficaces, qui permettront de lutter contre le despotisme d'une Assemblée unique. Tout autre moyen et, par exemple, la création d'un Sénat législatif serait impuissant à préserver le citoyen contre ce despotisme, car, « un esclave n'en serait pas moins esclave, pour être soumis à plusieurs maîtres, qui s'accorderaient difficilement dans les ordres qu'ils voudraient lui donner ».

La Chambre unique pourrait, en mettant la main sur la perception de l'impôt, exercer le plus dangereux des despotismes par la corruption ; mais ce danger est facile à éviter si l'Assemblée nationale unique se réserve seulement le droit d'établir et de régler l'impôt ; si la perception en appartient à (les Assemblées provinciales ; si, enfin, la puissance executive ne fait que dépenser les sommes fixes qui lui seront payées par les administrations des diverses provinces, suivant l'ordre établi par l'Assemblée nationale. Ce troisième moyen enlèvera à la Chambre unique tous les instruments de corruption, et fortifiera l'action des deux premiers : Déclaration des droits et organisation d'un pouvoir constituant distinct (l).

Cependant Condorcet a assisté aux discussions soulevées à la Constituante par la lecture du long rapport de Lally- ToUendal qui avait conclu à la dualité des Chambres (2). Cette discussion l'a fortifié dans ses propres conclusions, en lui fournissant de nouveaux arguments.

Le 6 septembre 1789, il écrit à M. de Montmorency qu'il ne veut pas du mot Sénat, pour désigner la seconde Chambre; il préfère le mot « conseil national ». On a voulu, dit-il, organiser cette Chambre en la composant de membres moins nombreux, élus au suffrage restreint, les uns à vie, les autres

(2) Séances des 19 et 31 août ; Mùiiiieu.r, réimpr., I, 335 et sq. ; voir

pour une longue période ; on leur donnerait quelques attributions judiciaires et un droit de veto ou absolu ou suspensif pour toute la durée d'une Assemblée nationale.

Cette organisation est écartée par Condorcet : il veut que la seconde Chambre soit composée comme la première ; élue au suffrage universel ; renouvelable intégralement à intervalles périodiques et aux mêmes époques que la première ; elle ne doit avoir d'autres fonctions que l'examen et la discussion des décrets préparés dans l'Assemblée nationale; son droit de veto ne peut être que suspensif et provisoire.

En somme, Condorcet ne veut pas un second corps législatif, mais un conseil national analogue à un conseil d'Etat (section législative) composé d'hommes instruits, d'hommes <( qui ont discuté et approfondi les principes du droit public et de la législation, à qui les calculs de finances sont devenus familiers par la théorie ou par la pratique, qui ont suivi les détails de l'administration (1) ».

L'instruction et l'expérience des affaires, Condorcet ne veut pas d'autres conditions d'éligibilité pour constituer le conseil national. Il écarte énergiquement toute condition de cens : on a proposé, dit-il, d'exiger dix mille livres de rente pour être membre du Sénat. « C'est substituer une aristocratie de riches à une aristocratie héréditaire ; » et cette aristocratie doit disparaître (2).

On voudrait une distinction d'âge; je crois inutile, dit Condorcet, de l'établir par la loi : pourquoi traiter toujours le& hommes comme des enfants? Pourquoi supposer qu'ails choisiront des jeunes gens pour des places qui exigent de la maturité et de l'expérience? Pourquoi même exclure les jeunes gens que des qualités extraordinaires rendraient dignes d'être élus (3)?

Le Conseil national doit être élu comme la Chambre des

représentants, au suffrage universel, à un ou à deux degrés.

Il ne faut pas que les membres en soient nommés par le

pouvoir exécutif; ce serait une institution dangereuse.

D'ailleurs, l'espèce de censure qu'exercerait le conseil sur les

(2, IhicL, 379.

(3) Ibid., 380.

résolulions des représentants de la nation exige qu'il soit recruté, comme eux, au suffrage universel.

On a parlé d'un Sénat à vie; mais les pouvoirs viagers sont le tombeau de l'émulation et favorisent la corruption. Us sont aussi le refuge de la tradition et de la routine ; et dans un Sénat à vie il se formera ce que l'on appelle l'esprit de corps.

Pour éviter ces inconvénients, on a parlé de mandat prolongé mais non viager; les réélections se feraient à intervalles plus éloignés. Ces précautions sont inutiles ; il faut que la nation puisse changer les membres de ce Sénat (ou de ce conseil national) aux mêmes époques que la Chambre des représentants, dans le cas où son esprit deviendrait contraire au vœu national.

On a voulu donner à ce Sénat des attributions judiciaires et lui confier le jugement des crimes de lèse-nation. Condorcet estime qu'on doit « maintenir à la rigueur la division du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire ».

Oui, il faut un tribunal suprême chargé de juger les prévarications des juges et celles des fonctionnaires, chargé de juger toutes les violations de la loi, de trancher les conflits de juridictions; il faudrait que ce tribunal ne soit pas un corps législatif^ mais un tribunal élu par la généralité de la nation (1).

Enfin le conseil national doit avoir un veto suspensif provisoire et non un veto absolu définitif. 11 doit pouvoir refuser un nombre de fois déterminé les résolutions de la Chambre des représentants mais non les écarter à jamais.

Voulant montrer les dangers du veto absolu définitif, Condorcet indique qu'il exposerait la tranquillité publique à des orages et suspendrait inutilement les décisions. *

Mais il reprend le raisonnement mathématique qu'il a exposé ailleurs et montre les « absurdités palpables » auxquelles on aboutit avec deux Chambres, dont l'une serait armée du droit de veto.

Pour comprendre son raisonnement, il faut supposer une Chambre de 600 et un Sénat de 200 ; une décision peut pas-

(1) IX, 380-3S4. Eq effet, plus tard, dans la Giroadiiie,jil instituera un Jury national, élu au suffrage universel. Cf. ci-dessous, chap. vin, § 5.

ser avec 301 voix clans la Chambre et 101 dans le Se'nat, à la majorité de 4 voix (deux députés, deux sénateurs) ; mais elle peut être écartée bien qu'ayant eu l'unanimité (600) dans la Chambre, et la minorité au Sénat (99 contre 101) ; une décision peut aussi être écartée si elle a 200 voix dans le Sénat, mais la minorité dans la Chambre (299 contre 301). L'absurdité du syslème est palpable, car « une pluralité de deux sénateurs et de deux représentants (1" cas) serait préférable à celle de six cents représentants contre deux sénateurs (2° cas)!, ce qui suppose que le vœu de quatre sénateurs doit l'emporter sur celui de 598 représentants ; tandis que dan& l'autre combinaison, la même pluralité de 2 sénateurs et de 2 représentants devrait l'emporter sur une pluralité de 200 sénateurs contre 2 représentants, ce qui suppose que 4 représentants valent 198 sénateurs (1) I

Condorcet excelle dans ces raisonnements par l'absurde où il met les mathématiques au service de la science politique. L'absurdité qu'il combat est la suivante : on est exposé à suivre le vœu d'une petite pluralité, à rejeter celui d'une très grande. Or, comment le vœu unanime de 600 représentants, appuyé parla minorité des sénateurs, ne serait-il pas le vœu de la nation qui a concouru tout entière à nommer ces représentants? d'autre part, comment le vœu de 301 représentants et de 101 sénateurs serait-il le vœu de la nation, étant donné qu'ils peuvent n'avoir été élus que par moins de la moitié de la nation ?

Ce n'est pas que le système des deux Chambres soit absulument impraticable. On peut trouver un moyen d'obvier aux inconvénients de la dualité ; il est connu dans la doctrine sous le nom de réioiiotis interparlementaires. En cas de division entre les deux Chambres, on les réunirait pour une nouvelle discussion. Ce moyen, Condorcet ne l'étudié pas à fond dans cet endroit ; il se contente de poser le principe et de reconnaître qu'il est acceptable, car, au fond il ne rompt

(1) IX, 385. Il est à peiue utile de faire remarquer que cette absurdité est évitée aujourd'hui dans nos deux Chambres qui volent séparément et où les votes sont comptés séparément. Il est vrai qu'une loi peut être votée dans une Chambre et tenue en échec dans Tautre, mais on arrive, par voie d'amendement, à une entente, cf. ci-dessus, 507 et 510 note.

CHAP. IV. LE POUVOIR LEGISLATIF ol9

pas l'unité du corps législatif, il peut se concilier avec celte unité; « ce n'est qu'une forme de délibération, un véritable règlement de police intérieur (1) ».

Mais il revient sur cette idée dans un feuillet manuscrit inédit (2), très curieux, dont voici l'idée saillante : a Quant à mon opinion personnelle je préférerais, pour les raisons que je vais exposer, que la législature (Chambre unique) fut partagée en deux sections au commencement d'une discussion », au lieu de former toujours un seul corps ou de former deux corps séparés, u Quand la législature forme un seul corps elle court risque de prendre une décision trop prompte » ; si on divise la Chambre unique en deux sections, « on a une chance de plus pour un jugement réfléchi... Je suppose donc que la Chambre soit composée de 100 personnes : au lieu d'ouvrir la discussion en une seule Assemblée, partagezla en deux sections égales, qui ne s'occuperaient pas de la même question en même temps, mais successivement; par là l'une écouterait les raisons de l'autre, et quand chacune aurait fermé la discussion, on pourrait la recommencer dans l'Assemblée générale et la mettre aux voix. Je crois donc qu'ii est possible de trouver un moyen préférable à une seule Chambre au moins telle qu'elle a existé jusqu'à présent, sans cependant tomber dans les inconvénients et les absurdités qui naissent des deux Chambres. »

Cette page est une des plus nettes que nous possédions sur la véritable pensée de Condorcet avant qu'il soit appelé à rédiger la Girondine ; elle nous révèle ce qu'il voulait dire dans sa lettre à M. de Montmorency.

L'idée qui le préoccupe le plus dans cette lettre c'est d'organiser une sorte de Sénat qu'il appelle conseil national, à qui il donne « droit d'examen » mais à qui il refuse u voix délibérative » et u séance dans l'Assemblée des représentants ).

(2^ Ecrit de la main de Cardot, secrétaire de Condorcet, mais corrigé et annoté par Condorcet lui-même. Bihlioth. de l'Itistitut, R. 69/G7, liasse II Quelle est la date de ce fragment? Est-il antérieur ou postérieur aux « Réponses » de Paine traduites et publiées par Coq. dorcet en mai, juin, juillet il92USupra, 92 et 200). Nous le croyons antérieur, parce que Paine, principal rédacteur de la Constitution de Pensylvanie, est avant tout partisan de l'unité sans aucun palliatif*

Si on lui donnait voix délibérative et l'entrée au corps législatif, ce conseil .deviendrait une Chambre supérieure à l'autre, à quelques égards ; en outre, l'esprit d'examen, de modération, qui doit animer ce conseil, serait étouffé par l'envie de dominer la Chambre législative; les places dans le conseil deviendraient l'objet des désirs des ambitieux et des intrigants.

Réduit au rôle de censeur^ d'examinateur (à l'exemple du Conseil des censeurs de Pensylvanie), le Conseil national présenterait les plus grands avantages : mais il faudrait exiger dans la Chambre une pluralité plus grande et un délai dans les délibérations (1).

En somme Condorcet est très ferme et très catégorique sur le principe même de l'unilé du corps législatif, comme lo prouve la lettre suivante écrite en 1790 et dont nous avons déjà cité une phrase au début de ce chapitre : « Si on /ous a dit que je m'occupe des moyens d'établir deux Chambres, c'est une grande bêtise; car je crois avoir nritlnnetiquement démontré que cet établissement est absv.vde, et quand on m'objecte la manière dont certains décrets passent à l'Assemblée, je réponds qu'il y a vingt moyens d'assujettir un corps unique à des formes qui piéservent de ces inconvénients ». (OEuvres, 1,328.) Mais il n'a pa? e î<;ore fixé ses préférences sur les moyens (empruntés au système de la dualisé) d'obvier aux inconvénients de l'unité. Il oscille entre trois procédés : 1*^ les lectures successives et les rapports écrits préparés en commission ; 2" un Conseil de censeurs et d'ex iminateurs ; 3° la division du corps législatif en deux sections délibérant successivement.

Auquel de ces trois procédés donnera-t-il la préférence dans le Rapport introductif et, dans la Girondine ? C'est ce que nous devons dire maintenant. Sans celte étude préliminaire des idées antérieures de Condorcet sur un des points les plus importants du droit constitutionnel, on court le risque de ne pas comprendre la théorie à laquelle il s'est arrêté ni les motifs qu'il a donnés de son choix final.

(1) IX, 387 (écrit en 1789).

Au nombre des causes qui ont fixé le choix de Condorcet nous citerons l'observation même des faits, puis l'influence de Paine et de la Pensylvanie. Les faits sont connus, nous les avons rappelés dans le Livre premier; on y a vu que, sous la pression des circonstances, la Convention s'était emparée de tous les pouvoirs afin de faire face à tous les dangers. En outre, comme le dit Condorcet lui-même, « le passage rapide du despotisme à la liberté, le passage non moins rapide d'une royauté, appelée constitutionnelle, à la république, l'agitation causée par ces révolutions nécessaires, l'esprit de défiance « tout nous oblige à organiser l'unité du corps législatif sans aucun palliatif emprunté à la dualité. On pourrait adopter ces palliatifs dans des circonstances normales ; il faut les rejeter dans les circonstances anormales que traverse la République (1).

L'influence de Paine fut profonde. 11 est permis de le présumer d'après un passage de sa Dissertation sur les premiers principes de gouvernement (2) où il dit ceci : la Chambre des

pairs est une excroissance née de la corruption Il n'y a

pas plus d'affinité ou de ressemblance entre les différentes branches des corps législatifs émanées des droits du peuple et de la susdite Chambre des pairs qu'entre un membre du corps humain et une excroissance ulcérée ». Quant à la Constitution de Pensylvanie nous avons vu que Condorcet, au dire de J. Adams, en c raffolait », et elle, organisait, au moins au début, une seule Chambre. Or, en 1790, la Pensylvanie établit un Sénat. Ne faut-il pas chercher dans ce double fait l'explication, au moins partielle, des oscillations de Condorcet qui voudrait grouper autour de l'unité tous les avantages de la dualité?

Enfin dans la Chronique du ynois n' de juin 1792) Paine (traduit par Condorcet ou par sa femme) développe cette idée : il faut diviser une Chambre unique en deux sections égales qui s'occupent de la même question successivement, (p. 6-8),

Toutefois dans le Rapport introductif Condorcet, poussé

(2) Supra, p. 212.

par les circonstances et l'exemple même de la Convention, s'attache avec fermeté au système de l'unité. Il rappelle les différents palliatifs destinés à paralyser les inconvénients de l'unité, il résume ses critiques antérieures contre la dualité des chambres et il écarte tout ce qui pourrait altérer l'unité.

Il ne mécoiinaît pas qu'en partageant le corps législatif en deux Chambres, composées de membres élus au suffrage universel et choisis sans aucune condition d'éligibilité, on ne violerait pas l'égalité naturelle. Mais on sait que dans ce cas « le vœu d'une minorité très faible suffit pour faire rejeter, par la forme seule, ce qu'une grande majorité a réellement admis (i) ». Ce système aboutit à l'inertie. Or, dans les circonstances actuelles, il faut à la république française « une autorité sans cesse agissante », un corps législatif puissant, (. source unique de tous les pouvoirs sociaux ».

L'argument tiré des usurpations probables de pouvoir et des entreprises contre la liberté n'a plus de valeur si on laisse au peuple le droit de réclamer légalement contre les lois contraires à sa liberté et le droit de changer immédiatement les assemblées qui refuseraient d'écouter sa voix (2).

Reste à savoir si ces moyens seront efficaces pour mettre la prospérité publique, ou les droits individuels, à l'abri des erreurs dans lesquelles une assemblée nombreuse pourrait être entraînée pur la précipitation, par la prévention, ou même par l'excès de son zèle. Condorcet le croit (3 .

Il ne refuse pas toute valeur aux autres moyens qu'il a déjà exposés dans ses ouvrages antérieurs (voir ci-dessus). Il se contente de les rappeler : on a proposé, dit-il, « de partager une Assemblée unique en deux sections permanentes qui délibéreraient séparément. Dans le cas où les opinions seraient divisées, ces sections se réuniraient pour prendre une détermination finale, ou bien on obtiendrait le résultat du vœu général de la majorité, en comptant les voix, pour ou contre, dans l'une ou l'autre section ». Outre ce procédé des deux sections, Condorcet rappelle son projet de conseil national, séparé, composé de censeurs et d'examinateurs ayant un droit

(1) XII, 356. Cf. les raisonnements mathématiques résumés cidessu?, p. 508 et sq.

(3) Ibid,, 359.

de veto suspensif. Mais il ne dit pas que c'est lui qui s'en était fait le défenseur attitré. Ayant fait désormais une évolution très accentuée vers le système de l'unité, il se contente d'exposer le procédé du conseil national sans l'adopter ni le rejeter expressément : On a encore proposé, dit-il, « d'accorder à un corps séparé le droit d'examiner les décisions de l'Assem'olée des représentants, et d'exposer les motifs de son refus d'adhésion dans un temps déterminé, après lequel, sur une nouvelle discussion, l'Assemblée donnerait une décision définitive (1) ».

Condorcet ne rejette pas nettement ces deux procédés, ces deux palliatifs de l'unité, car il les a exposés dans les deux opuscules de 1789 étudiés ci-dessus. Il reconnaît toujours qu'ils « n'ont rien de contraire à la liberté, ni même à l'unité entière du pouvoir. Chacun d'eux présente des avantages et des inconvénients. Mais ni l'un ni l'autre n'ont paru convenir à la nation française. En effet, ces sections permanentes, ce corps d'examinateurs de lois, partageraient nécessairement les esprits, deviendraient des points de ralliement, des objets d'inquiétude pour les uns, d'enthousiasme pour les autres (2) ».

Dans des circonstances normales et paisibles, le système mono-camérisle, tempéré par des emprunts au système bicamériste, conviendrait mieux à l'œuvre d'un corps législatif; dans les circonstances anormales et troublées que traverse la république, le système mono-camériste, seul, peut lui donner l'unité d'action et la force nécessaire pour écarter tous les obstacles.

Aujourd'hui le problème ne consiste plus à concilier les deux systèmes opposés, mais seulement à organiser le système de l'unité de telle sorte qu'on le mette « à l'abri des dangers de la précipitation » sans entraver son activité, sans ralentir « celte promptitude dans les décisions qui est quelquefois nécessaire ». H faut aussi s'arranger pour « que les délibérations prises avec rapidité » ne le soient pas cependant « sans réflexion 3) ».

(2) Ibid., 360.

(3) Ibid., 36i.

î)24 LIVRE II. DROIT CONSTITUTIONNEL

Ces moyens, Condorcet les a trouvés en imaginant un mode de formation de la loi qui respecte « l'unité du corps législatif... dans son entière intégrité », car telle est l'idée qui domine chez Condorcet en 1793 : conserver le système de l'unité et l'organiser de telle sorte que, sans aucun alliage, sans aucun emprunt au système de la dualité, il puisse permettre au corps législatif d'être fort sans être despotique, rapide sans devenir impétueux et téméraire. Cette organisation consiste en entourer la préparation et le vote des lois de certaines formalités protectrices que nous exposerons ci-dessous, en déterminant les fonctions du corps législatif.

Le Commentateur de la Girondine, dans la Feuille villa^ geoise identifie, avec la plus grande fidélité, sa pensée avec celle de Condorcet, à tel point qu'il est permis, par endroits, de se demander si ce n'est pas Condorcet qui a rédigé ou au moins revu ce commentaire : « les politiques qui ont imaginé cette forme de gouvernement (dualité des chambres) prétendent que tout corps et tout individu revêtu d'un grand pouvoir, en abusera, si ce pouvoir n'est contrebalancé par un autre.

« La vérité est que ces avantages d'un équilibre illusoire ne sont qu'un prétexte pour donner aux ambitieux la domination, aux orgueilleux des distinctions, aux riches des privilèges (1)... Loin de discuter entre eux au profit de la liberté, ces grands corps s'accordent toujours aux dépens du peuple, témoin le despotisme du ministère anglais, la bassesse insolente des pairs, la corruption des communes, l'excès des impôts qui foule les trois royaumes, la dette publique et la banqueroute qui les menace d'un horrible bouleversement.

« C'est cet exemple, c'est l'amour de l'égalité, c'est surtout le bon sens qui établissent ici l'unité du corps législatif. La volonté, suivant nous, est une et absolue, Faction doit la suivre. Si les dépositaires du pouvoir en abusent, la loi constitutionelle et le peuple sauront les arrêter mieux qu'un faux

(1) Nous rappelons que le 19 juin 1792 Condorcet avait demandé de brûler les titres généalogiques, « les hochets de la noblesse », encore conservés dans les dépôts publics ; il espérait, non sans quelque naïveté, empêcher par là la constitution d'une Chambre aristocratique, chambre des pairs ou Sénat. Cf. Supt-a, 147148 et Œuvres, I, 534.

CHAP. IV. LE POUVOIR LEGISLATIF .)2o

contrepoids. Les représentants seuls font la loi, il n'y a qu'une classe de représentants, le vœu de leur majorité est souverain, nous voulons qu'ils délibèrent, qu'ils discutent même ensemble et dans le même lieu. Ils auraient pu se séparer eu deux conseils pour la discussion et se réunir pour la délibération. Malgré les avantages de cette forme qui n'offense point l'égalité nous la rejetons dans la crainte que ce partage ne divise les citoyens, peut-être même parce que cette forme a quelque rapport avec celle des deux Chambres dont la ressemblance même effraie les amis de la liberté (1). »

IV. — L'article premier (titre VIT, sect. I,) dont nous avons commenté la première partie : « le corps législatif e>t un ; il sera composé d'une seule chambre », se termine par ces mots : « et renouvelé tous les ans ». Ce membre de phrase tranche deux questions importantes : la durée des pouvoirs, le renouvellement intégral.

Pour la durée des pouvoirs, Condorcei se rattache au système des pouvoirs très courts, des élections fréquentes, dans le but de maintenir intacte la souveraineté nationale et la responsabilité de ses représentants. Il ne méconnaît pas les avantages du système des longs pouvoirs grâce auxquels les Assemblées durent assez pour développer en elles l'expérience et l'esprit de suite, assez aussi pour résister aux varialions et aux capiices de l'opinion publique. Mais il estime que l'expérience politique peut être acquise dans les nombreuses Assemblées primaires et des départements dispersées dans l'étendue du territoire; l'esprit de suite peut être assuré par la rééligibilité indéfinie des députés instruits et travailleurs, et leur indépendance peut être assurée à la fois par ces deux moyens et par les progrès croissants de l'éducation politique des masses. Aussi Coudorcet préfère-t-il les pouvoirs courts et renouvelables tous les ans.

« La mission du représentant ne dure qu'une année, dit le Commentateur de la Girondine. Peut-être un jour ce renou-

(1) La Feuille villageoise, rx° du 16 mai 1793, p. 160-161. Nous avons raconté plus haut (p. 248 et ?q) comment Amar avait été, suivant l'expression du commentateur, « effrayé » de la ressemblance de ce système avec celui des deux Chambres.

52G LIVRE II, DROIT CONSTlTUTlONxXEL

vellement paraîtra trop prompt et trop fréquent. Mais dans un temps de révolution le vent des partis pousse au pouvoir des hommes dangereux, le désordre des circonstances favorise l'ambition, l'opinion est flottante, les hommes s'épuisent ou se corrompent. La souveraineté du peuple s'afïermit en l'exerçant. Quand le gouvernement se renouvelle, la tiépublique rajeunit (1). »

Condorcet demande aussi le renouvellement intégral. Il écarte le renouvellement partiel, qu'il avait admis autrefois pour les Assemblées provinciales (2) ; il le repousse aujourd'hui car il aboutirait forcément à la durée indéfinie du corps législatif, ce qui serait contraire à la souveraineté nationale et à l'égalité naturelle; il aurait pour conséquence dernière la constitulion d'un corps perpétuel.

Les députés sont élus, sans aucune condition d'éligibilité, au suffrage universel direct par le système des listes de présentation et des listes d'élection tel que nous l'avons exposé (ci-dessus, p. 436 et sq). Les Assemblées primaires se réunissent, pour cet objet, le premier dimanche du mois de mai de chaque année (titre Vil, secl. I, art. 2 et 3).

Pour respecter l'égalité naturelle et la souveraineté nationale la base de la représentation est « la population seule ». C'est encore, dit Condorcet, un hommage rendu à l'égalité (3).

La Constitution de 1791 avait mesuré le nombre des députés d'après trois éléments combinés : l'étendue du territoire, le chiiïre de l'impôt, le chiffre de la population. (Titre III, ch. I, sect. I, art. 2). Le Commentateur de la Girondine critique, avec esprit, la combinaison de ces différents éléments, et, avec Condorcet, il n'admet que le dernier : la population, comme base de la représentation, car c'est à la population que se ramènent en définitive les deux premiers.

A quoi sert, dit-il en effet, d'avoir égard au territoire? A quoi bon faire représenter des montagnes, des déserts et des landes? (Jii'est-ce qiTun champ sans culture et sans pro-

(1) Ibid., Condorcet avait admis le mandat de i aus, en 17.S7, dans les Lettres d'un bourgeois, etc., IX, 22.

CHAP. IV. — LE POUVOIR LEGISLATIF 0 i

<iuction?Qui cultive et qui féconde un champ ? N'est-ce pas l'homme ? Comptez la population : c'est la vraie mesure du territoire utile.

Quant aux contributions, pourquoi serviraient-elles de base pour fixer le nombre de députés à élire ? est-ce parce qu'elles témoignent la richesse du pays ? Faut-il juger par là de l'intérêt qu'il prend au gouvernement? Mais alors la richesse deviendrait un privilège, une source d'inégalité. Au surplus, comptez la population du pays, vous aurez compté ses contributions : car si ce pays contribue en raison de sa richesse, c'est parce qu'il est peuplé qu'il est riche, et il n'est riche qu'autant qu'il est peuplé. Et le Commentateur ajoute, non sans éloquence : les moissons qui couvrent la plaine, les animaux qui paissent la prairie, les usines, les capitaux mêmes qui alimentent le commerce et l'industrie, toutes les propriétés sont représentées quand les hommes le sont.

Il conclut par cette formule claire et ferme : Qui constitue la société? Ce sont les associés et non le domaine. Si la loi est l'expression de la volonté générale, les hommes, qui ont seuls une volonté, doivent seuls être comptés quand il s'agit de faire la loi (1).

Ce Commentaire éclaire la vraie pensée de Condorcet résumée dans les articles 4 et 5 de la section 1 : « Le nombre de députés que chaque département enverra au corps législatif sera fixé par la seule base de la population, et à raison d'un député par cinquante mille âmes. Le nombre des suppléants sera égal à celui des députes (2). Les nombres rompus donneront un député de plus à chaque département, lorsqu'ils excéderont vingt mille âmes, et l'on n'y aura aucun égard lorsqu'ils n'excéderont pas ce nombre ».

Le recensement de la population qui doit servir de base à la représentation nationale sera renouvelé seulement tous les

(i) La Feuille villageoise, loc. cil., p. 162,

(2: A l'exemple d'une pratique usitée à celte époque, Condorcet pré. voit un nombre de suppléants égal à celui des députés, afin de conserver, dans l'Assemblée, un nombre suffisant de votants; cf. VIII, 235 et sq, où il montre les inconvénients d'un nombre trop petit de représentants ou d'un nombre trop grand.

dix ans. Condorcet emprunte celte disposition à la Constitution fédérale de 1787.

V. — Dans l'article 7 et sq. Condorcet règle la question de l'ouverture des législatures. Il ne dit pas que le corps le'gislatif est permanent (li, mais cette permanence ressort de l'art. 7 où il n'est pas fait mention d'une convocation quelconque faite par l'exécutif. Ce droit de convocation il l'avait refusé à l'Exécutif dès 1789 (2), Le corps législatif, tel que l'organise Condorcet, est une Assemblée permanente qui siège d'une façon continue pendant un an ; il n'y a point de sessio7i.s mais des législatures, c'est-à-dire des périodes continues qui vont de l'élection jusqu'à l'expiration du mandat. Pendant cet intervalle, l'Assemblée une fois constituée, est toujours en activité, au moins virtuelle.

Les députés, se réuniront, (sous-entendu : de plein droit, et sans convocation) le premier lundi du mois de juillet, au lieu qui aura été indiqué par un décret de la législature précédente, ou dans le lieu même de ses dernières séances, à moins qu'elle en ait désigné un autre. Si pendant la première quinzaine ils ne se sont pas réunis au nombre de plus de deux cents, ils ne pourront s'occuper d'aucun acte législatif, mais ils enjoindront aux membres absents de se rendre à leurs fonctions sans délai (3). Pendant cet intervalle, les séances se tiendront sous la présidence du doyen d'âge, et, dans le cas d'une nécessité urgente, l'Assemblée (sous-entendu : virtuellement constituée et permanente) pourra prendre des mesures de sûreté générale, mais dont l'exécution ne sera que provisoire, et cessera après un délai de quinzaine, si ces mesures ne sont pas confirmées par une nouvelle délibération du corps législatif, après sa constitution définitive (art, 7-9 (4).

(1) La Conslilvtion de 1791 (tit. III, cli. i, art. 1) et celle du 24 juia 1793 (art. 39) établissent ea termes exprès la permaneoce. — Dès 1789, Condorcet réclamait, comme miDimum, la périodicité réglée des Etats généraux : IX, 230, 280 ; 2S3 note.

(3) Les membres qui ne sei'ont pas rendus dans le délai d'un mois, seront remi)lacé3 par leurs suppléants (art. 10). Cf. Conslitulion fédérale de 1787.

(4) Dès 1788 il avait parlé des « commissions intermédiaires », assurant la continuité d'une session à l'autre, VIII, 245.

CHAP. IV. LE POUVOIR LEGISLATIF .j29

Afln d'éviter que la mauvaise volonté ou la négligence des représentants fasse échec à la souveraineté nationale qui a délégué ses pouvoirs pour qu'i!s soient exercés sans retard, Condorcet abrège les délais de l'ouverture de la législature : la première quinzaine expirée, dit-il, en quelque nombre que les députés ;ou leurs suppléants) se trouvent réunis, ou aussitôt qu'ils seront au nombre de plus de deux cents, ils se constitueront en Assemblée nationale (art. 11).

Toutefois la constitution de l'Assemblée ne sera définitive qu'après la vérification des pouvoirs et l'élection du président et des secrétaires (IbicL).

Le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres était, au moins en principe, de tradition en France pour nos anciens Etats généraux (1). Ce droit important devait être maintenu et confirmé par les hommes de la Révolution très jaloux de l'indépendance du législatif vis-à-vis de l'exécutif. En déclarant qu'une élection ne sera bonne et valable que si elle est jugée telle par la Chambre dont l'élu doit faire partie, celle-ci possède un moyen efficace de réprimer la corruption et la pression, et de rendre aux électeurs leur indépendance : il lui suffit, en effet, d'invalider les élections viciées.

L'élection du Président et des secrétaires (ce que nous appelons aujourd'hui le Bureau) (2) par l'Assemblée ellemême soulève deux problèmes : le fait même de l'élection et la durée de ces fonctions.

Pour conserver l'indépendance du législatif, Condorcet ne veut pas que le Président soit choisi par l'exécutif, il avait repoussé cette nomination, dès 1788, même pour les simples Assemblées provinciales (3). A plus forte raison l'écarte-l-il pour l'Assemblée des représentants élus par la totalité des citoyens.

Partisan des courts 'pouvoirs et désireux, comme tous les hommes de son temps, d'éviter les pouvoirs personnels, Condorcet limite singulièrement la durée de la Présidence : les

(1) Brissaud, Hist. du Droit, p. 803.

(2) On verra ci-dessous que Condurcet appelle Bureau uue organisa*^ tion très différente.

(3j VIII, 191-192.

530 LIVRE 11. DROIT CONSTITUTIONNLL

fonctions du Président et des secrétaires, dit-il, seront temporaires et ne pourront excéder la durée d'un mois (art. 12) (1).

Condorcet reconnaît au Corps législatif le droit d'organiser son règlement intérieur. Il en donne les dispositions les plus importantes, laissant à l'Assemblée et à l'expérience le soin de les comple'ter. Nous parlerons successivement de la tenue des séances, de la formation du Bureau (au sens spécial que donne Condorcet à ce mol), des immunités parlementaires, de la procédure suivie dans la confection d'une loi et des fonctions proprement dites du Corps législatif.

Nous dirons d'abord quelques mots de la tenue des séances et de la formation du Bureau.

Les délibérations du Corps législatif seront publiques et les procès verbaux de ses séances seront imprimés (section III, art. 1''). Condorcet consacre ici le fait accompli. Les premières séances de la Constituante avaient été secrètes, interdites au public. L'Assemblée réclama et demanda que le public fût admis. Elle inscrivit le principe de la publicité, sous une double forme, dans la Constitution de 1791 : << les délibérations du Corps législatif seront publiques et les procès verbaux de ses séances seront imprimés (2). » Ainsi le public était admis et les débats publiés par la voie de la presse- Comme la Constituante et comme les Assemblées qui l'ont suivie. Législative et Convention, Condorcet a voulu associer les citoyens aux travaux de l'Assemblée et faire leur éducation politique. Par la publication des procès-verbaux, il a voulu rendre effective la responsabilité des députés devant le Corps électoral. Il eût quelque mérite à conserver dans la Constitution ces deux dispositions, car le peuple de Paris abusa souvent delà première. Les compte-rendus des séances nous apprennent que les tribunes furent turbulentes, mal composées, elles prirent même une part assez directe aux discussions soit par leurs applaudissements soit par

(1) Cf. Coustilution de l'an III qui conserva cette durée (art, 61). Au moment où écrit Condorcet cette durée était de 15 jours seulement.

(2) Titre III, ch. m, sect. 2, art. 1.

leur cris (1). Malgré ces inconve'nienls, Condorcet maintint la publicité des séances et la publication des procès verbaux comme garanties essentielles de la liberté politique.

L'Assemblée est chargée de veiller elle-même à la discipline intérieure (tit.VII,sect.II,art.6 in fine ; cf. aussi Xn,437).

Elle nomme elle-même un Bureau qui n'est autre que ce que nous appellerions aujourd'hui une commission chargée de faire les rapports sur les projets de lois ou décrets. C'est ce que nous appelons aujourd'hui la Commission crinitiatioe. Nous verrons ci-dessous le rôle et l'importance de cet organisme. Nous en décrivons ici seulement l'organisation d'après la section IV art. 1-6; lit. VII) : tous les mois, le Corps législatif choisit dans son sein treize membres dont les attributions sont nettement circonscrites : elles consistent à faire un rapport sur tous les projets de lois ou de décrets qui auront été admis et qui. lui seront renvoyés. L'élection des treize membres se fera suivant le mode ordinaire, au double scrutin de présentation et d'élection. La liste de présentation sera de 26 noms. Le scrutin d'élection se fera par un bulletin à une seule colonne, où l'on inscrit 13 noms. La nomination sera déterminée par la pluralité des suffrages. Les 13 ne sont pas rééligibles. Pour assurer la célérité et la continuité du travail législatif, chaque bureau reste chargé de faire les rapports des projets admis qui lui ont été envoyés dans le courant du mois pour lequel il a été formé.

Condorcet ne parle pas dans la Girondine des cérémonies religieuses qui plaçaient les travaux des Assemblées sous les auspices d'un culte (2). Il les exclut implicitement par sa conception de la laïcité de l'Etat et de la nature des droits naturels qu'il n'a pas placés sous l'invocation de la divinité.

Mais celte question l'avait préoccupé en 1788, à une époque où le clergé catholique tout puissant donnait sa consécration officielle aux actes les plus importants de la puis-

(1) Supra, liv. I, pnssim, surtout p. 275, note 1.

(2) Elles élaieût alors admises aux Etals-Uuis et en Augleterre; elles y soQt encore conservées aujourd'hui.

532 LIVRE U. — DROIT CONSTlTUTlONfNEL

sance publique. Il est curieux de relire ce passage où l'on trouve les préoccupalions de ceux qui, uu siècle plus lard, le 14 août 1884, ont abrogé l'article suivant d'une de nos lois constitutionnelles : « Le dimanche qui suivra la rentrée, des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Assemblées (1). »

Dès 1788, dans ce traité sur les Assemblées provinciales où nous trouvons le germe de toutes les théories constitutionnelles, Condorcet c{>nseille de ne pas associer les pratiques d'un culte aux tenues des Assemblées délibérantes ; sinon, ce serait « établir une distinction marquée entre ceux qui sont de la religion dominante et ceux qui n'en sont pas ; distinction que la loi n'a pas établie et qu'elle ne devait pas établir. » C'est là. dit-il, un premier inconvé» nient. En voici un second : « parmi les cérémonies religieuses, on compte les sermons, et c'est accorder à un ordre particulier le privilège exclusif de parler aux citoyens assemblés, de présenter à leurs applaudissements, de dénoncer à leur animadversion la conduite de TAssemblée, suivant qu'elle aura paru favorable ou contraire aux prétentions ou aux intérêts de cet ordre. » Il est un troisième inconvénient, « le plus grand de tous, celui d'unir entre elles deux choses absolument étrangères l'une à l'autre, d'attacher en quelque sorte la légalité d'actes purement civils, d'opérations purement temporelles^ à des cérémonies religieuses, dont le défaut leur ôterait, aux yeux du peuple, une partie de leur autorité. »

En résumé, accepter ces pratiques, c'est soumettre la puissance séculière au joug du clergé ; d'autre part, le peuple, frappé de ces cérémonies, s'imagine qu'elles confèrent leur autorité et leur validité aux actes de la puissance civile et laïque, « ce qui donne au clergé l'autorité dangereuse de légitimer des usurpations (2). »

VI. — La Constitution de 1791 avait dit : « Les représentants de la nation sont inviolables (3). »

(1) Loi conslit., 16 juillet 1875, art. lc>-, § 3.

(2) Vill, 276-278 (écrit en 1788, sous la monarchie de droit divin).

(3) Tit. 111, ch. I, sect. 5, art. 7.

Sur ce point, comme sur tant d'autres, Condorcet avait été à l'avant-garde du progrès : en effet, dès 1788, dans le fameux traité sur les Assemblées provinciales, il avait nettement formulé les deux faveurs, les deux exceptions au droit commun renferme'es dans ce mot à' inviolabilité qu'il ne prononce pas dans la Girondine et que nous avons remplacé aujourd'hui par celui plus exact &'immunité : car le représentant n'est pas soustrait à l'action des lois (1), mais, en vertu même de ses fonctions, dans l'intérêt de l'Assemblée comme dans celui de la souveraineté nationale, le droit commun est modifié en sa faveur sur deux points principaux. Condorcet les expose avec précision.

Il serait bon, dit-il, de mettre les membres des Assemblées provinciales ou de districts à l'abri de toute poursuite civile, personnelle, pendant tout le temps que dureront ces Assemblées, pourvu qu'ils y soient présents. On donnerait ainsi aux députés la liberté de s'occuper des affaires publiques, et surtout, on ôterait, à ceux qui auraient envie d'écarter un député dont ils craindraient le courage et l'éloquence, la facilité de le forcer à quitter l'Assemblée sous des prétextes que la chicane inventerait aisément 2).

Toutefois le député reste, comme le commun des citoyens, soumis à l'empire des lois ; on peut le poursuivre ; mais c'est l'Assemblée elle-même qui doit donner l'autorisation à « la pluralité des deux tiers ». Ce privilège, déclare Condorcet, aura rarement l'occasion de s'exercer ; il « s'exercera à peu près une fois tous les cinquante ans. » Et l'on ne doit pas craindre que l'Assemblée refuse l'autorisation des poursuites, car « il ne suffit pas de refuser, il faut encore se résoudre à siéger à coté d'un homme prévenu d'un crime, à partager, en quelque sorte, sa honte pour prix de la protection qu'on lui accorde (3). »

Une seconde faveur est reconnue nécessaire par Condorcet : il demande « qu'aucun des membres des assemblées ne rpuisse) être poursuivi ni pour aucun discours tenu dans

(1) Condorcet le dira : Inviolabilité n'est pas impunité (X, 465).

(2) VIII, 2(3u.

(3) Ibi'/., 201--2G3.

ces assemblées, ni pour aucun mémoire qu'il y aurait lu- Les raisons qu'il donne de cette prérogative sunt exprimées avec force ; pour en apprécier l'énergie et le courage il ne faut pas oublier qu'il écrit en 1788 sous la monarchie absolue : « le droit d'énoncer hautement ses opinions appartient, par la nature, à quiconque a reçu d'elle la faculté de penser et de parler, et ce droit appartient plus essentiellement encore aux représentants des citoyens, puisqu'il est alors non seulement le droit d'un homme en particulier, mais le droit commun de tous. »

Ce droit commun doit- être respecté dans le représentant qui est amené, par la force des choses, par la nature même de ses fonctions, à dénoncer les abus. Si on n'accorde pas cette immunité, tout député « qui sera tenté de s'opposer avec force à quelques abus, sera exposé à tous les désagréments d'une action personnelle. Il aura tantôt attaqué la religion ou l'autorité, insulté la magistrature, calomnié le clergé ou la finance ; au moyen d'interprétations adroites, rien de ce qu'il aura dit ne sera innocent, chaque parole pourra devenir la matière d'une accusation souveraine. » Il ajoute même une raison qui dénote chez lui une grande perspicacité : « l'autorité souveraine elle-même si l'immunité n'est pas accordée) ne pourra sauver ceux qui se seraient exposïs, en défendant ses intérêts, qui souvent sont ceux du peuple. M (1)

Faisant allusion à l'état actuel de la France et aux abus de la Finance et des Parlements, il déclare que, sans l'immunité parlementaire, « le peuple aurait des représentants qui n'oseraient exposer ses droits, s'élever contre les injustices sous lesquelles il gémit, demander compte, soit de ses propriétés envahies par la finance ou par la chicane, soit du sang innocent versé au nom des lois justes dont on pourrait abuser, des lois injustes dont on voudrait éterniser l'oppression. » (2)

L'immunité dont jouit le député doit même dépasser l'enceinte de l'Assemblée et le protéger au dehors quand il écrit

(2) Ibid., 265.

des mémoires signés « sur les objets d'administralion ou de législation . » Ce privilège est utile à l'instruction de tous les citoyens, car les mémoires écrits par les députés seront plus complets que les procès-verbaux des séances; de plus, il est utile de pouvoir défendre, devant le public, les opinions rejetées par les assemblées et traiter les questions qu'elles auraient refusé d'examiner, ou qu'il ne serait pas encore temps de leur soumettre. » Ce serait soumettre l'assemblée à la censure de l'opinion publique et la préserver « contre l'introduction de l'esprit aristocratique, et un des moyens les plus sûrs d'en arrêter les progrès et d'en préparer la destruction absolue. » (1) Pour comprendre toute la portée de ce passage, il importe de redire ici que Condorcet écrit en 1788, et qu'il appartient lui-même à la noblesse.

En 1789 Condorcet rencontre de nouveau le problème de l'inviolabilité dans les Lettres d'un gentilhomme à messieurs du Tiers Etat : « quelques personnes, dit-il, ont cru qu'il serait utile de rendre les députés responsables envers leurs commettants... N'est-il pas beaucoup plus simple, beaucoup plus sûr d'empêcher les députés de pouvoir vous nuire, en les obligeant de ne pas s'écarter de certains principes, ce qui rend nulles de droit les délibérations des Etals où ils s'en, seraient écartés, que de les punir pour avoir été corrompus» pour avoir trahi vos intérêts ; ce qui laisserait subsister les-

délibérations? C'est donc avant d'élire vos députés qu'il

faut les juger, pour les laisser ensuite à leur conscience et à leur honneur. » (IX, 252-2o4).

Le 19 mai 1792 il traita ce problème dans des circonstances que nous avons déjà relatées [Supra 147) : il protesta contre l'attentat du juge de paix Larivière qui avait arrêté arbitrai" rement trois députés de la Législative.

Il ne prononça pas son discours à la tribune, mais il le publia dans une brochure reproduite in extenso dans le Moniteur (no du 2 juin 1792) (2).

Il prend pour base le texte de la Constitution de 1791 :

(2) Reimpr., XII, 561 ; 2 juin 1792.

« les représentants de la nation sont inviolables (1).» Il montre avec précision le sens et la porli'C véritables du problème : d'un côté rinviolabililé semble assurer l'impunité pendant deux ans (durée des législatures d'après la Constitution de 1791); de l'autre « si un juge, si un tribunal quelconque pouvait attenter à la liberté d'un représentant du peuple, l'exercice de la souveraineté nationale pourrait être suspendu, l'intégrité de la représentation serait sans cesse rompue, et la souveraineté passerait des mains du peuple dans celles des juges. » Il fallait donc, conclut Condorcet eu justifiant les dispositions de la Constitution de 1791 qu'il approuve, « trouver le moyen d'assurer l'indépendance des législateurs sans leur offrir une scandaleuse impunité. »

L'inviolabilité est, en principe, absolue, elle ne souffre qu'une excepliou : l'arrestation pour fait criminel, en cas de flagrant délit et d'autorisation de poursuites. Par ce moyen, l'impunité n'est plus à craindre et la liberté, dans l'exercice de la souveraineté, est suffisamment assurée. (2) »

Mais la Constitution n'a pas permis à un juge de décerner un mandat d^amener ; ce serait lui donner le droit « d'enlever à la représentation nationale tel ou tel de ses membres, pendant telle ou telle séance, Eh 1 quel est l'homme assez aveugle, pour ne pas voir, dans un tel droit, la destruction absolue de la souveraineté nationale ; pour n'y pas voir une source sans cesse renaissante d'intrigues et de corruption » (3) ?

Il montre, par des exemples bien choisis, tous les dangers de ce droit, s'il était accordé aux juges : « un homme avide, sachant que tel député est instruit d'un fait qui ferait rejeter une demande injuste, pourrait donc, avec un mandat d'amener, écarter ce député de la séance où le décret qui doit accorder ou rejeter sa demande est à l'ordre du jour » (4)?

Un mandat d'amener décerné par un juge est « absurde en lui-même; il ne peut être considéré que comme un acte de

(1) Tit. m, ch. 1, sect. V, art. 7 ; Cf. X, 463.

(2) Ibid., 464.

(3) Ibid., 465.

CHAP. IV. — LE rOUVOlR LEGISLATIF 537

violence arbitraire » (1), comme une violation de la Constitution et un attentat à la souveraineté nationale.

Plusieurs mois après, le 10 septembre 1792, Gondorcet résuma publiquement, officiellement, les principes de l'inviolabilité parlementaire dans f Adresse de V Assemblée 7ialionale aux français. Il développe les mêmes idées mais sous une forme vive et éloquente (2).

Gondorcet, en rédigeant les articles 13-15 de la section I (Titre Vil), ne fit donc que grouper en formules courtes et précises le développement antérieur de ses idées sur l'immunité parlementaire qui avait commencé en 1788 sous la monarchie absolue : les membres du corps législatif, dit-il, ne pourront être recherchés, accusés, ni jugés en aucun temps, pour ce qu'ils auront dit ou écrit dans l'exercice de leurs fonctions. Ils pourront, pour fait criminel, être saisis en flagrant délit ; mais il en sera donné avis, sans délai, au corps législatif, et la poursuite ne pourra être continuée qu'après que le corps législatif aura décidé qu'il y a lieu à la mise en jugement. Hors le cas de flagrant déUt, les membres du corps législatif ne pourront être amenés devant les officiers de police, ni mis en état d'arrestation, avant que le corps législatif ait prononcé sur la mise en jugement (3).

Gondorcet ne parle pas de V indemnité parlementaire (4), mais il est facile de connaître sa pensée sur ce point. D'abord l'indemnité était de droit dans nos anciens Etats Généraux : les députés, étant considérés comme les mandataires de leurs commettants, on appliquait les règles du « mandat » au sens juridique du mot : les mandants indemnisaient leurs mandataires de tous les frais avancés pour l'exécution du mandat.

G'est cette théorie que Gondorcet soutint dans le traité sur les Assemblées j^^'ovinciales en 1788, mais il fait deux réserves :

(Ij X, 468.

(2) Ibid., 581-585.

(3) Ce sont les termes de la Gonstit. de 1791 (III, i. V, art. 7-8).

(4| Cependant il reprochera à la Gonstitutioa de 1793 d'être muette sur ce point ^Cf. Supra, 320).

les services continus, ceux des membres des commissions intermédiaires, doivent seuls être payés et nul ne peut refuser l'indemnité. C'est au nom de Fégalité qu'il parle : il faut que « toutes les places puissent être occupées par les hommes qui n'ont qu'une fortune médiocre » ; d'autre part, le refus de l'indemnité « pourrait avoir pour principe l'orgueil et la charlatanerie, autant qu'une vraie générosité. 11 établirait en faveur des riches une distinction honorable, ce qui est toujours un mal ; il ferait naître un petit motif de les préférer, ce qui en serait un autre. Servir sans être payé n'est pas toujours une preuve de désintéressement « (1).

Sur ce point, Condorcet s'en est référé aux deux principes proclamés par la Révolution : le représentant élu a droit à une indemnité, afin que tous les citoyens sans distinction de fortune, soient accessibles aux fonctions publiques ; d'autre part l'indemnité est à la charge de la nation, car le représentant représente non la circonscription qui l'a élu, mais la nation entière. Son indemnité est une dépense nationale.

VII. — Arrivons enfin aux fondions du corps législatif et à la formation de la loi.

Dans le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales il avait déterminé leurs fonctions (2); mais elles étaient restreintes à l'administration d'une province et ne comprenaient pas l'exercice proprement dit du pouvoir législatif. Or c'est en cela que consiste la fonction essentielle du corps législatif.

Au corps législatif seul, déclare-t-il dans la Girondine, appartient l'exercice /;/ei>i et entier (3) de la puissance législative (Tit. VII, seci. II, art. I).

Ce principe souffre une exception capitale : le corps législatif prépare et vote toutes les lois sauf les lois constitutionnelles (art. 2) ; celle-ci seront préparées et votées par un pouvoir distinct, le pouvoir constituant, confié à une as-

(1) VIII, 275-276. L'interdictioa du reius de l'indemnité reparaîtra dans la Couslitulion de 1848. art. 38.

(8) Expressions à remarquer. La Const. de 1793 (art. 53) dira seulement : le corps législatif propose des lois, etc.

CFIAP. IV. — LE POUVOIR LEGISLATIF o39

semblée spéciale appelée Convention (ci-dessous, chap. vu).

Les actes émanés du corps législatif se divisent en deux classes : les lois et les décrets (art. 3). Cette division est importante ; c'est celle qui est adoptée aujourd'hui en Suisse pour déterminer quels sont les actes qui seront 'ou ne seront pas soumis au référendum populaire. Dans Condorcet elle est fondée sur un tout autre motif, car tous les actes législatifs sans exception seront soumis à la censure populaire.

Cette division repose sur les caractères propres à chacun de ces actes : les lois (1) sont générales et leur durée est indéfinie ; au contraire les décrets n'ont qu'une « application locale ou particulière » ; il est nécessaire de les renouveler périodiquement à époques fixes (art. 4).

Condorcet énumère les actes législatifs qui méritent la dénomination de lois : ce sont, dit-il, tous les actes concernant la législation civile, criminelle et de police ; les règlements généraux sur les domaines et établissements nationau.\, sur les diverses branches d'administration générale et des revenus publics ; les règlements généraux sur les fonctionnaires publics, sur le titre, le poids, l'empreinte et la dénomination des monnaies, sur la nature et la répartition des impôts, et sur les peines nécessaires à établir pour leur recouvrement lart. 5).

Il énumère aussi les actes législatifs qu'il appelle des décrets ; ce sont tous les actes concernant les effectifs des forces terrestres et navales du pavs, les autorisations de passage des troupes étrangères ; le budget : d'un côté fixation des dépenses, de l'autre quotité de l'impôt direct et tarif de l'impôt indirect ; tous les actes concernant les précautions urgentes de sûreté et de tranquillité ; la distribution annuelle et momentanée des secours et travaux publics; toute dépense imprévue et extraordinaire ; les ordres pour la fabrication des monnaies de toute espèce; les mesures locales et particulières à un département, à une commune, ou à un genre de travaux, tels que la confection d'une grande route, l'ouverture d'un canal ; les actes concernant les déclarations de guerre, la ra-

(1) Voir ci dessus p. 494 et sq., la déBoition de la loi et la vraie nature du pouvoir législatif.

tification des traités (1), et tout ce qui a rapport aux étrangers ; les actes concernant la responsabilité des membres du conseil, des fonctionnaires publics, et la poursuite ou la mise en jugement des prévenus de complots ou d'attentats contre la sûreté générale de la République ; enfin les actes relatifs à la discipline intérieure de l'assemblée législative et à la disposition de la force armée, chargée de protéger les séances (art. 6).

Condorcet a commenté lui-même la division des actes législatifs en lois et décrets : les lois durent jusqu'à ce qu'elles aient été « révoquées par une autorité légitime, et elles n'ont pas besoin d'être renouvelées à des époques marquées. Les actes d'administration, au contraire, n'ont qu'une exécution momentanée ou une durée déterminée » (2).

Le commentateur de la Girondine dans la Feuille villageoise s'arrête sur cette division des actes législatifs en lois et en simples décrets. Juste etlumineuse distinction I s'écrie-t-il. Si elle avait été plutôt connue, on eût évité beaucoup d'erreurs dangereuses. On s'accoutumera ainsi à délibérer plus lentement les résolutions qui doivent s'étendre à tous les lieux, à tous les temps et à tous les individus (3 .

Les décrets ordinaires doivent être renouvelés au bout d'une certaine période. Toutefois s'ils présentent des dispositions exceptionnelles, si ce sont des lois de circonstances, Condorcet estime que leur durée doit être très limitée et réduite à 6 mois, cela est essentiel pour la liberté politique : les mesures extraordinaires, dit en effet l'art. 7, de sûreté générale et de tranquillité publique ne pourront avoir plus de 6 mois de durée, et leur exécution cessera de plein droite cette époque, si elles ne sont renouvelées par un nouveau décret.

Cette disposition provoque de la part du commentateur des

(1) Cf. IX, 41 et sq ; 4(3, 48 et sq.

(3) N° du 16 mai 1793, p. 162. Dans sa critique de la Constitution de 1793, Condorcet prétend, avec raison, que cette distinction, telle qu'il l'a établie, est supérieure à celle de la Constitution de 1793 {SuprUf 319 note 3i.

ClIAP. IV. LE POUVOIR LEGISLATIF 341

réflexions intéressantes, certainement inspirées par Condorcet : dans les tempêtes révolutionnaires, dit-il, le législateur même partage souvent les défiances, les terreurs et les préventions de la multitude. Les événements le gouvernent comme elle, trop souvent il consulte dans ses décrets les convenances du moment plus que l'intérêt constant de la République, le salut du peuple plus que la justice, la sûreté plus que la liberté. Des empires ont péri, des peuples ont été enchaînés parce qu'on a laissé se changer en lois durables des précautions passagères. La dictature était une mesure de sûreté, c'est parce qu'elle se prolonge au-delà de son terme qu'elle devient une tyrannie complète. Toute loi de circonstance tient de la dictature, elle a le même danger; elle doit cesser d'ellemême avec la crise qui l'a créée (l).

Comment seront élaborés les lois et les décrets ; quelles précautions faudra-t-il prendre d'une part pour écarter les chances d'erreur et révéler le véritable vœu de la majorité, et d'autre part pour éviter les dangers des délibérations précipitées et passionnées telles qu'on les observe dans une assemblée unique, source unique de tous les pouvoirs ?

Condorcet a répondu à cette difficile que>lion en 17<S7, dans les Lett?'es d'un bourgeois de Netuhaven, un an avant l'expérience des assemblées provinciales, deux ans avant la convocation des Etats Généraux et l'expérience de la vie parlementaire. On est étonné de trouver, sur ce point, ses idées fixées d'une façon ferme et précise ; on constate aussi, en les comparant avec celles du Rapport introductif, qu'elles n'ont pas varié.

Il demande d'abord ce que nous appelons aujourd'hui le travail en commission, la rédaction du projet de loi par un rapporteur et son impression ; il propose ensuite la distribution du projet et une première lecture en séance et le renvoi du projet à une autre commission chargée « d'examiner seulelement s'il n'y a dans la loi aucun article contraire à des lois

(1) Feuille vlllar/., Ifi mai 1703, p. 163. Les rédacteurs de la Constitution de l'an III limitèrent à un au les lois restrictives de la liberté.

542 LIVRE II. DROIT COiXisTITUTlOxNNEL

déjà établies n. Si la commission n'en indique aucun, on procède à la délibération en séance plénière. Si elle en indique un, l'assemblée décidera si cette observation est juste ou mal fondée- Si elle décide qu'elle est juste^ on fixe un jour pour discuter si c'est l'article des anciennes lois ou si c'est celui de la nouvelle qui doit être réformé ; dans une autre séance on corrige la loi qui peut, dès lors, être proposée une seconde fois.

Pour faciliter la discussion. Condorcet voudrait que le projet de loi soit découpé en articles courts et précis, sur lesquels on ne pourra voter qu'en les rejetant ou en les admettant.

Si l'article n'est pas compliqué, on l'admet ou on le rejette à la pluralité des voix. S'il est compliqué on procède au vote par division (1).

11 expose de nouveau cette méthode dans le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales, et il déclare que « par ce moyen, l'on concilie la liberté de la discussion dans les délibérations, à la méthode et à la précision dans la forme des décisions » (2).

Dira-t-on que cette méthode peut « entraîner des lenteurs insupportables ? » Condorcet répond avec esprit : « si l'on songe à tout le temps que l'on perd, dans les délibérations à ne pas s'entendre » on trouvera que cette méthode est encore expéditive et plus sûre parce qu'elle rend les décisions « plus conformes à la véritable opinion de la pluralité » (3),

Cette méthode est destinée à faire connaître le vœu de la pluralité. Dans une note étendue, insérée à la fin du Traité, Condorcet expose cette méthode en termes que n'eût pas désavoués Descaries, lequel avait recommandé, lui aussi, de diviser les difficultés en autant de parcelles qu'il se pourrait et qu'il serait requis pour les mieux résoudre. « N'est-il pas évident, dit Condorcet, qu'un homme ordinaire se trompe moins, si on lui demande successivement son avis sur une suite de propositions simples, que si on le lui demande à la fois sur le système qui les renferme tou-

(li IX, 64-65.

(2) VUl, 213.

(5j lUd., 214-215.

tes? » (1) En véritable cartésien, Gondorcet applique aux sciences politiques la mathématique universelle, afin de déCHivrir la vérité ou la plus grande probabilité. 11 emploie lui aussi et à l'exemple de Descartes « ces longues chaînes de raison?, toutes simples et faciles, dont les géomètres ont coutume de se servir pour parvenir à leurs plus difficiles démonstrations w, il les introduit dans les délibérations des assemblées politiques. Car, dit-il, « nous sommes souvent entraînés dans de fausses opinions, faute d'avoir analysé la question que nous avions à résoudre ; c'est là une des causes d'erreurs les plus communes, même pour le philosophe qui médite lentement et dans le silence. Quelle doit donc être l'influence de cette cause, lorsqu'il s'agit de se décider dans l'instant et au milieu du tumulte d'une assemblée ? » (2).

Il faut donc ramener les lois, les décrets, tous les objets de délibération à des articles et ces articles eux-mêmes à « des propositions simples, c'est-à-dire des propositions telles qu'on ne puisse prononcer son avis que par oui ou par non » (3 .

Grâce à cette introduction de l'analyse cartésienne dans les délibérations, « il n'y a point de question compliquée qu'on ne puisse faire décider par une assemblée, en ne la faisant jamais prononcer que sur des propositions simples, soit isolées, soit liées entre elles » (4).

Ce travail d'analyse ne doit pas se faire en séance, mais il doit être fait à l'avance, en commission. Ce travail n'est pas « l'équivalent d'un pouvoir vraiment législatif » c'est « une simple fonction, un travail d'esprit». La commission qui l'exécute « n'est point un Sénat exerçant une portion séparée du pouvoir législatif», elle est l'ensemble « des commissaires chargés par le corps même des représentants de soumettre a une analyse exacte un objet sur lequel il a résolu de délibérer » i5).

On peut juger par ces exemples, comme par tant d'autres, combien Condorcet était qualifié pour « rapporter » la Cons-

(2; Ibid., 583-584.

(3) Ihld., 584.

(4) Ibid., 598.

titulion Girondine. II l'avait déjà rédigée dans son esprit et exposée dans la plupart de ses ouvrages antérieurs. C'est ce qu'il est facile de voir en observant comment il organise la méthode de délibérer et de former la loi, qu'il traite à la fois dans le Rapport introductif et dans la Girondine (Tit. VII, Sect. III) en résumant ses vues antérieures.

Dans la section IH (art. 2-16) il présente quelques dispositions d'ordre pratique : les lois et les décrets seront rendus à la majorité absolue des voix. La discussion ne pourra s'ouvrir que sur un projet écrit. Gondorcet admet cependant une exception pour les arrêtés relatifs à la police de l'assemblée, à l'ordre et à la marche des délibérations, et aux résolutions qui n'auront aucun rapport à la législation et à l'administration générale de la République (art. 2-4).

Gondorcet a arrêté son choix sur le système des deux lectures (l : aucune loi et aucun décret ne pourront être rendus qu'après deux délibérations. La première déterminera seulement l'admission du projet, et son renvoi à un nouvel examen ; la seconde aura lieu pour l'adopter ou le rejeter définitivement (art. 5). G'est le système qu'il avait exposé en 1787 dans les Lettres d'un bourgeois de Neivhaven.

Gondorcet n'a traité nulle part, d'une façon expresse, de l'initiative des lois. Mais il ressort clairement de ses ouvrages, du Rapport et de la Girondine, que l'initiative n'appartient en aucun cas à l'exécutif; en tant que pouvoir délégué, elle appartient à tous les membres du corps législatif ; en tant que pouvoir retenu, elle appartient au peuple qui l'exerce directement suivant certaines formes qui seront exposés ci-dessous (chap. VI).

Le projet de loi ou de décret, dit l'article 6, sera remis au président par le membre qui voudra le présenter : il en sera fait lecture ; si l'assemblée n'adopte pas la question préalable sur la simple lecture, il sera imprimé, distribué, et ne pourra être mis en délibération que huit jours après la distribution, à moins que l'assemblée n'abrège ce délai.

(1) La CoDstit. de 1791 en demandait trois (titre III, ch, ii, s. II, art. 4.

CllAP. IV. — LE POUVOIR LEGISLATIF o4o

Le projet, après la discussion sur le fond, sur les amendements et sur les articles additionnels, pourra être rejeté, ajourné ou admis art. 1). Dans le cas où. le projet serait admis, il sera renvoyé à l'examen du bureau (art. 8) dont nous avons exposé ci-dessus, la composition et l'organisation.

Ici se termine la première phase, la première lecture. La seconde commence avec le travail en commission, car le Bu- 7'enu dont parle Condorcet, nous l'avons dit, n'est autre qu'une sorte AQconvnission Législative chargée d'examiner les projets de lois et décrets et de les rapporter, afin de permettre la seconde lecture et la deuxième délibération.

Le bureau, dit l'art. 9, sera tenu de faire son rapport dans le délai de quinzaine et il aura la faculté d'abréger ce délai autant qu'il le jugera convenable.

A l'exemple des commissions qui fonctionnent de nos jours, le bureau, pourra présenter à l'assemblée plénière soit le même projet, soit un nouveau projet sur le même objet ; mais s'il présente un nouveau projet, ou des articles additionnels à celui qui aura été admis, ce ne sera que huit jours après la distribution et l'impression de ces propositions nouvelles, qu'il pourra y être délibéré (art. 10).

L'Assemblée pourra néanmoins accorder la priorité au premier projet qui lui aura été présenté, sur celui du bureau, si elle le juge convenable (art. 11).

Le bureau est également chargé d'examiner, suivant le môme mode, toutes les propositions nouvelles qui surviennent en cours de discussion ; celles-ci doivent subir l'épreuve d'un nouveau rapport (art. 12).

Le corps législatif peut décréter l'urgence, mais il faut que ce soit au scrutin et à la majorité des voix . L'urgence décrétée abrège les délais (art. 13 et 14).

Condorcet insiste sur ces formalités (1), car elles sont destinées à écarter les voles précipités, inconsidérés, tels qu'on pourrait les craindre de la part d'une assemblée unique ; aussi il demande que l'intitulé de la loi ou du décret attestent que ces formaliiés ont été remplies et il propose pour toute loi (ou décret) la formule suivante : Loi proposée le , admise et

(1) Il eu avait trouvé d'analogues daos la Coûslilulion de 1791 : Tiire III, chap. m, sect. 2.

renvoyée au bureau le rapportée et délibe'rée le ,

conformément à ce qui est prescrit par la Constitution, ou en

vertu de la délibération d'urgence du Faute de ces

formalités, toute loi ou décret n'aura pas force de loi et ne pourra recevoir aucune exécution (art. 15 et 16).

Dans le Rapport introductif, Condorcet justifie ces diverses dispositions du règlement intérieur du corps législatif par le souci d'éviter les « inconvénients d'une impétuosité trop grande » ; il veut que les délibérations soient prises à la fois avec rapidité et réflexion, que tous les membres de l'Assemblée aient les moyens de se former une opinion et de peser en même temps les motifs et les conséquences de leur vote (I).

Le comité de Constitution, nous dit-il, a eu à examiner V trois modes de former la loi, » Le premier mode est celui des deux lectures et du rapport écrit fait par le bureau dans rintervalle des deux lectures ; c'est le mode organisé dans la Girondine ; Condorcet en montre les avantages que nous connaissons déjà ; il y ajoute celui-ci : l'examen et le rapport du Bureau ont « encore l'avantage de mettre plus d'unité dans le système des lois et des mesures d'administration, plus de clarté et de méthode dans la rédaction ; de prévenir l'abrogation trop fréquente des résolutions précipitées, et la multiplicité de ces interprétations, de ces incertitudes dans la marche d'un corps législatif, si nuisibles à sa dignité, si propres à diminuer la con- . fiance du peuple (2). »

Le second mode consiste à partager le corps législatif en deux sections, en deux grands bureaux, discutant séparément (3; mais sans délibérer ni voter. On reconnaît ici une méthode exposée par Condorcet dans la deuxième lettre au comte de Montmorency, analysée ci-dessus et surtout dans le passage inédit que nous avons cité (p. olo-519). Cette méthode

(1) Xir, 3G1.

(2) Jàid., (3Ù1-3G3) Le commentateur de la Girondine, dans la. Feuille villageoise, reconnaît au Bureau une autre utilité qui semble bien inspirée par l'exemple personnel de Condorcet : le bureau, dit-il, empêche que les talents modestes et timides ne soient perdus pour le peuple, il empêche l'ascendant funeste des hommes de tribune sur les hommes de cabinet, des parieurs sur les penseurs. » Loc. cic, p. 163.

(3) î6ii.,3(33.

lui parait cjncilier les avantages de Tanité et ceux de la dualité des chambres. 11 en parle avec faveur et l'on sent bien que ce projet avait sas préférences. C'est lui qui, en sa qualité de rapporteur, dût remettre le manuscrit à l'imprimeur, et nous savons que celui-ci imprima, en annexe au Titre VII un secojid mode de discussion pour le corps légisialif comprenant 3 articles : Art. P' : l'Assemblée législative se divisera en deux sections pour la discussion. Art. 2 : Cette discussion dans les sections sera publique, et aucune délibération ne pourra y être prise. Art. 3 : La discussion finie, les deux sections se réuniront en une assemblée pour la discussion générale. » Nous avons décrit, (Supra, p. 248) la tempête soulevée par cette adjonction dans la séance du 20 février 1793 et le vote final par lequel Barère parvint, habilement, à calmer l'orage : il fut décrété, sur sa proposition, que les exemplaires de la Girondine envoyés aux départements ne renfermeraient pas l'annexe relative à la formation en deux grandes sections.

Dans le troisième mode, (( on exige les deux tiers des voix dans un scrutin nominal, pour prononcer l'urgence et dispenser des intervalles exigés par la loi » (1) Condorcet déclare que ce moyen est le plus simple de tous.

En réalité il a des préférences personnelles pour le second moyen. Toutefois il inscrit le premier dans la Girondine et adopte le troisième dans les cas d'urgence, où il admet simplement « la majorité des voix » et non « les deux tiers ». Le premier procédé (deux lectures et rapports) est celui qui est généralement adoptéaujourd'hui dans les Assemblées législatives.