A) IX

(2) lhid., 349.

de prépondérance ; il valait donc mieux les grouper dans une chambre séparée.

Condorcet réfute successivement ces deux arguments : les droits de tous, riches et pauvres, nobles et roturiers, sont également respectables. Et ce n’est pas une seconde Chambre qui doit veiller à leur sécurité (1), c’est une Déclaration des droits.

De plus, si l’on veut empêcher les nobles et les riches de prendre une trop grande prépondérance, il ne faut pas les grouper dans une Chambre qui a le pouvoir de paralyser toutes les décisions de l’autre.

Enfin le danger de corruption est encore plus à craindre avec une deuxième Chambre aristocratique qu'avec une Chambre unique (2).

On pourrait à la rigueur fonder le recrutement d’une Chambre haute sur les « capacités ». Mais, déclare Condorcet, (il écrit en 1789, en plein régime aristocratique, marquis lui-même) cette chambre composée de membres distingués et instruits serait « un levain d’aristocratie très dangereux », et deviendrait « un corps perpétuel » (3).

Arrivé à ce point de son argumentation, Condorcet est pris d’un scrupule. Il reconnaît qu’une Chambre haute à recrutement capacitaire présente, il est vrai, l'inconvénient de tout corps distinct, mais aussi le grand avantage de retarder les votes précipités. Et il cherche, avec beaucoup de sincérité et de loyauté, le moyen de rester fidèle à ses principes égalitaires et démocratiques, fidèle à l'unité d’un corps législatif émanation directe de la nation sans distinction de richesse, de talent ou de noblesse, — mais il ne renonce pas pour cela à l'avantage d’une assemblée modératrice et pondératrice.

Cet avantage, il croit le trouver, non dans un corps législatif distinct, mais dans une sorte de Conseil d'Etat qui aurait le droit de refuser deux fois les lois et d'exiger ainsi

(4) Comme l’avait soutenu Montesquieu dans l'Esprit des Lois. (livre XI, chap. vi: De la Constilution d'Angleterre)

(3) Ibid., 353-354,

deux discussions et deux votes. « Si on établissait, dit-il, une Chambre composée d'hommes éclairés, à laquelle on attribueraïit le droit de refuser jusqu’à deux fois, par exemple, son consentement aux délibérations de l’assemblée nationale, en lui accordant un terme fixé pour donner par écrit les motifs de son refus, il est aisé de voir qu’un tel corps produirait tout le bien qu'on espère du partage d’une assemblée en deux corps, tous deux législatifs, et qu’on n'aurait à craindre aucun des inconvénients de cette division » (1).

Aucun de ces inconvénients ne peuvent paralyser les avantages de ce Conseil : on n’aurait aucun intérêt à le corrompre, puisqu'il n’a qu'un veto suspensif et provisoire ; il ne cèdera ni aux mouvements de « la Chambre nationale » ni à ceux du peuple, parce que son pouvoir de « représentation » n’est pas fait pour exciter les colères ; il ne sera ni séduit ni corrompu, en raison de la qualité de ses membres.

Son rôle n’est pas d’être un corps législatif, mais seulement un Conseil pondérateur et modérateur ; et ce rèle serait des plus bienfaisants : « Si l’Assemblée nationale était entrainée, soit par l’éloquence, soit par une fermentation passagère, soit par une cabale, à des résolutions dangereuses ou injustes, on sent combien l’avis d'un tel conseil, donné avec maturité, avec réflexion, aurait de pouvoir pour ramener les esprits; combien la crainte d’être démasqué et soumis au jugement de la raison arréterait les intrigants ou les orateurs; combien les résolutions dont le fond serait approuvé par ce conseil, mais qui renfermeraient des articles dangereux ou mal combinés, gagneraient par cette révision, impartiale et paisible » (2).

Ce n’est donc pas deux Chambres que demande Condorcet,

(L)IX, 355-356. Ce système parait avoir ses préférences secrèles. Toutefois il le rejettera, dans le Rapport introductif et dans la Girondine, et il adoptera le système de l'unité, vu les circonstances anormales que traverse la Républiqüe. Cf. Supra le rapport de Boissy d'Anglas p. 344, et ci-dessous la conclusion du présent $.

(2) 1bid., 356.351. — On a remarqué que les orateurs sont placés à côté des intrigants; c’est toujours la même défiance à l'égard de l’éloquence qui s'adresse aux passions et non à la raison.

mais une seule, car le Conseil dont il parle ne serait pas un corps législatif ayant les mêmes fonctions que l'autre Chambre et recruté de la même façon ; ses membres n’ont ni les mêmes droits, ni les mêmes fonctions, ni le même caractère. « L'âge, les lumières, l'expérience des affaires, la considération personnelle » seraient les conditions exigées pour être élu dans ce nouveau Sénat ; tandis que « les talents, le zèle patriotique, l’activité ouvriraient l'entrée de l’Assemblée nationale ». Combien d'hommes illustres, Locke, Hume, Smith, Price, n’ont pas été membres des Communes ou ÿ ont joué un rôle effacé. De quel éclat n’auraient-il pas brillé dans le Conseil chargé d’examiner les lois et d’en retarder provisoirement le vote. Il est vraisemblable que Condorcet subit ici l’influence du Conseil des censeurs organisé par la Constitution de Pensylvanie (1).

La Chambre ne prendrait-elle pas ombrage de ce Sénat de censeurs ? Condorcet le nie, car ce Conseil serait issu, comme la Chambre, du suffrage universel, et ce dernier est souverain ; il a le droit de mettre à l’autorité de la Chambre toutes les limites qu'il juge utiles.

En réalité, organiser ce Conseil revient à organiser, dans une Chambre unique, le système des lectures successives (2). Et ce sont les lectures successives qui paraissent à Condorcet le moyen le plus sûr d'empêcher les votes hâtifs, inconsidérés, un des inconvénients de l’unité des Chambres.

C'est également la rédaction d’une Déclaration des droits (3) qui permettra de paralyser un autre inconvénient de l’unité, car la raison la plus forte en faveur d’une séparation en deux chambres est la crainte de donner à une seule assemblée une puissance illimitée. Cette crainte est l'origine des complications constitutionnelles, c’est elle qui a fait imaginer une seconde Chambre devant servir de contrepoids à l’autre. Or, le premier moyen de se garantir contre le despotisme d’une Chambre unique c’est précisément une Déclaration des droits,

(1) Cf. Supra, 208 et 209.

(3) Ibid. 399. Cet opuscule est donc antérieur aux 20-26 août et par suile à la discussion sur la dualité des Chambres (cf. Supra, p. 41)

le second moyen c’est la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir constituant, le premier confié à l’Assemblée nationale, le second à un corps spécial, à une Convention « qui s’assemble, ou à des époques fixes ou sur les demandes d’un certain nombre de provinces ».

Tels sont les deux moyens efficaces, les seuls efficaces, qui permettront de lutter contre le despotisme d'une Assemblée unique. Tout autre moyen et, par exemple, la création d’un Sénat législatif serait impuissant à préserver le citoyen contre ce despotisme, car, « un esclave n’en serait pas moins esclave, pour être soumis à plusieurs maîtres, qui s'accorderaient difficilement dans Les ordres qu'ils voudraient lui donner ».

La Chambre unique pourrait, en mettant la main sur la perception de l'impôt, exercer le plus dangereux des despotismes par la corruption, mais ce danger est facile à éviter si l’Assemblée nationale unique se réserve seulement le droit d'établir et de régler l'impôt ; si la perception en appartient à des Assemblées provinciales ; si, enfin, la puissance exécutive ne fait que dépenser les sommes fixes qui lui seront payées par les administrations des diverses provinces, suivant l’ordre établi par l’Assemblée nationale. Ce troisième moyen enlèvera à la Chambre unique tous les instruments de corruption, et fortifiera l’action des deux premiers : Déclaration des droits et organisation d’un pouvoir constituant distinct (1).

Cependant Condorcet a assisté aux discussions soulevées à la Constituante par la lecture du long rapport de Lally- Tollendal qui avait conclu à la dualité des Chambres (2). Cette discussion l’a fortifié dans ses propres conclusions, en lui fournissant de nouveaux arguments.

Le 6 septembre 1789, il écrit à M. de Montmorency qu'il ne veut pas du mot Sénat, pour désigner la seconde Chambre; il préfère le mot « conseil national ». On a voulu, dit-il, organiser cette Chambre en la composant de membres moins nombreux, élus au suffrage restreint, les uns à vie, les autres

(tj IX, 359-360.

(2) Séances des 19 et 31 août : Moniteur, réimpr., I, 355 et sq.; voir

pour une longue période ; on leur donnerait quelques attributions judiciaires et un droit de velo ou absolu ou suspensif pour toute la durée d’une Assemblée nationale.

Cette organisation est écartée par Condorcet : il veut que la seconde Chambre soit composée comme la première ; élue au suffrage universel; renouvelable intégralement à intervalles périodiques et aux mêmes époques que la première ; elle ne doit avoir d’autres fonctions que l’examen et la discussion des décrets préparés dans l’Assemblée nationale; son droit de veto ne peut être que suspensif et provisoire.

En somme, Condorcet ne veut pas un second corps législatif, mais un conseil national analogue à un conseil d'Etat (section législative) composé d'hommes instruits, d'hommes « qui ont discuté et approfondi les principes du droit public et de la législation, à qui les calculs de finances sont devenus familiers par la théorie ou par la pratique, qui ont suivi les détails de l’administration (1) ».

L'instruction et l'expérience des affaires, Condorcet ne veut pas d’autres conditions d'éligibilité pour constituer le conseil national. Il écarte énergiquement toute condition de cens : on a proposé, dit-il, d'exiger dix mille livres de rente pour être membre du Sénat. « C’est substituer une aristocralie de riches à une aristocratie héréditaire ; » et cette aristocratie doit disparaitre (2).

On voudrait une distinction d'âge ; je crois inutile, dit Condorcet, de l’établir par la loi : pourquoi traiter toujours les hommes comme des enfants? Pourquoi supposer qu’ils choisiront des jeunes gens pour des places qui exigent de la maturilé et de l'expérience? Pourquoi même exclure les jeunes gens que des qualités extraordinaires rendraient dignes d’être élus (3)? =

Le Conseil national doit être élu comme la Chambre des représentants, au suffrage universel, à un ou à deux degrés.

Il ne faut pas que les membres en soient nommés par le pouvoir exécutif; ce serait une institution dangereuse. D'ailleurs, l’espèce de censure qu'exercerait le conseil sur les

résolutions des représentants de la nation exige qu’il soit recruté, comme eux, au suffrage universel.

On a parlé d’un Sénat à vie; mais les pouvoirs viagers sont le tombeau de l’'émulation et favorisent la corruption. Ils sont aussi le refuge de la tradition et de la routine ; et dans un Sénat à vie il se formera ce que l’on appelle l’esprit de corps.

Pour éviter ces inconvénients, on a parlé de mandat prolongé mais non viager; les réélections se feraient à intervalles plus éloignés. Ces précautions sont inutiles ; il faut que la nation puisse changer les membres de ce Sénat (ou de ce conseil national) aux mêmes époques que la Chambre des représentants, dans le cas où son esprit deviendrait contraire au vœu national.

On a voulu donner à ce Sénat des attributions judiciaires et lui confier le jugement des crimes de lèse-nation. Condorcet estime qu’on doit « maintenir à la rigueur la division du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire ».

Oui, il faut un tribunal suprême chargé de juger les prévarications des juges et celles des fonctionnaires, chargé de juger toutes les violations de la loi, de trancher les conflits de juridictions ; il faudrait que ce tribunal ne soit pas un corps législatif, mais un tribunal élu par la généralité de la nation (1).

Enfin le conseil national doit avoir un veto suspensif provisoire et non un veto absolu définitif. Il doit pouvoir refuser un nombre de fois déterminé les résolutions de la Chambre des représentants mais non les écarter à jamais.

Voulant montrer les dangers du veto absolu définitif, Condorcet indique qu'il exposerait la tranquillité publique à des orages et suspendrait inutilement les décisions.

Mais il reprend le raisonnement mathématique qu'il a exposé ailleurs et montre les « absurdités palpables » auxquelles on aboutit avec deux Chambres, dont l’une serait armée du droit de veto.

Pour comprendre son raisonnement, il faut supposer une Chambre de 600 et un Sénat de 200 ; une décision peut pas-

(4) IX, 380-334. En effet, plus tard, dans la Girondine;il instituera un Jury national, élu au suffrage universel, Cf. ci-dessous, chap. vur, $ 5.

ser avec 301 voix dans la Chambre et 101 dans le Sénat, à la majorité de 4 voix (deux députés, deux sénateurs); mais elle peut être écartée bien qu'ayant eu l'unanimité (600) dans la Chambre, et la minorité au Sénat (99 contre 101); une décision peut aussi être écartée si elle a 200 voix dans le Sénat, mais la minorité dans la Chambre (299 contre 301). L’ahsurdité du système est palpable, car « une pluralité de deux sénateurs et de deux représentants (1° cas) serait préférable à celle de six cents représentants contre deux sénateurs (2° cas)!, ce qui suppose quele vœu de quatre sénateurs doit l'emporter sur celui de 598 représentants; tandis que dans l’autre combinaison, la même pluralité de 2 sénateurs et de 2 représentants devrait l'emporter sur une pluralité de 200 sénateurs contre 2 représentants, ce qui suppose que 4 représentants valent 198 sénateurs (1)!

Condorcet excelle dans ces raisonnements par l’absurde où il met les mathématiques au service de la science politique. L'absurdité qu’il combat est la suivante : on est exposé à suivre le vœu d’une petite pluralité, à rejeter celui d’une très grande. Or, comment le vœu unanime de 600 représentants, appuyé par la minorité des sénateurs, ne serait-il pas le vœu de la nation qui a concouru tout entière à nommer ces représentants? d’autre part, comment le vœu de 301 représentants et de 101 sénateurs serait-il le vœu de la nation, étant donné qu’ils peuvent n’avoir été élus que par moins de la moitié de la nation ?

Ce n’est pas que le système des deux Chambres soit absolument impraticable. On peut trouver un moyen d’obvier aux inconvénients de la dualité; il est connu dans la doctrine sous le nom de réunions interparlementaires. En cas de division entre les deux Chambres, on les réunirait pour une nouvelle discussion. Ce moyen, Condorcet ne l'étudie pas à fond dans cet endroit ; il se contente de poser le principe et de reconnaître qu’il est acceptable, car, au fond il ne rompt

(DIX, 385, Il est à peine utile de faire remarquer que cette absurdité est évitée aujourd'hui dans nos deux Chambres qui votent séparément et où les votes sont comptés séparément. Il est vrai qu'une loi peut être votée dans une Chambre et tenue en échec daus l’autre.

Mais On arrive, par voie d’amendement, à une entente. cf. ci-dessus, 507 et 510 note.

pas l’unité du corps législatif, il peut se concilier avec cette unité; « ce n’est qu’une forme de délibération, un véritable réglement de police intérieur (1) ».

Mais il revient sur cette idée dans un feuillet manuscrit inédit (2), très curieux, dont voici lidée saillante : « Quant à mon opinion personnelle je préférerais, pour les raisons que je vais exposer, que la législature (Chambre unique) fut partagée en deux sections au commencement d’une discussion », au lieu de former toujours un seul corps ou de former deux corps séparés. « Quand la législature forme un seul corps elle court risque de prendre une décision trop prempte »; si on divise la Chambre unique en deux sections, « on a une chance de plus pour un jugement réfléchi... Je suppose donc que la Chambre soit composée de 100 personnes : au lieu d’ouvrir la discussion en une seule Assemblée, partagezla en deux sections égales, qui ne s’occuperaient pas de la mème question en même temps, mais successivement; par là l’une écouterait les raisons de l’autre, et quand chacune aurait fermé la discussion, on pourrait la recommencer dans l’Assemblée générale et la mettre aux voix. Je crois donc qu'il est possible de trouver un moyen préférable à une seule Chambre au moins telle qu’elle a existé jusqu’à présent, sans cependant tomber dans les inconvénients et les absurdités qui naissent des deux Chambres. »

Cette page est une des plus nettes que nous possédions sur la véritable pensée de Condorcet avant qu’il soit appelé à rédiger la Girondine ; elle nous révèle ce qu’il voulait dire dans sa lettre à M. de Montmorency.

L'idée qui le préoccupe le plus dans cette lettre c’est d'organiser une sorte de Sénat qu’il appelle conseil national, à qui il donne « droit d'examen » mais à qui il refuse « voix délibérative » et « séance dans l’Assemblée des représentants ».

(2) Ecrit de la main de Cardot, secrétaire de Condorcet, mais corrigé et annoté par Condorcet lui-même. Biblioth. de l’Institut, R.69/GT, liasse II Quelle est la date de ce fragment? Est-il antérieur ou postérieur aux « Réponses » de Paine traduites et publiées par Con. dorcet en mai, juin, juillet 1792 ? (Supra, 92 et 200). Nous le croyons antérieur, parce que Paine, principal rédacteur de la Constitution de Pensylvanie, est avant tout partisan de unité sans aucun palliatif-

Si on lui donnait voix délibérative et l’entrée au corps législatif, ce conseil deviendrait une Chambre supérieure à l'autre, à quelques égards ; en outre, l'esprit d'examen, de modération, qui doit animer ce conseil, serait étouffé par l’envie de dominer la Chambre législative; les places dans le conseil deviendraient l’objet des désirs des ambitieux et des intrigants.

Réduit au role de censeur, d’examinateur (à l'exemple du Conseil des censeurs de Pensylvanie), le Conseil national présenterait les plus grands avantages : mais il faudrait exiger dans la Chambre une pluralité plus grande et un délai dans les délibérations (1).

En somme Condorcet est très ferme et très catégorique sur le principe même de l'unité du corps législatif, comme le prouve la lettre suivante écrite en 1790 et dont nous avons déjà cité une phrase au début de ce chapitre : « Si on sous a dit que je m'occupe des moyens d'établir deux Chambres, c’est une grande bêlise; car je crois avoir arithinetiquement démontré que cet établissement est absurde, et quand on m'objecte la manière dont certains décrets passent à l’Assemblée, je réponds qu'il y a vingt moyens d’assujettir un corps unique à des formes qui préservent de ces inconvénients ». (OEuvres,[,328.) Mais il n’a pas e 110re fixé ses préférences sur les moyens (empruntés au système de la dualisé) d'obvier aux inconvenients de l'unité. Il oscille entre trois procédés : 1° les lectures successives et les rapports écrits préparés en commission ; 2° un Conseil de censeurs et d’eximinateurs ; 3° la division du corps législatif en deux sections délibérant successivement.

Auquel de ces trois procédés donnera-t-il la préférence dans 1e Rapport introductif et dans la Girondine ? C’est ce que nous devons dire maintenant. Sans cette étude préliminaire des idées antérieures de Condorcet sur ur des points les plus importants du droit constitutionnel, on court le risque de ne pas comprendre la théorie à laquelle il s’est arrêté ni les motifs qu'il a donnés de son choix final.

(1) IX, 387 (écrit en 1789),

Au nombre des causes qui ont fixé le choix de Condorcet nous cilerons l'observation même des faits, puis l'influence de Paine et de la Pensylvanie. Les faits sont connus, nous les avons rappelés dans le Livre premier; on y a vu que, sous la pression des circonstances, la Convention s'était emparée de tous les pouvoirs afin de faire face à tous les dangers. En outre, comme le dit Condorcet lui-même, « le passage rapide du despotisme à la liberté, le passage non moins rapide d'une royauté, appelée constitutionnelle, à la république, l'agitation causée par ces révolutions nécessaires, l'esprit de défiance » tout nous oblige à organiser l’unité du corps législatif sans aucun palliatif emprunté à la dualité. On pourrait adopter ces palliatifs dans des circonstances normales; il faut les rejeter dans les circonstances anormales que traverse la République (1). |

L'influence de Paine fut profonde. 1l est permis de le présumer d’après un passage de sa Dissertation sur les premiers principes de gouvernement (2) où il dit ceci : la Chambre des pairs est une excroissance née de la corruption... Il n’y a pas plus d’affinité ou de ressemblance entre les différentes branches des corps législatifs émanées des droits du peuple et de la susdite Chambre des pairs qu'entre un membre du corps humain et une excroissance ulcérée ». Quant à la Constitution de Pensylvanie nous avons vu que Condorcet, au dire de J. Adams, en « raffolait », et elle organisait, au moins au début, une seule Chambre. Or, en 1790, la Pensylvanie établit un Sénat. Ne faut-il pas chercher dans ce double fait l'explication, au moins partielle, des oscillations de Condorcet qui voudrait grouper autour de l'unité tous les avantages de la dualité ?

Enfin dans la Chronique du mois (n° de juin 1792) Paine (traduit par Condorcet ou par sa femme) développe cette idée : il faut diviser une Châmbre unique en deux sections égales qui s'occupent de la même question successivement. (p. 6-8). :

Toutefois dans le Rapport introductif Condorcet, poussé

(2) Supra, p. 212.

par les circonstances et l'exemple même de la Convention, s'attache avec fermeté au système de l'unité. Il rappelle les différents palliatifs destinés à paralyser les inconvénients de l'unité, il résume ses critiques antérieures contre la dualité des chambres et il écarte tout ce qui pourrait altérer l'unité.

Il ne méconnaît pas qu’en partageant le corps législatif en deux Chambres, composées de membres élus au suffrage universel et choisis sans aucune condition d’éiigibilité, on ne violerait pas l'égalité naturelle. Mais on sait que dans ce cas «le vœu d’une minorité très faible suffit pour faire rejeter, par la forme seule, ce qu’une grande majorité a réellement admis (1) ». Ce système aboutit à l'inertie. Or, dans les circonstances actuelles, il faut à la république française « une autorité sans cesse agissante », un corps législatif puissant, « source unique de tous les pouvoirs sociaux ».

L’argument tiré des usurpations probables de pouvoir et des entreprises contre la liberté n’a plus de valeur si on laisse au peuple le droit de réclamer légalement contre les lois contraires à sa liberté et le droit de changer immédiatement les assemblées qui refuseraient d'écouter sa voix (2).

Reste à savoir si ces moyens seront efficaces pour mettre la prospérité publique, ou les droits individuels, à l’abri des erreurs dans lesquelles une assemblée nombreuse pourrait être entraînée par la précipitation, par la prévention, ou même par l'excès de son zèle. Condorcet le croit (3).

Il ne refuse pas toute valeur aux autres moyens qu'il a déjà exposés dans ses ouvrages antérieurs (voir ci-dessus). Il se contente de les rappeler : on a proposé, dit-il, « de partager une Assemblée unique en deux sections permanentes qui délibéreraient séparément. Dans le cas où les opinions seraient divisées, ces sections se réuniraient pour prendre une détermination finale, ou bien on obtiendrait le résultat du vœu général de la majorité, en comptant les voix, pour ou contre, dars l’une ou l’autre section ». Outre ce procédé des deux sections, Condorcet rappelle son projet de conseil national, séparé, composé de censeurs et d’examinateurs ayant un droit

(1) XI, 356. Cf. les raisonnements mathématiques résumés cidessus, p. 508 et sq. ;

(2) Tbid., 357-358,

(3) Lbid,, 359,

de veto suspensif. Mais il ne dit pas que c'est lui qui s’en était fait le défenseur attitré. Ayant fait désormais une évolution très accentuée vers le système de l'unité, il se contente d'exposer le procédé du conseil national sans l’adopter ni le rejeter expressément : On a encore proposé, dit-il, « d'accorder à un corps séparé le droit d'examiner les décisions de l’Assemhlée des représentants, et d'exposer les motifs de son refus d'adhésion dans un temps déterminé, après lequel, sur une nouvelle discussion, l’Assemblée donnerait une décision définitive (1) ».

Condorcet ne rejette pas nettement ces deux procédés, ces deux palliatifs de l'unité, car il les a exposés dans les deux opuscules de (789 étudiés ci-dessus. Il reconnait toujours qu'ils « n’ont rien de contraire à la liberté, ni même à l’unité entière du pouvoir. Chacun d’eux présente des avantages et des inconvénients. Mais ni l’ün ni l’autre n'ont paru convenir à la nation francaise. En effet, ces sections permanentes, ce corps d’examinateurs de lois, partageraient nécessairement les esprits, deviendraient des points de ralliement, des objets d'inquiétude pour les uns, d’enthousiasme pour les autres (2) ».

Dans des circonstances normales et paisibles, le système mono-camériste, tempéré par des emprunts au système bicamériste, conviendrait mieux à l'œuvre d’un corps législatif; dans les circonstances anormales et troublées que traverse la république, le système mono-camériste, seul, peut lui donner l'unité d’action et la force nécessaire pour écarter tous les obstacles.

Aujourd’hui le problème ne consiste plus à concilier les deux systèmes opposés, mais seulement à organiser le système de l’unité de telle sorte qu’on le mette « à l’abri des dangers de la précipitation » sans entraver son activité, sans ralentir « cette promptitude dans les décisions qui est quelquefois nécessaire ». Il faut aussi s'arranger pour « que les délibérations prises avec rapidité » ne le soient pas cependant « sans réflexion (3) ».

(2) Ibid., 360.

(3) Ibid., 361.

Ces moyens, Condorcet les a trouvés en imaginant un mode de formation de la loi qui respecte « l’unité du corps législatif... dans son entière intégrité », car telle est l’idée qui domine chez Condorcet en 1793 : conserver le système de l'unité et l’organiser de telle sorte que, sans aucun alliage, sans aucun emprunt au système de la dualité, il puisse permettre au corps législatif d’être fort sans être despotique, ‘rapide sans devenir impétueux et téméraire. Cette organisation consiste en entourer la préparation et le vote des lois de certaines formalités protectrices que nous exposerons ci-dessous, en déterminant les fonctions du corps législatif.

Le Commentateur de la Girondine, dans la Feuille villageoise identifie, avec la plus grande fidélité, sa pensée avec celle dè Condorcet, à tel point qu’il est permis, par endroits, de se demander si ce n’est pas Condorcet qui a rédigé ou au moins revu ce commentaire : « les politiques qui ont imaginé cette forme de gouvernement (dualité des chambres) prétendent que tout corps et tout individu revêtu d’un grand pouvoir, en abusera, si ce pouvoir n’est contrebalancé par un autre.

« La vérité est que ces avantages d’un équilibre illusoire ne sont qu’un prétexte pour donner aux ambitieux la domination, aux orgueilleux des distinctions, aux riches des privilèges (1)... Loin de discuter entre eux au profit de la liberté, ces grands corps s'accordent toujours aux dépens du peuple, témoin le despotisme du ministère anglais, la bassesse insolente des pairs, la corruption des communes, l'excès des impôts qui foule les trois royaumes, la dette publique et la banqueroute qui les menace d’un horrible bouleversement.

« C'est cet exemple, c’est l’amour de l'égalité, c’est surtout le bon sens qui établissent ici l’unité du corps législatif. La volonté, suivant nous, est une et absolue, l’action doit la suivre. Si les dépositaires du pouvoir en abusent, la loi consütutionelle et le peuple sauront les arrêter mieux qu'un faux

(1) Nous rappelons que le 19 juin 1792 Condorcet avait demandé de brûler les titres généalogiques, « les hochets de la noblesse », encore conservés dans les dépôts publics ; il espérait, non sans quelque naïveté, empêcher par là la conetitution d’une Chambre aristocratique, chambre des pairs ou Sénat. Cf. Supra, 147-148 et Œuvres, I, 534.

contrepoids. Les représentants seuls font la loi, il n’y a qu’une classe de représentants, le vœu de leur majorité est souverain, nous voulons qu’ils délibèrent, qu’ils discutent même ensemble et dans le même lieu. Ils auraient pu se séparer eu deux conseils pour la discussion et se réunir pour la délibération. Malgré les avantages de cette forme qui n’offense point l'égalité nous la rejetons dans la crainte que ce partage ne divise les citoyens, peut-être même parce que cette forme a quelque rapport avec celle des deux Chambres dont la ressemblance même effraie les amis de la liberté (1). »

IV. — L'article premier (titre VII, sect. I,) dont nous avons commenté la première partie : « le corps législatif est un ; il sera composé d’une seule chambre », se termine par ces mots : « et renouvelé tous les ans ». Ce membre de phrase tranche deux questions importantes : la durée des pouvoirs, le renouvellement intégral.

Pour la durée des pouvoirs, Condorcet se rattache au système des pouvoirs très courts, des élections fréquentes, dans le but de maintenir intacte la souveraineté nationale et la responsabilité de ses représentants. Il ne méconnaïit pas les avantages du système des longs pouvoirs grâce auxquels les Assemblées durent assez pour développer en elles l'expérience et l’esprit de suite, assez aussi pour résisler aux variations et aux caprices de l'opinion publique. Mais il estime que l'expérience politique peut être acquise dans les nombreuses Assemblées primaires et des départements dispersées dans l'étendue du territoire ; l'esprit de suite peut être assuré par la rééligibilité indéfinie des députés instruits et travailleurs, et leur indépendance peut être assurée à la fois par ces deux moyens et par les progrès croissants de l'éducation politique des masses. Aussi Condorcet préfère-t-il les pouvoirs courts et renouvelables tous les ans.

« La mission du représentant ne dure qu’une année, dit le Commentateur de la Girondine. Peut-être un jour ce renou-

(1) La Feuille villageoise, n° du 16 mai 1793, p. 160-161, Nous avons raconté plus haut (p. 248 et sq) comment Amar avait été, suivant l’expression du commentateur, « effrayé » de la ressemblance de ce système avec celui des deux Chambres,

vellement paraîtra trop prompt et trop fréquent. Mais dans un temps de révolution le vent des partis pousse au pouvoir des hommes dangereux, le désordre des circonstances favorise l'ambition, l'opinion est flottante, les hommes s’épuisent ou se corrompent. La souveraineté du peuple s’affermit en l’exercant. Quand le gouvernement se renouvelle, la Répu-— blique rajeunit (1). »

Condorcet demande aussi le renouvellement intégral. Il écarte le renouvellement partiel, qu'il avait admis autrefois pour les Assemblées provinciales (2) ; il le repousse aujourd’hui car il aboutirait forcément à la durée indéfinie du corps législatif, ce qui serait contraire à la souveraineté nationale et à l’égalité naturelle ; il aurait pour conséquence dernière la constitution d’un corps perpétuel.

Les"députés sont élus, sans aucune condition d'éligibilité, au suffrage universel direct par le système des listes de présentation et des listes d'élection tel que nous l’avons exposé (ci-dessus, p. 456 et sq). Les Assemblées primaires se réunissent, pour cet objet, le premieridimanche du mois de mai de chaque année (titre VIT, sect. I, art. 2 et 3).

Pour respecter l'égalité naturelle et la souveraineté nationale la base de la représentation est « la population seule ». C’est encore, dit Condorcet, un hommage rendu à l'égalité (3).

La Constitution de 1791 avait mesuré le nombre des députés d'après trois éléments combinés : l’étendue du territoire, le chiffre de l'impôt, le chiffre de la population. (Titre II, ch. 1, sect. I, art. 2). Le Commentateur de la Girondine critique, avec esprit, la combinaison de ces différents éléments, et, avec Condorcet, il n'admet que le dernier : la population, comme base de la représentation, car c’est à la population que se ramènent en définitive les deux premiers.

À quoi sert, dit-il en effet, d'avoir égard au territoire ? A quoi bon faire représenter des montagnes, des déserts et des landes ? Qu'est-ce qu'un champ sans culture et sans pro-

(1) lbid., Condorcet avait admis le mandat de 2? ans, en 1787, dans les Lettres d'un bourgeois, ete., IX, 22.

(A)NIIT Ne?

auction ? Qui cultive et qui féconde un champ ? N'est-ce pas l’homme ? Comptez la population : c’est la vraie mesure du territoire utile.

Quant aux contributions, pourquoi serviraient-elles de base pour fixer le nombre de députés à élire ? est-ce parce qu'elles témoignent la richesse du pays ? Faut-il juger par là de l'intérêt qu'il prend au gouvernement? Mais alors la richesse deviendrait un privilège, une source d'inégalité. Au surplus, comptez la population du pays, vous aurez compté ses contributions : car si ce pays contribue en raison de sa richesse, c’est parce qu'il est peuplé qu’il est riche, et il n’est riche qu’autant qu’il est peuplé. Et le Commentateur ajoute, non sans éloquence : les moissons qui couvrent la plaine, les animaux qui paissent la prairie, les usines, les capitaux mêmes qui alimentent le commerce et l’industrie, toutes les propriétés sont représentées quand les hommes le sont.

Il conclut par cette formule claire et ferme : Qui constitue la société ? Ce sont les associés et non le domaine. Si la loi est l’expression de la volonté générale, les hommes, qui ont seuls une volonté, doivent seuls être comptés quand il s’agit de faire La loi (4).

Ce Commentaire éclaire la vraie pensée de Condorcet résumée dans les articles 4 et 5 de la section I : « Le nombre de députés que chaque département enverra au corps législatif sera fixé par la seule base de la population, et à raison d’un député par cinquante mille âmes. Le nombre des suppléants sera égal à celui des députes (2). Les nombres rompus donneront un député de plus à chaque département, lorsqu'ils excéderont vingt mille âmes, et l'on n'y aura aucun égard lorsqu’ils n’excèderont pas ce nombre ».

Le recensement de la population qui doit servir de base à la représentation nationale sera renouvelé seulement tous les

(1) La Teuille villageoise, loc. cit., p. 162,

(2) A l'exemple d’une pratique usitée à cette époque, Condorcet pré. voit un nombre de suppléants égal à celui des députés, afin de conserver, dans l’Assemblée, un nombre suffisant de votants; cf. VII, 235 et sq, où il montre les inconvénients d’un nombre trop pelit de représentants ou d’un nombre trop grand.

528 LIVRE II. æ= DROIT CONSTITUTIONNEL

dix ans. Condorcet emprunte cette disposition à la Constitution fédérale de 1787.

V. — Dans l’article 7 et sq. Condorcet règle la question de l'ouverture des législatures. Il ne dit pas que le corps législatif est permanent (1), mais cette permanence ressort de l'art. 7 où il n’est pas fait mention d’une convocation quelconque faite par l'exécutif. Ce droit de convocation il l'avait refusé à l'Exécutif dès 1789 (2). Le corps législatif, tel que l'organise Condorcet, est une Assemblée permanente qui siège d’une façon continue pendant un an; il n’y a point de sessions mais des législatures, c'est-à-dire des périodes continues qui vont de l'élection jusqu’à l'expiration du mandat. Pendant cet intervalle, l’Assemblée une fois constituée, est toujours en activité, au moins virtuelle.

Les députés, se réuniront, (sous-entendu : de plein droit, et sans convocation) le premier lundi du mois de juillet, au lieu qui aura été indiqué par un décret de la législature précédente, ou dans le lieu même de ses dernières séances, à moins qu’elle en ait désigné un autre. Si pendant la première quinzaine ils ne se sont pas réunis au nombre de plus de deux cents, ils ne pourront s’occuper d'aucun acte législatif, mais ils enjoindront aux membres absents de se rendre à leurs fonctions sans délai (3). Pendant cet intervalle, les séances se tiendront sous la présidence du doyen d'âge, et, dans le cas d’une nécessité urgente, l’Assemblée (sous-entendu : virtuellement constituée et permanente) pourra prendre des mesures de sûreté générale, mais dont l’exécution ne sera que provisoire, et cessera après un délai de quinzaine, si ces mesures ne sont pas confirmées par une nouvelle délibération du corps législatif, après sa constitution définitive (art. 7-9) (4).

(1) La Constitution de 1791 (tit. II, ch. 1, art. 1) et celle du 24 juin 1793 (art. 39) établissent en termes exprès la permanence. — Dès 1789, Condorcet réclamait, comme minimum, la périodicité réglée des Etats généraux : IX, 236, 280 ; 283 note.

(3) Les membres qui ne seront pas rendus dans le délai d'un mois, seront remplacés par leurs suppléants (art. 10). Cf. Constitution feédérale de 1787.

(4) Dès 1788 il avait parlé des « commissions intermédiaires », assurant la continuité d'une session à l’autre, VIII, 245.

Afin d'éviter que la mauvaise volonté ou la négligence des représentants fasse échec à la souveraineté nationale qui a délégué ses pouvoirs pour qu’i's soient exercés sans retard, Gondorcet abrège les délais de l'ouverture de la législature : la première quinzaine expirée, dit-il, en quelque nombre que les députés (ou leurs suppléants) se trouvent réunis, ou aussitôt qu’ils seront au nombre de plus de deux cents, ils se constitueront en Assemblée nationale (art. 11).

Toutefois la constitution de l'Assemblée ne sera définitive

. qu'après la vérification des pouvoirs et l'élection du président et des secrétaires (Zbid.).

Le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres était, au moins en principe, de tradition en France pour nos anciens Etats généraux (1). Ce droit important devait être maintenu et confirmé par les hommes de la Révolution très jaloux de l’indépendance du législatif vis-à-vis de l'exécutif. En déclarant qu’une élection ne sera bonne et valable que si elle est jugée telle par la Chambre dont l'élu doit faire partie, celle-ci possède un moyen efficace de réprimer la corruption et la pression, et de rendre aux électeurs leur indépendance : il lui suffit, en effet, d’invalider les élections viciées.

L'élection du Président et des secrétaires (ce que nous appelons aujourd’hui le Bureau) (2) par l’Assemblée ellemême soulève deux problèmes : le fait même de l'élection et la durée de ces fonctions.

Pour conserver l'indépendance du législatif, Condorcet ne veut pas que le Président soit choisi par l’exécutif, il avait repoussé cette nomination, dès 1788, même pour les simples Assemblées provinciales (3). À plus forte raison l’écarte-t-il pour l’Assemblée des représentants élus par la totalité des citoyens.

Partisan des courts ‘pouvoirs et désireux, comme tous les hommes de son temps, d'éviter les pouvoirs personnels, Condorcet limite singulièrement la durée de la Présidence : les

(1) Brissaup, Hist. du Droit, p. 803.

(2) On verra ci-dessous que Condorcet appelle Bureau une organisas tion très différente.

(3) VIIT, 191-192.

fonctions du Président et des secrétaires, dit-il, seront temporaires et ne pourront excéder la durée d'un mois (art42) (4)

Condorcet reconnaît au Corps législatif le droit d'organiser son règlement intérieur. Il en donne les dispositions les plus importantes, laissant à l’Assemblée et à l’expérience le soin de les compléter. Nous parlerons successivement de la tenue des séances, de la formation du Bureau (au sens spécial que donne Condorcet à ce mot), des immunités parlementaires, de la procédure suivie dans la confection d’une loi et des fonctions proprement dites du Corps législatif.

Nous dirons d’abord quelques mots de la tenue des séances et de la formation du Bureau.

Les délibérations du Corps législatif seront publiques et les procès verbaux de ses séances seront imprimés (section TI, art. 4), Condorcet consacre ici le fait accompli. Les premières séances de la Constituante avaient été secrètes, interdites au public. L'Assemblée réclama et demanda que le public fût admis. Elle inserivit le principe de la publicité, sous une double forme, dans la Constitution de 1791 : « les délibérations du Corps législatif seront publiques et Les procès verbaux de ses séances seront imprimés (2). » Ainsi le public était admis et les débats publiés par la voie de la presse. Comme la Constituante et comme les Assemblées qui l’ont suivie, Législative et Convention, Condorcet a voulu associer les citoyens aux travaux de l’Assemblée et faire leur éducation politique. Par la publication des procès-verbaux, il a voulu rendre effective la responsabilité des députés devant le Corps électoral. Il eût quelque mérite à conserver dans la Constitution ces deux dispositions, car le peuple de Paris abusa souvent de la première. Les compte-rendus des séances nous apprennent que les tribunes furent turbulentes, mal composées, elles prirent même une part assez directe aux discussions soit par leurs applaudissements soit par

(1) CF. Constitution de l’an II] qui conserva cette durée (art, 61), Au moment où écrit Condorcet cette durée était de 15 jours seulement. (2) Titre III, ch. 11, sect. ?, art. 4.

leur cris (1). Malgré ces inconvénients, Condorcet maintint la publicité des séances et la publication des procès verbaux comme garanties essentielles de la liberté politique.

L'Assemblée est chargée de veiller elle-même à la discipline intérieure (tit. VIL,sect.IL,art.6 in fine ; cf. aussi XI1,437).

Elle nomme elle-même un Bureau qui n’est autre que ce que nous appellerions aujourd'hui une commission chargée de faire les rapports sur les projets de lois ou décrets. C’est ce que nous appelons aujourd'hui la Commission d'initiative. Nous verrons ci-dessous le rôle et l'importance de cet organisme. Nous en décrivons ici seulement l’organisation d’après la section IV (art.1-6; Lit. VIT) : tous les mois, le Corps législatif choisit dans son sein treize membres dont les attributions sont nettement circonscerites : elles consistent à faire un rapport sur tous les projets de lois ou de décrets qui auront été admis et qui lui seront renvoyés. L'élection des treize membres se fera suivant le mode ordinaire, au double scrutin de présentalion et d'élection. La liste de présentation sera de 26 noms. Le scrutin d'élection se fera par un bulletin à uue seule colonne, où l’on inscrit 13 noms. La nomination sera déterminée par la pluralité des suffrages. Les 13 ne sont pas rééligibles. Pour assurer la célérité et la continuité du travail législatif, chaque bureau reste chargé de faire: les rapports des projets admis qui lui ont été envoyés dans le courant du mois pour lequel il a été formé.

Condorcet ne parle pas dans la Girondine des cérémonies religieuses qui plaçaient les travaux des Assemblées sous les auspices d’un culte (2). Il les exclut implicitement par sa conception de la laïcité de l'Etat et de la nature des droits naturels qu’il n’a pas placés sous l’invocation de la divinité.

Mais cette question l'avait préoccupé en 1788, à une époque où le clergé catholique tout puissant donnait sa consécration officielle aux actes les plus importants de la puis-

(1) Supra, liv. 1, passim, surlout p. 275, note 1. (2) Elles étaient alors admises aux Etats-Unis et en Angleterre; elles y sont encore conservées aujourd’hui.

sance publique. Il est curieux de relire ce passage où l’on trouve les préoccupations de ceux qui, un siècle plus tard, le 14 août 1884, ont abrogé l’article suivant d’une de nos lois constitutionnelles : « Le dimanche qui suivra la rentrée, des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Assemblées (1). »

Dès 1788, dans ce traité sur les Assemblées provinciales où nous trouvons le germe de toutes les théories constitutionnelles, Condorcet conseille de ne pas associer les pratiques d’un culte aux tenues des Assemblées délibérantes ; sinon, ce serait « établir une distinction marquée: entre ceux qui sont de la religion dominante et ceux qui n’en sont pas ; distinction que la loi n’a pas établie et qu’elle ne devait pas établir. » C’est là, dit-il, un premier inconvénient. En voici un second : « parmi les cérémonies religieuses, on compte les sermons, et c’est accorder à un ordre particulier le privilège exclusif de parler aux citoyens assemblés, de présenter à leurs applaudissements, de dénoncer à leur animadversion la conduite de l’Assemblée, suivant qu’elle aura paru favorable où contraire aux prétentions ou aux intérêts de cet ordre. » Il est un troisième inconvénient, « le plus grand de tous, celui d’unir entre elles deux choses absolument étrangères l’une à l’autre, d'attacher en quelque sorte la légalité d'actes purement civils, d'opérations purement temporelles, à des cérémonies religieuses, dont le défaut leur Ôôterait, aux yeux du peuple, une parlie de leur autorité. »

En résumé, accepter ces pratiques, c’est soumettre la puissance séculière au joug du clergé; d'autre part, le peuple, frappé de ces cérémonies, s’imagine qu’elles confèrent leur autorité.et leur validité aux actes de la puissance civile et laïque, « ce qui donne au clergé l’autorité dangereuse de légitimer des usurpations (2). »

VI. — La Constitution de 1791 avait dit : « Les représentants de la nation sont inviolables (3). »

(1) Loi constit,, 16 juillet 1875, art. 4er, $ 3. (2) VIT, 276-278 (écrit en 1788, sous la monarchie de droit divin). (3) Tit. 11, ch. 1, sect. 5, art. 7.

Sur ce point, comme sur tant d’autres, Condorcet avait été à l'avant-garde du progrès : en effet, dès 1788, dans le fameux traité sur les Assemblées provinciales, il avait nettement formulé les deux faveurs, les deux exceptions au droit commun renfermées dans ce mot d’invrolabilité qu’il ne prononce pas dans la Girondine et que nous avons remplacé aujourd’hui par celui plus exact d'immunité : car le représentant n’est pas soustrait à l’action des lois (1), mais, en vertu même de ses fonctions, dans l'intérêt de l’Assemblée comme dans celui de la souveraineté nationale, le droit commun est modifié en sa faveur sur deux points principaux. Condorcet les expose avec précision.

Il serait bon, dit-il, de metire les membres des Assemblées provinciales ou de districts à l'abri de toute poursuite civile, personnelle, pendant tout le temps que dureront ces Assemblées, pourvu qu’ils y soient présents. On donnerait ainsi aux députés la liberté de s’occuper des affaires publiques, et surtout, on ôterait, à ceux qui auraient envie d’écarter un député dont ils craindraient le courage et l’éloquence, la facilité de le forcer à quitter l’Assemblée sous des prétextes que la chicane inventerait aisément (2).

Toutefois le député reste, comme le commun des citoyens, soumis à l'empire des lois ; on peut le poursuivre ; mais c’est l’Assemblée elle-même qui doit donner l'autorisation à « la piuralité des deux tiers ». Ce privilège, déclare Condorcet, aura rarement l’occasion de s’exercer ; il « s’exercera à peu près une fois tous les cinquante ans. » Et l’on ne doit pas craindre que l’Assemblée refuse l’autorisation des poursuites, car «il ne suffit pas de refuser, il faut encore se résoudre à siéger à côté d’un homme prévenu d'un crime, à partager, en quelque sorte, sa honte pour prix de la protection qu’on lui accorde (3). »

Une seconde faveur est reconnue nécessaire par Condorcet : il demande « qu'aucun des membres des assemblées ne (puisse) être poursuivi ni pour aucun discours tenu dans

(4) Condorcet le dira : Inviolabilité n’est pas impunité (X, 465). (2) VII, 260.

(3) Ibid., 261-263.

534 LIVRE ll. — DROIT CONSTITUTIONNEL

ces assemblées, ni pour aucun mémoire qu'il ÿ aurait lu-

Les raisons qu’il donne de cette prérogative sont exprimées avec force; pour en apprécier l'énergie et le courage il ne faut pas oublier qu'il écrit en 1788 sous la monarchie absolue : « le droit d’énoncer hautement ses opinions appartient, par la nature, à quiconque a reçu d'elle la faculté de penser et de parler, et ce droit appartient plus essentiellement encore aux représentants des citoyens, puisqu'il est alors non seulement le droit d’un homme en particulier, mais le droit commun de tous. » à

Ce droit commun doit-être respecté dans le représentant qui est amené, par la force des choses, par la nature même de ses fonctions, à dénoncer les abus. Si on n’accorde pas cette immunité, tout député « qui sera tenté de s’opposer avec force à quelques abus, sera exposé à tous les désagréments d’une action personnelle. Il aura tantôt attaqué la religion ou l’autorilé, insulté la magistrature, calomnié le clergé ou la finance; au moyen d'interprétations adroites, rien de ce qu'il aura dit ne sera innocent, chaque parole pourra devenir la matière d'une aceusation souveraine, » Il ajoute même une raison qui dénote chez lui une grande perspicacité : « l'autorité souveraine elle-même (si l'immunité n'est pas accordée) ne pourra sauver ceux qui se seraient exposis, en défendant ses intérêts, qui souvent sont ceux du peuple. » (1)

Faisant allusion à l’état actuel de la France et aux abus de la Finance et des Parlements, il déclare que, sans l’immunité parlementaire, « le peuple aurait des représentants qui n'oseraient exposer ses droits, s'élever contre les injustices sous lesquelles il gémit, demander compte, soit de ses propriétés envahies par la finance ou par la chicane, soit du sang innocent versé au nom des lois justes dont on pourrait abu-

ser, des lois injustes dont on voudrait éterniser l'oppression. » (2)

L'immunité dont jouit le député doit même dépasser l’enceinte de l'Assemblée et le protéger au dehors quand il écrit

(2) 1bid., 265.

des mémoires signés « sur les objets d'administration ou de législation . » Ce privilège est utile à l'instruction de tous les citoyens, car les mémoires écrits par les députés seront plus complets que les procès-verbaux des séances; de plus, il est utile de pouvoir défendre, devant le public, les opinions rejelées par les assemblées et traiter les questions qu’elles auraient refusé d'examiner, ou qu'il ne serait pas encore temps de leur soumettre. » Ce serait soumettre l'assemblée à la censure de l'opinion publique et la préserver « contre l'introduction de l'esprit aristocratique, et un des moyens les plus sûrs d’en arrêter les progrès et d'en préparer la destruction absolue. » (1) Pour comprendre toute la portée de ce passage, il importe de redire ici que Condorcet écrit en 1788, et qu’il appartient lui-même à la noblesse.

En 1789 Condorcet rencontre de nouveau le problème de l'inviolabilité dans les Lettres d’un gentilhomme à messieurs du Tiers Etat : « quelques personnes, dit-il, ont cru qu'il serait utile de rendre les députés responsables envers leurs commettants... N’est-il pas beaucoup plus simple, beaucoup plus sûr d'empêcher les députés de pouvoir vous nuire, en les obligeant de ne pas s’écarter de certains principes, ce qui rend nulles de droit les délibérations des Etats où ils s’en seraient écartés, que de les punir pour avoir été corrompus, pour avoir trahi vos intérêts; ce qui laisserait subsister les délibérations ?..… C’est donc avant d’élire vos députés qu’il faut les juger, pour les laisser ensuite à leur conscience et à leur honneur. » (IX, 252-254).

Le 19 mai 1792 il traita ce problème dans des circonstances que nous avons déjà relatées (Supra 147) : il protesta contre l'attentat du juge de paix Larivière qui avait arrêté arbitrairement trois députés de la Législative.

Il ne prononça pas son discours à la tribune, mais il le publia dans une brochure reproduite in extenso dans le Moniteur (n° du 2 juin 1792) (2).

Il prend pour base le texte de la Constitution de 1791 :

(2) Réimps., XII, 561 ; 2 juin 1792.

530 LIVRE Il. — DROIT CONSTITUTIONNEL

«les représentants de la nation sont inviolables (1).» Il montre avec précision le sens et la portée véritables du problème : d’un côté l’inviolabilité semble assurer l'impunité pendant deux ans (durée des législatures d’après la Constitution de 4791); de l’autre « si un juge, si un tribunal quelconque pouvait attenter à la liberté d’un représentant du peuple, l'exercice de la souveraineté nationale pourrait être suspendu, l'intégrité de la représentation serait sans cesse rompue, et la souveraineté passerait des mains du peuple dans celles des juges. » Il fallait donc, conclut Condorcet en justifiant les dispositions de la Constitution de 1791 qu’il approuve, « trouver le moyen d'assurer l'indépendance des législateurs sans leur offrir une scandaleuse impunité. »

L'inviolabilité est, en principe, absolue, elle ne souffre qu’une exception : l'arrestation pour fait criminel, en cas de flagrant délit et d'autorisation de poursuites. Par ce moyen, l’impunilé n’est plus à craindre et la liberté, dans l’exercice de la souveraineté, est suffisamment assurée. (2) »

Mais la Constitution n’a pas permis à un juge de décerner un mandat d’amener ; ce serait lui donner le droit « d’enlever à la représentation nationale tel ou tel de ses membres, pendant telle ou telle séance, Eh! quel est l’homme assez aveugle, pour ne pas voir, dans un tel droit, la destruction absolue de la souveraineté nationale ; pour n'y pas voir une source sans cesse renaissante d'intrigues et de corruption » (3)?

Il montre, par des exemples bien choisis, tous les dangers de ce droit, s’il était accordé aux juges : « un homme avide, sachant que tel député est instruit d'un fait qui ferait rejeter une demande injuste, pourrait donc, avec un mandat d’'amener, écarter ce député de la séance où le décret qui doit accorder ou rejeter sa demande est à l'ordre du jour » (4) ?

Un mandat d'amener décerné par un juge est « absurde en lui-même ; il ne peut être considéré que comme un acte de

(LDLC hi sec Near t M ICRECNEENE:

(2) 1bid., 464,

(3) Zbid., 465.

violence arbitraire » (1), comme une violation de la Constitution et un attentat à la souveraineté nationale.

Plusieurs mois après, le 19 septembre 1792, Condorcet résuma publiquement, officiellement, les principes de l’inviolabilité parlementaire dans l’Adresse de l Assemblée nationale

aux français. Il développe les mêmes idées mais sous une forme vive et éloquente (2).

Condorcet, en rédigeant les articles 13-15 de la section I (Titre VII), ne fit donc que grouper en formules courtes et précises le développement antérieur de ses idées sur l’immunité parlementaire qui avait commencé en 1788 sous la monarchie absolue : les membres du corps législatif, dit-il, ne pourront être recherchés, accusés, ni jugés en aucun temps, pour ce qu’ils auront dit ou écrit dans l’exercice de leurs fonctions. Ils pourront, pour fait criminel, être saisis en flagrant délit ; mais il en sera donné avis, sans délai, au corps législatif, et la poursuite ne pourra être continuée qu'après que le corps législatif aura décidé qu'il y a lieu à la mise en jugement. Hors le cas de flagrant délit, les membres du corps législatif ne pourront être amenés devant les officiers de police, ni mis en état d’arrestation, avant que le corps législatif ait prononcé sur la mise en jugement (3).

Condorcet ne parle pas de l’indemnité parlementaire (4), mais il est facile de connaître sa pensée sur ce point. D'abord l'indemnité était de droit dans nos anciens Etats Généraux : les députés, étant considérés comme les mandataires de leurs commettants, on appliquait les règles du « mandat » au sens juridique du mot : les mandarts indemnisaient leurs mandataires de tous les frais avancés pour l'exécution du mandat.

C’est cette théorie que Condorcet soutint dans le traité sur les Assemblées provinciales en 1788, mais il fait deux réserves :

(2) Zbid., 581-585,

(3) Ce sont les termes de la Constit. de 1791 (UX, 1. V, art. 1-8).

(4) Cependant il reprochera à la Constitution de 1793 d'être muette sur ce point (Of, Supra, 320).

les services continus, ceux des membres des commissions intermédiaires, doivent seuls être payés et nul ne peut refuser l'indemnité. C’est au nom de l'égalité qu’il parle : il faut que « toutes les places puissent être occupées par les hommes qui n’ont qu’une fortune médiocre »; d’autre part, le refus de l'indemnité « pourrait avoir pour principe l’orgueil et la charlatanerie, autant qu’une vraie générosité. 11 établirait en faveur des riches une distinction.honorable, ce qui est toujours un mal; il ferait naître un petit motif de les préférer, ce qui en serait un autre. Servir sans être payé n’est pas toujours une preuve de désintéressement » (1).

Sur ce point, Condorcet s’en est référé aux deux principes proclamés par la Révolution : le représentant élu a droit à une indemnité, afin que tous les citoyens sans distinction de fortune, soient accessibles aux fonctions publiques ; d’autre part l'indemnité est à la charge de la nation, car le représentant représente non la circonscription qui l’a élu, mais la nation entière. Son indemnité est une dépense nationale.

VIT. — Arrivons enfin aux fonctions du corps législatif et à la formation de la loi.

Dans le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales il avait déterminé leurs fonctions (2), mais elles étaient restreintes à l'administration d’une province et ne comprenaient pas l’exercice proprement dit du pouvoir législatif. Or c’est en cela que consiste la fonction essentielle du corps législatif.

Au corps législatif seul, déclare-t-il dans la Girondine, appartient l’exercice plein et entier (3) de la puissance législative (Tit. VIL sect. II, art. l).

Ce principe souffre une exception capitale : le corps législatif prépare et vote toutes les lois sauf les lois constitutionnelles (art. 2); celle-ci seront préparées et votées par un pouvoir distinct, le pouvoir constituant, confié à une as-

(1) VII, 275-276. L'interdiction du refus de l'indemnité reparaîtra dans la Constitution de 1848, art. 38.

(3) Expressions à remarquer. La Const. de 1793 (art. 53) dira seulement : le corps législatif propose des lois, ete.

semblée spéciale appelée Convention (ci-dessous, chap. vir).

Les actes émanés du corps législatif se divisent en deux classes : les lois et les décrets (art. 3). Cétte division est importante ; c’est celle qui est adoptée aujourd’hui en Suisse pour déterminer quels sont les actes qui seront ‘ou ne seront pas soumis au referendum populaire. Dans Condorcet elle est fondée sur un tout autre motif, car tous les actes législatifs sans exception seront soumis à la censure populaire.

Cette division repose sur les caractères propres à chacun de ces actes : Les lois (1) sont générales et leur durée est indéfinie ; au contraire les décrets n’ont qu’une « application locale ou particulière » ; il est nécessaire de les renouveler périodiquement à époques fixes (art. 4).

Condorcet énumère les actes législatifs qui méritent la dénomination de lois : ce sont, dit-il, tous les actes concernant la législation civile, criminelle et de police ; les réglements généraux sur les domaines et établissements nationaux, sur les diverses branches d'administration générale et des revenus publics ; les réglements généraux sur les fonctionnaires publies, sur le titre, le poids, l'empreinte etla dénomination des monnaies, sur la nature et la répartition des impôts, et sur les peines nécessaires à établir pour leur recouvrement (art. 5).

Il énumère aussi les actes législatifs qu’il appelle des décrets ; ce sont tous les actes concernant les effectifs des forces terrestres et navales du pays, les autorisations de passage des troupes étrangères ; le budget : d’un côté fixation des dépenses, de l’autre quotité de l'impôt direct et tarif de l'impôt indirect ; tous les actes concernant les précautions urgentes de sûreté et de tranquillité ; la distribution annuelle et momentanée des secours et travaux publics; toute dépense imprévue et extraordinaire ; les ordres pour la fabrication des monnaies de toute espèce ; les mesures locales et particulières à un département, à une commune, ou à un genre de travaux, tels que la confection d’une grande route, l’ouverture d’un canal : les actes concernant les déclarations de guerre, la ra-

(4) Voir ci-dessus p. 494 et sq., la définition de la loi et la vraie nature du pouvoir législatif.

tification des traités (1), et tout ce qui a rapport aux étrangers ; les actes concernant la responsabilité des membres du conseil, des fonctionnaires publics, et la poursuite ou la mise en jugement des prévenus de complots ou d’attentats contre la sûreté générale de la République ; enfin les actes relatifs à la discipline intérieure de l’assemblée législative et à la disposition de la force armée, chargée de protéger les séances (art. 6).

Condorcet a commenté lui-même la division des actes législatifs en lois et décrets : les lois durent jusqu’à ce qu’elles aient été « révoquées par une autorité légitime, et elles n’ont pas besoin d’être renouvelées à des époques marquées. Les actes d'administration, au contraire, n’ont qu’une exécution momentanée ou une durée déterminée » (2).

Le commentateur de la Girondine dans la Feuille villageoise s'arrête sur celte division des actes législatifs en lois et en simples décrets. Juste et lumineuse distinction ! s’écrie-t-il. Si elle avait été plutôt connue, on eût évité beaucoup d’erreurs dangereuses. On s’accoutumera ainsi à délibérer plus lentement les résolutions qui doivent s'étendre à tous les lieux, à tous les temps et à tous les individus (3).

Les décrets ordinaires doivent être renouvelés au bout d’une certaine période. Toutefois s'ils présentent des dispositions exceptionnelles, si ce sont des lois de circonstances, Condorcet estime que leur durée doit être très limitée et réduite à 6 mois, cela est essentiel pour la liberté politique : les mesures extraordinaires, dit en effet l’art. 7, de sûreté générale et de tranquillité publique ne pourront avoir plus de 6 mois de durée, et leur exécution cessera de plein droit à cette époque, si elles ne sont renouvelées par un nouveau décret.

Cette disposition provoque de la part du commentateur des

(1) CF, IX, 41 et sq ; 46, 48 et sq.

(3) No du 16 mai 1793, p. 162. Dans sa critique de la Constitution de 1793, Condorcet prétend, avec raison, que cette distinction, telle qu'il l’a établie, est supérieure à celle de la Constitution de 1793 (Supra, 319 note 8).

réflexions intéressantes, certainement inspirées par Condorcet : dans les tempêtes révolutionnaires, dit-il, le législateur même partage souvent les défiances, les terreurs et les préventions de la multitude. Les événements le gouvernent comme elle, trop souvent il consulte dans ses décrets les convenances du moment plus que l'intérêt constant de la République, le salut du peuple plus que la justice, la sûreté plus que la liberté. Des empires ont péri, des peuples ont été enchainés parce qu'on à laissé se changer en lois durables des précautions passagères, La dictature était une mesure de sûreté, c'est parce qu’elle se prolonge au-delà de son terme qu’elle devient une tyrannie complète. Toute loi de circonstance tient de la dictature, elle a le même danger ; elle doit cesser d’ellemême avec la crise qui l’a créée (1).

Comment seront élaborés les lois et les décrets; quelles précautions faudra-t-il prendre d'une part pour écarter les chances d'erreur et révéler le véritable vœu de la majorité, et d'autre part pour éviter les dangers des délibérations précipitées et passionnées telles qu’on les observe dans une assemblée unique, source unique de tous les pouvoirs ?

Condorcet a répondu à cette difficile question en 1787, dans les Lettres d'un bourgeois de Newhaven, un an avant l’expérience des assemblées provinciales, deux ans avant la convocation des Etats Généraux et l'expérience de la vie parlementaire. On est étonné de trouver, sur ce point, ses idées fixées d’une façon ferme et précise ; on constate aussi, en les comparant avec celles du Rapport introductif, qu’elles n’ont pas varié.

Il demande d'abord ce que nous appelons aujourd'hui le travail en commission, la rédaction du projet de loi par un rapporteur et son impression ; il propose ensuile la distribution du projet et une première lecture en séance et le renvoi du projet à une autre commission chargée « d'examiner seulelement s’il n'y à dans la loi aucun article contraire à des lois

(4) Feuille villag., 16 mai 1793, p. 163, Les rédacteurs de la Constitution de l’an HI limitèrent à un an les lois restrictives de la liberté.

déjà établies ». Sila commission n’en indique aucun, on procède à la délibération en séance plénière. Si elle en indique un, l'assemblée décidera si cette observation est juste ou mal fondée. Si elle décide qu’elle est juste, on fixe un jour pour discuter si c'est l’article des anciennes lois ou si c’est celui de la nouvelle qui doit être réformé ; dans une autre séance on corrige la loi qui peut, dès lors, être proposée une seconde fois.

Pour faciliter la discussion, Condorcet voudrait que le projet de loi soit découpé en articles courts et précis, sur lesquels on ne pourra voter qu’en les rejetant ou en les admettant.

Si l’article n’est pas compliqué, on l’admet ou on le rejette à la pluralité des voix. S'il est compliqué on procède au vote par division (1).

Il expose de nouveau cette méthode dans le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales, et il déclare que « par ce moyen, l’on concilie la liberté de Ja discussion dans les délibérations, à la méthode et à la précision dans la forme des décisions » (2).

Dira-t-on que cette méthode peut « entraîner des lenteurs insupportables ? » Condorcet répond avec esprit : «si l’on songe à tout le temps que l’on perd, dans les délibérations à ne pas s’entendre » on trouvera que cette méthode est encore expéditive et plus sûre parce qu’elle rend les décisions « plus conformes à la véritable opinion de la pluralité » (3).

Cette méthode est destinée à faire connaître le vœu de la pluralité. Dans une note étendue, insérée à la fin du Traité, Condorcet expose cette méthode en termes que n'eût pas désavoués Descartes, lequel avait recommandé, lui aussi, de diviser les difficultés en autant de parcelles qu'il se pourrait et qu'il serait requis pour les mieux résoudre. « N’est-il pas évident, dit Condorcet, qu’un homme ordinaire se trompe moins, si on lui demande successivement son avis sur une suite de propositions simples, que si on le lui demande à la fois sur le système qui les renferme tou-