XII, 3GS

(2) IIAd., 309.

(3) Ibi I.

o60 LIVRE 11. DROIT COXSTITL'TIONXEL

annuel par moitié lui paraissent des naoyens propres à éviter deux excès opposés et également nuisibles : la succession d'éléments inexpérimentés ou la permanence d'éléments rétrogrades.

IV. — I.e mode d'élection du Conseil Exécutif est un des points les plus curieux, et aussi des plus hardis, des théories constitutionnelles de Condorcet. En 1790, à une époquf où ridée de remplacer le roi constitutionnel par un Conseil exécutif n'était pas encore en circulation, Condorcet avait eu l'idée de faire choi>ir les ministres par l'Exécutif sur une liste formée par l'Assemblée Nationale (l ). Mais les idées démocratiques de Condorcet ayant fait un chemin énorme de 1790 à 1791 et de 1792 à 1793, il organisa le système le plus démocratique qui ait jamais été conçu, et le plus voisin possible du gouvernement direct : l'élection des ministres par la totalité des électeurs de la République. Ce projet, nous l'avons vu \Sup)'a, p. 267) fut très critiqué par Saint-Just dans la séance du 24 avril 1793 comme donnant naissance à un pouvoir, rival du législatif, supérieur même à ce dernier, en raison de son origine et de ses fonctions. Dans la Constitution du 24 juin 1793 Hérault de Séchelles n'osa pas suivre Condorcet et il fit élire les ministres, dont le nombre était porté de 7 à 24, par le peuple, sur une liste de présentation établie par le corps législatif, ce qui était moins hardi et moins démocratique.

Condorcet a organisé l'élection du Conseil exécutif de la façon suivante : le principe général est l'élection directe au suffrage universel : l'élection des membres du conseil exécutif sera faite immédiatement par les citoyens de la République dans leurs assemblées primaire. (Tit Y. sect. 11^ art. 1.)

Les sept ministres ne seront pas nommés dans le même scrutin mais chacun d'eux sera nommé par un scrutin séparé (art. 2).

On procède, comme cela a été exposé ci-dessus, par un scrutin de présentation suivi d'un scrutin d'élection. Les

(1) X, 53 et sq. Cf. 30 et 31.

CHAI'. V, — POUVOIR EXÉCUTIF ,j(jl

deux sont directement effectués par le peuple dans les formes déjà prescrites.

Ainsi, pour le scrutin de présentation, chaque votant désigne, dans son bulletin, le citoyen qu'il croit le plus capable. Chaque assemblée primaire envoie le résultat des scrutins à l'administration du département qui opère le recensement (art. 3-4).

Ce recensement fait, celle-ci publie le nom des 13 candidats qui ont obtenu le plus de suffrages, pourvu qu'ils en aient recueilli au moins cent art. 3).

Les listes départementales sont adressées au corps législatif dans le délai de huitaine ; il les fait imprimer et distribuer à tous les déparlements (art. 8). Un mois après, il forme une liste nationale, en procédant de la manière suivante : il élimine les non-acceptants et les remplace par les candidats de la liste subsidiaire de leur déparlement (art. 6) ; puis il compose une liste nationale unique et définitive de présentation des candidats qui ont été portés par le plus grand nombre de départements, et, à égalité de départements, par le plus grand nombre de suifrages individuels (art. 9-11 . Cette liste comprend 13 candidats 'pour chaque place du conseil (art. 12).

La première phase est terminée. La seconde commence par la convocation des assemblées primaires : elles sont convoquées par le corps législatif pour procéder au scrutin d'élection, trois semaines après la publication de cette liste (art. 13). Le scrutin d'élection se fait, comme celui de présentation, dans les assemblées primaires, de la manière suivante : sur la première colonne du bulletin, chaque votant porte le candidat (choisi sur la liste nationale) qui a ses préférences ; sur la seconde colonne : les six candidats qu'il juge les plus dignes après lui (art. 14).

Le recensement des résultats du scrutin des assemblées primaires de chaque département, sera fait par l'administration du déparlement, imprimé, publié et envoyé, dans le délai de huitaine, au corps législatif. Quinze jours après, il proclame le résultat général (art. 13-16).

Pour être élu, il faut avoir la majorité absolue, par le recensement général des suffrages individuels portés sur la

562 LlVRli U. — DROIT CONSTITUTIONNEL

première colonne. Si aucun des candidats n'obtient cette majorité, elle se formera par la réunion et l'addition des suffrages portés sur les deux colonnes : celui qui en aura obtenu le plus grand nombre sera élu. Il sera fait, des six candidats qui auront eu le plus de suffrages après le citoyen élu, une liste de suppléants destinés à le remplacer (art. 17-18).

Les articles 21-22 règlent le renouvellement partiel, par moitié, qui a lieu annuellement: les Assemblées primaires se réunissent, tous les ans, le premier dimanche du mois de janvier, pour l'élection des membres du conseil, et toutes les élections (de renouvellement) se feront à la fois et dans les mêmes séances, pour toutes les places du conseil, quoique par un scrutin séparé pour chacune (art. 21).

Comme disposition transitoire, après la première élection, les quatre membres du conseil qui devront être renouvelés les premiers, sortiront par la voie du sort; et les trois membres qui ne seront pas sortis seront renouvelés, ainsi que le secrétaire, à l'élection suivante.

En cas de mort, de démissions ou refus d'accepter, les membres du conseil exécutif seront remplacés par leurs suppléants dans l'ordre de leur inscription. En cas de maladie, et d'après l'autorisation du conseil, ils pourront appeler momentanément à leurs fonctions l'un de leurs suppléants à leur choix (art. 32-33, sect. I, titre V).

En étudiant ci-dessus (p. 469) les dispositions du titre IV relatif aux corps administratifs nous avons dit que les agents, subordonnés à l'Exécutif, tiennent eux aussi leurs pouvoirs de l'élection. Nous avons montré également leur organisation et leur rôle. Les principes généraux sur la nature du pouvoir exécutif que nous avons déjà exposés et ceux que nous allons donner sur ses fonctions, s'appliquent, a fortiori, aux agents subordonnés, lesquels n'ont pas un pouvoir personnel, mais un pouvoir délégué. Cette idée, appuyée sur des raisons philosophiques déjà exposées cidessus est ancienne dans l'histoire des idées de Condorcet. Nous en trouvons la première expression dans

CHAP. V. — rouvom exkcutif 303

le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales où il définit excellemment, d'après ses propres principes, la nature des fonctions publiques et des agents de l'exécutif : « Les hommes employés à une fonction publique sont accoutumés en général à la regarder comme leur communiquant un pouvoir, comme leur donnant des droits ; ils croient que c'est à leur volonté que l'on a voulu confier une autorité étrangère, et non à leur raiso7i qu'on a confié le soin de décider des questions, d'établir des principes, d'en tirer des conséquences : c'est cependant sous ce dernier aspect seulement qu'un homme convaincu des véritables droits de ses semblables devrait considérer toute fonction publique, quelle qu'elle puisse être (1). »

Par cette analyse du pouvoir exécutif considéré dans son centre et dans ses agents, par cette application du principe de la collégialité et de l'élection des ministres par le suffrage universel, Condorcet estime qu'il a écarté, à jamais, les dangers du pouvoir personnel et les absurdités du pouvoir héréditaire ; il pense qu'il a organisé une méthode aussi respectueuse que possible de la souveraineté nationale et aussi peu éloignée que possible du gouvernement direct (2).

Nous retrouverons ces préoccupations dans les trois théories qui règlent les fonctions de l'exécutif, sa responsabilité et ses rapi)orts avec le législatif.

V. — Les membres du conseil exécutif n'ont pas de pouvoir personnel. Toutes les affaires sont traitées en conseil et il est tenu un registre des décisions (tit. V, sect. I, art IG). Le ministre prépare les décisions par un rapport et c'est le conseil qui délibère et prend la décision collective. Ensuite chaque ministre agit, dans son département, en conformité des arrêtés du conseil ; il prend tous les moyens d'exécution de détail qu'il juge les plus convenables art. 17). Mais, comme nous l'avons déjà annoncé, l'organisation des fonctions publiques est telle, chez Condorcet, que l'action per-

(1) VllI, 599 ; cf. X, 602, où il demande le reaouvellement fréquent des fonctionnaires.

(2i Cf. X, (J07 et le commentaire de ce passage donné ci-dessu?, p. 409.

sonnelle de chaque ministre se réduit à peu de chose. C'est ce que ron verra clairement par la suite.

Un fragment inédit expose d'une façon précise les fonctions et attributions du Conseil exécutif : « le Conseil est chargé : 1° de surveiller l'éxécuiion des lois ; 2° de surveiller également les [matières générales d'administration arrêtées par le Corps législatif.

« Sous ce point de vue, il doit d'abord avoir une correspondance régulière et active qui le mette à portée d'instruire le Corps législatif, et de plus on peut lui donner une autorité plus ou moins grande sur les fonctionnaires publics chargés des diverses parties de l'administration.

« 3° Il peut être chargé de l'exécution immédiate des matières générales d'administration qui, ne s'étendant pas d'une manière à peu près égale sur toutes les parties du territoire, ne pourraient, sans altérer l'égalité nécessaire à l'unité de l'État, être confiées à des administrations locales : telles sont les relations extérieures, l'administration de la force armée de terre et de mer et des établissements de tout genre destinés à la défense extérieure.

« Ainsi le Conseil exécutif ne doit pas être considéré comme un pouvoir (toujours la même préoccupation : alTaiblir l'exécutif!), dans ce sens qu'il exerce une autorité quelconque sur les citoyens au nom de la loi, mais seulement comme exerçant une autorité réglée par la loi sur les fonctiounaires oj agens publics attachés à des services particuliers ou aux divisions dujerritoiî^e.

« Ce Conseil doit avoir une grande activité, mais il ne doit avoir de force'que celle de la loi, et cette force sera suffisante si la loi est claire ou précise, si elle n'est ni tracassière ni minutieuse, si la manie de tout régler ne multiplie point les lois de détail d'une manière fatigante pour les citoyens (1)... »

Selon jtoute vraisemblance, ce fragment est le brouillon préparé^par Condorcet en vue de discuter dans le Comité de Constitution le problème de l'exécutif et arrêter les termes du titre V.

(1) Bibl. de l'Inst , msc. inédits, R. 69 G7, n» 6 dans la liasse II.

ClIAP. V. POUVOIR EXÉCUTIF 'iOo

Les articles 4-6 (sect. i, litre Y), règlent les fonctions centrales, pour ainsi dire, du Conseil exécutif, ce que nous appelons aujourd'hui les fonctions du pouvoir central : le Conseil exécutif, dit-il, est chargé d'exécuter et de faire exécuter toutes les lois et décrets rendus par le Corps législatif. 11 est chargé de l'envoi des lois et décrets aux administrations et aux tribunaux, d'en faire certifier la réception, et d'en justifier au Corps législatif. Il lui est expressément interdit de modifier, d'étendre ou d'interpréter les dispositions des lois et décrets, sous quelque prétexte que ce soit.

Cette dernière disposition s'explique par le souci, parfois exagéré, qu'avaient Condorcetet ses contemporains de limiter les pouvoirs de l'exécutif. Elle de'rive aussi de la nature même des fonctions assignées à l'exécutif. Entre le Corps législatif et les citoyens qui doivent obéir à la loi, déclare Condorcet dans le Rapport ; entre ce corps et les fonctionnaires publics, qui doivent procurer immédiatement l'exécution des lois, ou diriger, dans leur détail, les mesures d'administration générale, le maintien de l'unité d'action et de principes exige que la Constitution place un Conseil d'agents nationaux, chargés de surveiller l'observation et l'exécution des lois , de disposer les détails des mesures générales d'administration, en sorte qu'elles puissent être immédiatement réalisées ; d'agir d'après ce que la volonté nationale a réglé, d'instruire les représentants du peuple des faits qui peuvent exiger des déterminations nouvelles il .

La formule la plus heureuse, celle qui fait le mieux comprendre la nature des fonctions du pouvoir exécutif central est la suivante : le Conseil (( ne doit pas vouloir, mais il doit veiller; il doit faire en sorte que la volonté nationale, une fois exprimée, soit exécutée avec précision, avec ordre, avec sûreté (â). n

L'exécutif sert donc de lien entre le Corps législatif qui fait la loi et les citoyens qui obéissent à cette loi, de lien entre le Corps législatif qui exprime la volonté nationale et les fonctionnaires publics qui l'exécutent.

(1) XII, 3t57.

(2) Ibid.

Cela posé, comment Condorcet a-t-il déterminé les Rapports du pouvoir central et des pouvoirs locaux? Nous avons déjà vu (ci-dessus 403 et sq.) que la division territoriale de la France et son organisation administrative étaient essentiellement décentralisatrices puisque les pouvoirs locaux sont issus de l'élection ; cependant, par réaction contre la décentralisation excessive de 1791, et pour en conjurer les dangers, Condorcet avait prévu une sorte de représentant du pouvoir central, « un commissaire national » choisi par le Conseil exécutif dans chaque administration de département, parmi les membres qui ne sont pas du directoire. Cet agent, ancêtre lointain des préfets, est chargé de correspondre avec le Conseil exécutif, de surveiller et de requérir l'exéculion des lois (litre IV, secl. i, art lo . Il établit « entre les pouvoirs généraux et les administrations locales, un lien... nécessaire pour contre-balancer cette pente à s'isoler, à se conduire par des principes particuliers que contracteraient trop aisément des administrations séparées et indépendantes entre elles (1). )) Il y a là une ébauche de la tutelle administrative que nous allons voir se préciser dans le titre V.

Condorcet y trace le plan d'une organisation décentralisatrice, offrant le mininum de centralisation compatible avec la suprématie du corps législatif qui n'est autre que celle de la loi et de la souveraineté nationale.

Cette organisation est résumé dans les articles 7-11 (sect. 1). Tous les agents de l'administration et du gouvernement, dans toutes ses parties, sont essentiellement subordonnés au conseil exécutif. Ce dernier est expressément chargé d'annuler les actes des administrateurs qui seraient contraires à la loi ou qui pourraient compromettre la tranquillité publique ou la sûreté de l'Etat. Ce n'est pas encore la tutelle administrative de l'an YIII, mais ceci en est, certainement, le germe et la préparation. Le Conseil peut en effet, suspendre de leurs foncions les membres des corps administratifs, mais à la charge d'en rendre compte, sans délai, au corps législatif.

En cas de prévarication de leur part, il doit les dénoncer au corps législatif, qui décidera s'ils seront mis en jugement.

11 a le droit de destituer, de rappeler, de remplacer ou de

(i) XI l, 378. 379.

CHAP. V. POUVOIR EXÉCUTIF oG7

faire remplacer les agents civils et militaires qui sont nommés par lui, ou par les administrateurs qui lui sont subordonnés ; et en cas de délit de leur part, d'ordonner qu'ils seront poursuivis devant les tribunaux qui doivent j en connaître.

Cependant la justice n'est pas subordonnée au Conseil exécutif, elle « est seulement soumise à sa surveillance » (art. ";. En conséquence, le conseil est chargé de dénoncer aux censeurs judiciaires (1) les actes et jugements par lesquels les juges auraient excédé les bornes de leurs pouvoirs (art. 12).

Enfin le Conseil a trois autres attributions importantes résumées dans les articles 13-15 et dont la première avait été énoncée clairement dans le fragment inédit cité ci-dessus ; elle vise la défense du territoire : la direction et l'inspection des armées de terre et de naer, et généralement tout ce qui concerne la défense extérieure de l'Etat, sont délégués au Conseil exécutif. On a vu que sur sept ministres, il y en a trois chargés de la guerre, de la marine et des affaires étrangères. Condorcet, résume, en termes précis, les différentes attributions du Conseil sur ce point : il est chargé de tenir au complet le nombre d'hommes qui sera déterminé chaque année parle corps législatif; de régler leur marche, et de les distribuer sur le territoire de la République ; de pourvoir à leur armement, à leur équipement et à leur subsistance ; de faire et passer, pour cet objet, tous les marchés qui seront nécessaires, de choisir les agents qui doivent le seconder, et de faire observer les lois sur le mode de l'avancement militaire, et les lois ou règlements pour la discipline des armées.

Les deux dernières attributions concernent la nomination des fonctionnaires publics et les récompenses, nationales : le conseil fait délivrer les brevets ou commissions aux fonctionnaires publics qui doivent en recevoir. Il est chargé de dresser la liste des récompenses nationales que les citoyens ont droit de réclamer d'après la loi. Cette liste sera présentée au corps législatif, qui y statuera à l'ouverture de ctiaque session art. 14-15).

Condorcet place en dehors des attributions du Conseil tout ce

(1) Pour cette iûstitution, voir chap. viii, § 4.

5(38 LIVRE 11. DROIT CONSTITL'TIONXEL

qui touche les finances publiques, (que restera-t-il au ministre des finances ?), car il veut éviter d'abord les dangers de la corruption, dont la royauté avait donné tant d'exemples et par suite il voulait affaiblir d'autant l'exécutif: l'établissement de la trésorerie nationale, dit-il, est indépendant du conseil exécutif. Les ordres généraux de payement seront arrêtés au conseil et donnés en son nom. Les ordres particuliers seront expédiés ensuite par chaque ministre dans son département, sous sa seule signature, et en relatant, dans l'ordre, l'arrêté du conseil, et la loi qui aura autorisé chaque nature de dépense (art. 18-20) (1).

En réalité, les pouvoirs des ministres sont plus théoriques qu'efîectifs : on verra dans les chapitres suivants que, pour chaque département ministériel (justice, armée, finances, par exemple), les ministres n'ont pas la réalité du pouvoir. Leur rôle est très efTacé. On en connaît déjà les raisons. On les comprendra mieux quand on aura vu les dispositions d'après lesquelles Gondorcet règle leur responsabilité et leurs rapports avec le législatif,

VI. — Délimiter les fonctions de rexéculif, les circonscrire dans des limites étroites, l'affaiblir sans le détruire, toutes ces précautions en appellent logiquement une autre, souvent réréclamée par Gondorcet (et tous les hommes de la Révolution) dans ses ouvrages antérieurs : celle de la responsabilité des ministres (2).

(1) Cf. XII, 372-373 ; cf. ci-dessous cliap. ix, Législation financière.

(2) Cf. Supra, liv. I, la dissertation sur la respousaltilité du roi comme chef de l'e^.écutii", p. 177. Daus ua long fragment inédit, lettre écrite à un destinataire inconnu, Gondorcet résume la plupart de ses idées constiluliounelles sur ce point; il critique notamment l'hérédité et l'irresponsabilité du roi : « l'hérédité est une sorte d'apothéose, elle met entre deux êtres nés avec les mêmes facultés et les mêmes droits une distance que la nature condamne. Si le trône est héréditaire, vous étendez cette apothéose à une famille entière. Si vous choisissez le roi au sort, vous outragez le peuple en lui disant que le hasard est préférable à son jugement. » (Cf. ci-dessus p. 402, a. 1)11 critique l'irrespousabilité du monarque qui choisit ses ministres sans pouvoir les destituer, ni influer sur leur conduite. Et il ajoute : « ceux qui veulent un conseil élu par le peuple n'ont jamais prétendu étendre aux membres de ce conseil celte prérogative odieuse (irresponsabilité dans le mal). Là il existerait une responsabilité individuelle pour les actes où chaque mi-

CHAP. V. — RAPPORT DU LEGISLATIF ET DE l'exÉCUTIF r369

11 étudie la responsabilité criminelle dans les articles 21-30 et la destitution des ministres dans l'art. 31, (section I).

Pour couper court à l'arbitraire, les poursuites ne peuvent être engagées que sur un décret du corps législatif, rendu eu séance spéciale (art. 21-22). Il sera fait un rapport sur les faits, l'inculpé sera entendu, et la discussion sur la mise en jugement ne pourra s'ouvrir qu'après cette audition (art. 23).

Le corps législatif se constitue en haute cour de justice ; il convoque dans la huitaine « un seul grand jury national ». Deux cas peuvent se présenter : 1*^ il y a incapacité ou négligence grave du ministre ; le jury déclare et le corps législatif juge d'après celte déclaration, ii prononce la destitution ou l'acquittement (art. 24, 23, 26 et 31). — 2= il y a forfaiture 5 dans ce cas le rapport sur lequel le décret aura été rendu et les pièces qui lui auront servi de base, seront remis à l'accusateur national, dans le délai de vingt-quatre heures, et le jury national d'accusation sera convoqué dans le même délai (art. 27).

La poursuite emporte de plein droit la suspension des fonc- ' lions et le remplacement par l'un des suppléants. L'inculpé pourra être gardé à vue art. 28-29).

Les décrets du corps législatif sur la mise en jugement d'un membre du conseil exécutif seront faits par un scrutin signé et le résultat nominal des suffrages sera imprimé et publié (art, 30) (1).

YII. — Condorcet traite enfin des rapports des ministres avec le corps législatif section 111). Ce qui caractérise l'organisation des pouvoirs publics chez lui, c'est qu'elle est représentative non parlementaire.

De tout temps et sous l'inlluence certaine des Physiocrates, il a raillé le système anglais et les théories de Montesquieu, de tout temps il a isolé les pouvoirs, évité les points de con-

nistre agirait seul, une responsabililé commune pour ceux où ils agiraient eQ conseil... » le fragment paraît être de 1792, avant la révolution du 10 août. — Le commentateur dans la Feuille villageoise déclare que la responsabilité solidaire est illusoire, car elle sera éludée (n" du 2 mai 1793, p. 108-111).

(1) Cf. Xli, 370-371.

tact OU, quand il n'a pu les éviter, il a subordonné l'exécutif au législatif, principe unique d'action et source, après la souveraineté nationale, de tous les pouvoirs.

Nous avons ci[é{S>q:)ra 5o6,note 7) (1) les nombreux passages où il se moque de « l'anglomanie » et du système des contre-poids et de l'équilibre des pouvoirs. Les idées qu'il a développées dans le Rapport et résumées en articles dans la Girondine sont suffisamment explicites à cet égard.

Il ne conçoit pas du tout les rapports de l'exécutif et du législatif sur le mode anglais : choix des ministres par l'exécutif dans la majorité des Chambres, rapports constants des ministres et des Chambres dans l'initiative des lois et dans la discussion, enfin responsabilité politique des ministres devant les Chambres réglée par le droit d'interpellation et par la procédure des votes de confiance ou de défiance,

Condorcet sépare, autant qu'il le peut, à l'exemple de la Pensylvanie et de la Constitution de 1791 elle-même, les ministres et le corps législatif. Il relève de l'influence américaine comme Montesquieu relève de l'influence anglaise.

On a vu que les ministres ne sont pas pris dans le corps législatif et qu'ils sont recrutés, dans toute la France, au suffrage universel direct. « Des membres du corps législatif, dit Condorcet, continuant d'y voter et appelés au Conseil par un corps national d'électeurs ou par le peuple lui-même auraient une prépondérance contraire non au droit mais à l'esprit d'égalité » (2). Il dit aussi dans le Rapport : « Les membres du conseil ne seront point élus par le corps législatif, puisqu'ils sont les Officiers du peuple, et non ceux de ses représentants » 3).

Condorcet veut « qu'une action unique limitée et réglée par la loi, donne le mouvement au système social, qu'une

(1) Nous rappeloDs le mot d'E. Dumont déjà cité : « Paine leur (à Condorcet et à sa femme) avait donné les idées les plus fausses sur l'Angleterre, je les combattis souvent, mais en vain. L'Amérique leur paraissait le modèle d'un bon gouvernement et il leur parût aisé de transplanter en France le système du fédéralisme » (Souvenirs, p. 329). Cette dcrnièi-c assertion est une erreur grossière ; cf. Siqy^^a, 427 et sq.

(2) Bihlioth. de CInstil., manuscrits inédits, loc. cit.