CHAP. V. RAPPORTS DU LEGISLATIF ET DE L EXECUTIF '.M

autorité première dirige toutes les autres, et ne puisse être arrêtée que par la loi dont la volonté générale du |)euple garantit l'exécution (1 . » Cette action unique, cette autorité première n'est autre que le pouvoir législatif. L'exécutif lui est essentiellement subordonné.

La concentration des pouvoirs dans le Corps législatif lui paraît préférable au système des « contre- poids » et de « l'équilibre » tant vanté parles Anglais et par Montesquieu : d'autres, dit-il, veulent que les différents pouvoirs « indépendants entre eux, se fassent équilibre en quelque sorte, et se servent mutuellement de régulateur , que chacun d'eux soit, contre les autres, le défenseur de la liberté générale, et, par l'intérêt de sa propre autorité, s'oppose à leurs usurpalions (2;. » On reconnaît ici le mot de Montesquieu « le pouvoir arrête le pouvoir ». Mais, déclare Gondorcet, que devient la liberté publique, si ces pouvoirs, au lieu de se combattre, se réunissent contre elle? Que devient la tranquillité générale, si, par la disposition des esprits, la masse entière des citoyens se partage entre les divers pouvoirs, et s'agite pour ou contre chacun d'eux ? (3) » Il en appelle à l'expérience et à l'observation des faits : l'expérience de tous les pays prouve « que ces machines si compliquées se brisaient par leur action même, ou qu'à côté du système que représentait la loi, il s'en formait un autre, fondé sur l'intrigue, sur la corruption, sur l'indifï'érence ; qu'il y avait, en quelque sorte, deux constitutions, l'une légale et publique, mais n'existant que dans le livre de la loi ; l'autre, secrète, mais réelle, fruit d'une convention tacite entre les pouvoirs établis 4). )^

L'équilibre des pouvoirs, Texemple de l'Angleterre le prouve, suppose ou amène l'existence de deux partis, et « un des premiers besoins de la République française est de n'en connaître aucun (5). »

(2) Ibi'J.

(3) Gondorcet répood à l'avance à une objection mal fondée de Robert, cf. Supra, 212.

(5) !bîd., 355 3.56. On voit qu'il arrive souvent à Gondorcet de se décider pour des raisons empruntées aux circonstances présentes, aux contingences locales ; ce n'est pas un pur théoricien.

572 LIVRE II. — DROIT COxNSTlTUTlONNEL

Il faut condenser dans le Corps législatif tous les pouvoirs et ne donner à l'exécutif que ceux que le législatif ne peut pas exercer : « le pouvoir de faire des lois, et celui de déterminer ces mesures d'administration générale, qui ne peuvent être confiées, sans danger, à d'autres mains qu'à celles des représentants du peuple » doivent être <> remis à une Assemblée nationale, et. les autres pouvoirs Texécutif) ne seront chargés que d'exécuter les lois et les résolutions émanées d'elle (1). »

Cependant la pratique des affaires conduit tantôt à séparer les pouvoir, tantôt à les réunir. Condorcet ne l'a pas méconnu. Dès 1700 il écrivait ces lignes : « il ne faut pas confondre la distinction métaphysique des pouvoirs et leur distribution réelle : il peut être utile de confier à plusieurs corps séparés l'exercice de diverses parties d'un même pouvoir, comme de réunir les portions de plusieurs pouvoirs dans une seule main, ou de les attribuer à un corps unique (2). »

Il y a donc à la fois concentration de tous les pouvoirs dans le Corps législatif et exécution des lois et des mesures législatives par l'exécutif lequel n'est pas un pouvoir au sens rigoureux du mot.

Dans ces limites, quels sont les rapports de l'exécutif et du législatif (section m, art. 1-6)?

Instruit par l'expérience des abus financiers de l'ancien régime, Condorcet subordonne l'exécutif au législatif en matière financière : le Conseil exécutif est tenu, à l'ouverture de la session du Corps législatif, de lui présenter, chaque année, l'aperçu des dépenses à faire dans cliaque partie de l'administration, et le compte de l'emploi des sommes qui y étaient destinées pour l'année précédente ; il est chargé d'indiquer les abus qui auraient pu s'introduire dans le gouvernement (art. 1) (3).

L'exécution des lois et des services publics est féconde en surprises, en événements imprévus, et exigent des décisions

(3) Cf. XII, 372 373. Cf. Constit. de 1791, Tit. tll, ch. ii, sect. IV, art. 7. Nous avons dit {Supra Liv. I passiiu) l'influence de Condorcet sur ce joiiit.

CHAP. V. RAPPORT DU LEGISLATIF ET DE l'ÉxÉCUTIF 373

immédiates. Même dans ce cas, l'exéculif n'a pas un pouvoir exclusif : il peut proposer au Corps législatif de prendre en considération les objets qui lui paraîtront exiger célérité : il ne pourra néanmoins, en aucun cas, ouvrir son avis sur des dispositions législatives, que d'après l'invitation formelle du Corps législatif (art. 2). Ainsi donc l'exécutif n'a l'initiative ni des mesures d'exécution urgentes, ni des projets de lois ou décrets. Il ne peut « ouvrir son avis que d'après l'invitation formelle du Corps législatif ». Nous sommes aux antipodes du régime parlementaire dans lequel les ministres sont entendus toutes les fois qu'ils le demandent, et où ils sont les véritables guides de la majorité.

Les rapports entre l'exécutif et le législatif se font ou par correspondance (art. 4) ou directement, dans certain cas : ainsi, les ministres sont admis dans le sein du Corps législatif lorsqu'ils auront des mémoires à lire ou des éclaircissements à donner : ils y auront une place marquée. Réciproquement le Corps législatif peut appeler un ministre pour rendre compte de ce qui concerne son administration et donner les éclaircissements et les instructions qui lui seront demandés (art. 0-6). (Gonst. de 1791, Tit. III, ch. m, s. IV, art. 10.)

En somme, déclare Condorcet dans le Rapport, les ministres « doivent être essentiellement subordonnés aux dépositaires de la puissance législative, ou le principe de l'unité d'action serait violé. Ce Conseil doit être la main avec laquelle les législateurs, agissent, Vœil avec lequel ils puissent observer les détails de l'exécution de leurs décrets, et les résultats des effets que ces décrets ont produits (1). »

Cependant Condorcet ne veut pas que les ministres soient les humbles valets du Corps législatif. Cette dépendance servile serait incompatible avec les institutions d'un peuple libre. Si, dit-il, les ministres sont les agents du Corps législatif, ils n'en doivent pas être les créatures. Le Corps législatif doit avoir les moyens de forcer les ministres à l'obéissance ; « il doit avoir l'autorité de réprimer leurs écarts ; mais la loi, protectrice des droits de tous, doit pouvoir se placer entre

O i i LIVRE H. DROIT CONSTITUTIONNEL

eux et lui. Ainsi, les membres du Conseil ne seront point élus par le Corps législatif, puisqu'ils sont les officiers du peuple et non ceux de ses représentants (1) ».

Cette dernière formule exprime avec force la véritable situation des ministres en face du Corps législatif. On a vu du reste les précautions légales prises pour prononcer régulièrement soit la destitution soit la forfaiture (voir ci-dessus p. S69, tit. V, sect. i, art. 24-31) (2).

Mais on voit que soit par le recrutement, soit par les fonctions^ soit par la manière de perdre le pouvoir, les ministres de Condorcet n'ont rien de commun avec ceux du régime parlementaire anglais (ou français actuel).

Ils ont cependant une attribution assez importante : « si dans l'intervalle des sessions du Corps législatif, l'intérêt de la Uépublique exigeait sa prompte réunion, le Conseil exécutif sera tenu de le convoquer (art. 3, sect. Ili).

Contrairement à ce qu'il a dit jusqu'ici, le commentateur de la Girondine dans la Feuili.e villageoise, critique l'organisation de Condorcet. On peut ramener ses critiques à deux principales : d'abord, les affaires sont trop nombreuses pour qu'on puisse les traiter en Conseil ; il faudrait, d'après lui, donner à un ministre le droit non seulement de les préparer, mais encore de décider par lui-même et de traiter l'affaire dans son entier. Sinon on organise un système « impraticable ». D'autre part, il est dangereux de confier le choix des ministres à l'universalité des citoyens. Ceux-ci ne sont pas assez éclairés pour faire de bons choix, et ces choix sont difficiles, car pour être ministre il faut être très instruit et très éclairé.

La vraie théorie de Condorcet se dégage de l'ensemble du livre I et du présent chapitre : il veut concentrer tous les pouvoirs dans le législatif, il veut l'unité d'action, pour cela, il donne à l'exécutif l'indispensable et rien de plus. Un passage du Rapport montre bien que telle est sa pensée : les

(1) XII, 370. Cf. le mot de Danton : ' il faudra que le pouvoir exécutif soit élu par le peuple ; il faudra l'investir d'une grande puissance, et la balancer par une autre. » Séance du 10 mai 17'.i3, Monit., réimpr., XVI, 357.

(2i Cf. aussi XII, 370 371.

CHAP. V, RAPPORTS DU LEGISLATIF ET DE l'ÉxÉCLTIF 375

ministres, dit-il, ont « partou', et dans tous les temps, excite' la défiance des amis de la liberté. L'étendue, la durée de leurs pouvoirs, l'influence qu'ils exercent sur l'individu ou sur le Corps investi du pouvoir législatif; le grand nombre de leurs partisans, suite nécessaire de celui des places lucratives et durables dont ils disposent : tels sont les motifs qui produisent et nourrissent celte défiance, et qui, en même temps, portent vers ces places l'activité de tous les ambitieux. Nous avons soigneusement écarté toutes ces causes et ces fonctions honorables et pénibles ne pourront plus ni tenter Vambition ni alarmer la vertu (I). u Ainsi seront respectés les principes de l'égalité naturelle, la souveraineté nationale, et l'unité d'action.

(Ij XII, 372.