LE POUVOIR EXÉCUTIF. — SES RAPPORTS AVEC LE LÉGISLATIF

L. Critique de la royauté. — II. Organisation d’une nouvelle forme du pouvoir exécutif; nouveaux principes. Philosophie du pouvoir exécutif : nature de ce pouvoir; théorie cartésienne du syllogisme de l’action ; ce pouvoir doit être délégué; soumission à la loi et obéissance à l’exécutif ; utilité et rôle de l'exécutif. — III. Tendance marquée à affaiblir l’exécutif ; histoire des idées de Condorcet de 1788 à 1793. La collégialité ; ses avantages; le Conseil exécutif; renouvellement partiel. — IV. Election des ministres au suffrage universel direct par la totalité des électeurs de la République ; agents subordonnés, délégués territoriaux, fonctionnaires ; nature de leur pouvoir. — V. Fonctions de l'exécutif: rapports du pouvoir central et des pouvoirs locaux ; centralisation et décentralisation ; le commissaire national ; ébauche de la tutelle administrative ; attributions diverses de l'exécutif. Condorcet lui enlève les finances. — VI. Responsabilité des ministres. — VII. Rapports de l'exécutif et du législatif : unité d'action ; subordination des pouvoirs au pouvoir législatif ; gouvernement représentatif non-parlementaire ; critique du régime anglais et de Montesquieu ; limites dans lesquelles se meut l’action de l'exécutif.

I. — La Constitution de Condorcet est essentiellement républicaine et démocratique. Ses premiers mots sont les suivants : « La nation française se constitue en République une et indivisible.. La République française est une et indivisible » (XII, 423). Recherchons en quoi consiste le républicanisme de Condorcet touchant le pouvoir exécutif.

Ses théories sur le pouvoir exécutif doivent être divisées en deux groupes ; dans le premier se rangent celles où il criti-

que la royauté, comme pouvoir héréditaire, absolu, irresponsable et inviolable ; dans le second : celles où il organise un pouvoir exécutif fondé sur les bases républicaines et démocratiques de l'élection, de la collégialité et de la responsabilité.

Nous n’exposerons pas ici les théories du premier groupe, on les trouvera dans le livre I, dans tous les passages où Condorcet parle de la royauté, de l’hérédité et des fautes de Louis XVI; on les trouvera surtout dans le discours du 9 juillet 1791 (Supra, p.100 et sq; cf. un texte inédit sur l’hérédité, p. 402, n.1). Ce que Condorcet critique surtout dans la royauté c’est sa prétention à être un pouvoir supérieur à la souveraineté qui réside dans le peuple entier, sa prétention à être un pouvoir personnel, unique et héréditaire, soustrait à toute limitation et à toute responsabilité (1).

À tout ce qui a été dit dans le Livre I, ilne sera pas sans intérêt d'ajouter quelques passages inédits, extrêmement précis, où l’on trouvera le résumé exact de toutes les théories de Condorcet sur l’ancienne forme du pouvoir exécutif : « J’entends par roi un chef unique et suprême du pouvoir exécutif, jouissant d’un revenu disproportionné à celui de tout autre citoyen, entouré d’un appareil de dignité et de puissance qui repousse toute idée d'égalité, investi du pouvoir de rejeter ou de suspendre les lois formées par les représentants du peuple, s’élevant au-dessus des lois par le privilège d’une inviolabilité personnelle et transmettant tous ces pouvoirs, toutes ces prérogatives à ses descendants comme si c'était ur bien de famille (2).

«... Si on prouve aux partisans de la royauté que l'institution d’un roi héréditaire est une véritable absurdité, que l'habitude seule (3) a pu nous faire trouver l'hérédité d’un roi moins ridicule que celle d’un professeur, alors ils vous

(1) Nous renvoyons aussi le lecteur à l'affiche de Paine, Du Chàtelet et aux quatre numéros du Républicain (Supra, 95).

(2) Il dit quelque part que les peuples ont été jusqu'à nos jours « l'inaliénable patrimoine d'une douzaine de familles » (X{I, 113).

(3) Condorcet subit ici l'influence de Hume qui fonde toute institulion civile sur la coutume (comme il l’a fait en psychologie pour l'idée de cause) : « l'antiquité d’une opinion est marque de vérité ». Essais de morale et de polilique, trad. frane., t. VI, 406.

disent : ne vaut-il pas mieux se soumettre à cette absurdité que de s’exposer aux troubles... aux guerres sanglantes que pourrait entrainer l'élection d’un roi? L’espérance d'exercer un si grand pouvoir, de s’élever à une dignité si imposante doit allumer toutes les ambitions ? » Condorcet répond qu'on peut trouver un mode d'élection qui prévienne tous ces dangers..…

«Sion prouve aux royalistes que l’inviolabilité personnelle est une institution scandaleuse, que dans une société d'hommes l'existence d’un individu qui peut impunément commettre toutes les violences et tous les crimes, révolte l'humanité comme la raison, ils vous diront que sans cette inviolabilité le même individu, revêtu d’une puissance exorbitante, objet d’une ardente jalousie, serait exposé sans cesse à des accusations absurdes…

« .… Si on prouve qu'il est absurde de conférer même à un chef électif le droit d’opposer sa volonté seule, son opinion particulière à celle de la pluralité des représentants du peuple, les royalistes répondront que sans cette prérogative, la puissance royale bornée à la simple exécution des lois ne serait pas assez imposante. Si on leur prouve que ce salaire, absolument disproportionné, accordé à une place est une source de corruption et de danger pour la liberté, c’est encore la même réponse qu'ils vous opposeront. Et comme d’ailleurs ni l’hérédité, ni l'inviolabilité, ni la prérogative de [mot illisible signifiant probablement : différer] différer ou de suspendre les lois, ni l'énormité du revenu royal, ni même l'existence d’un chef unique et à vie du pouvoir exécutif n’est nécessaire à l’unité d’action, il est évident que la question entre les royalistes et les républicains (4) se réduit à celle-ci : dans unétat bien constitué a-t-on besoin, pour faire exécuter les lois, d’un pouvoir qui ne soit pas celui de la loi même ?

«.… J’essaierai de montrer d’abord qu'un tel pouvoir contraire à l'esprit d'une Constitution populaire fondée sur l'éga-

(1) Ce fragment, d’après les premiers mots du début que nous n'avons pas cités (la déclaration que la royauté était abolie.. a signalé les premiers jours de la Convention nationale) permettent de lui assi= gner une date postérieure au mois de septembre RE

lité des droits, est dangereux pour la liberté, qu'il ne convient point à l’état actuel de la société surtout en France » (1). Après ce passage Condorcet résume en quelques mots Les origines premières du pouvoir royal : au début, dit-il, le roi, c’est le plus fort, le plus riche en chevaux, en armes ; on lui confie le commandement dans la guerre, le pouvoir de juger les différends. L’hérédité et l'habitude (2) ont fait le reste. Le fragment s'arrête là et il est permis de le regretter.

Dans un autre fragment inédit, du 10 mars 1192, il montre tous les inconvénients d'un pouvoir héréditaire, et tous les avantages d’an pouvoir que l’on peut changer : « il ne faut pas croire que cette possibilité de changement toujours présente à l'esprit des citoyens puisse nuire à la stabilité des constitutions politiques. C’est au contraire cette possibilité seule qui, dans l’état actuel des esprits, peut leur donner cette stabilité, parce que d’un côté on souffre avec plus de patience des maux légers, quand on sait que s'ils augmentaient jusqu’à devenir insupportables on a un moyen sûr de s’en délivrer, et que de l’autre une autorité qui ne peut plus

avoir l'orgueil de se croire éternelle agit avec plus de mesure » (3).

IT. — L'idée qui domine les théories du second groupe est la suivante : l’hérédité est remplacée par l'élection ; l'unité : par la collégialité ; l’inviolabilité et l'arbitraire : par la responsabilité, par la soumission à la loi et la surbordination au législatif c’est-à-dire à la souveraineté nationale. Ces idées résument ce qu'on peut appeler le républicanisme de Con-

(4) Bibl. de l'fnslitut, manuscrits inédits, R. 69/G7, n° 9 dans liasse II.

(2) Sur le rôle de l'habitude et de la tradition, cf. Hume, Essais de morale et de polilique, trad. franc., t. VI : « on ne s’est avisé que fort tard de fonder le gouvernement sur un contrat, et cela même démontre qu'il n’y est pas fondé. « L'antiquité d'une opinion est. marque de vérité » (p. 406).

(3) Zbid., R. 69/G7, I. — Cf. étude sur le Conseil éleclif (Républicain, n° du 23 juillet 1791) tout roi est un «individu qui, regardant le droil de gouverner comme une propriété, doit avoir pour but cons= tant d'augmenter l’activité du pouvoir exécutit, aux dépens de la liberté individuelle » (XI, 246).

dorcet, comme le suffrage universel résumait ses théories égalitaires et démocratiques.

Si le peuple a été obligé de déléguer le pouvoir législatif, à plus forte raison devait-il déléguer l'exécutif.

Dans cette matière, déclare Condorcet, il faut distinguer trois choses : d’abord la loi et la chose commandée, puis l'individu qui doit obéir, enfin, entre les deux, un agent chargé de déclarer « que telle est, dans cette circonstance, l’application de la loi». On voit reparaître ici la méthode mathématique chère à Condorcet et une sorte de syllogisme du pouvoir exécutif, un syllogisme de l’action. Le pouvoir exécutif a pour « fonction de faire un syllogisme dont la loi est la majeure ; un fait plus ou moins général : la mineure ; et la conclusion : l'application de la loi. Par exemple, chaque citoyen sera tenu de contribuer à la dépense nécessaire pour les besoins publics, proportionnellement au produit net de sa terre, voilà une loi. Telle dépense doit faire partie des besoins publics, voilà un fait. Donc chaque citoyen doit contribuer à cette dépense, voilà l'application de la loi». La chaîne des déductions ne s’arrête pas là, elle continue aussi loin qu’on le veut, car chaque conclusion sert de majeure au syllogisme suivant et ainsi de suite. Le pouvoir exécutif a pour fonction essentielle « de bien construire ces syllogismes et de bien établir les faits qui doivent en former les mineures ». Les dépositaires de l’exéculif, ont-ils un véritable pouvoir ? Condorcet le nie ; d’après lui, ils « n'ordonnent pas, ils raisonnent, ils cherchent à connaître un fait, ou ils le constatent ». Un syllogisme très général, qui sert de principe à tous les autres, est implicite dans tous les raisonnements des agents de l'exécutif : « La raison commune a consenti à la loi : elle a donc également prononcé l'exécution de la loi, et ce vœu est unanime comme celui dont il dérive, le vœu de conformer sa volonté aux règles communes établies d’après l'opinion de la majorité ; la volonté générale est que cette application soit exécutée » (1).

On retrouve dans cette théorie originale la théorie philo-

sophique d'après laquelle la loi est l'expression de la raison; obéir à la loi, c’est obéir à la raison qui s’est incarnée dans cette loi, à la suite d’un vote pris à la pluralité. L'origine de l’obéissance à la loi et aux injonctions de ceux qui l’exécu= tent, n’est pas dans la force ou la crainte, mais dans une soumission raisonnée. Le pouvoir des rois, dit de droit divin, dérivait en réalité de la force. Le pouvoir de l’exécutif, concu comme l’entend Condorcet, qui raisonne ici encore en cartésien, dérive dela raison collective manifestée par le vœu du plus grand nombre etsupposée résider dans leurs votes. Condorcet rejoint ainsi la théorie exposée ci-dessus d’après laquelle le pouvoir législatif lui-même n’est pas un « pouvoir » (1).

Si telle est la nature générale du pouvoir, ou plutôt de la fonction exécutive, on conçoit qu’elle doive « nécessairement être déléguée en entier par toute nation qui occupe un territoire trop étendu pour se réunir dans une assemblée unique » (2). Ce motif n’est pas le seul. Il faut en outre considérer que le peuple n’est pas apte à construire les syllogismes dont il a été question. Où prendra-t-il la connaissance des lois qui sont les majeures des raisonnements ? Sera-t-il assez perspicace pour apprécier les faits qui forment les mineures ? Et aura-t-il les moyens matériels d'appliquer les lois aux faits particuliers sur toute l’étendue du teritoire ? II serait aventureux de lui confier cette fonction.

Il est donc préférable et même nécessaire qu'il la délègue. Il sera bon toutefois qu’il prenne les mesures nécessaires afin « que ces fonctions ne (soient exercées) que pour son avantage », on déterminera par exemple « le mode suivant lequel cette délégation (sera) distribuée, les règles imposées aux mandataires, enfin la part que le peuple peut se réserver

(1) CF, ci-dessus, p. 501; cf, X, 590. C'est toujours le principe de la souveraineté nationale mais rationalisée.

(2) Zbid. — Il dit ailleurs : « si l’on entend par démocratie une Constitution dans laquelle l’Assemblée générale des citoyens fait immédiatement les lois, il est clair que la démocratie ne convieut qu’à un petit Etat. Mais si l'on entend une Constitution où tous les citoyens, partagés en plusieurs Assemblées, élisent des députés chargés de représenter et de porter l’expression générale de la volonté de leurs commettants à une Assemblée générale qui représente alors la nation, il est aisé de voir que cette Constitution convient à de grands Etats », 1V:-398,

dans le choix, plus ou moins immédiat, des agents qui en sont chargés ». Au surplus, « comme il conserve le droit de changer les lois qui règlent tout ce qui a rapport à l'exercice de ces mêmes fonctions, il est aisé de sentir qu'il ne peut s’exposer, par celte délégation, à des dangers réels » (1).

Il y a cependant dans l’exécutif un véritable pouvoir, c’està-dire « une force qui agit sur les actions des individus, indépendamment de leur volonté, de leur raison ». Cette force serait inutile si les hommes étaient parfaits, s’ils avaient « une raison forte », s’ils étaient « vraiment vertueux », car ils se soumettraient à la loi par un acte de volonté et de raison. Tel Socrate qui « consentit volontairement à l'exécution de la sentence injuste portée contre lui ». Mais Condorcet reconnait qu'on ne peut « attendre de tous les hommes ce degré de raison et de rectitude morale ». D'où la nécessité d’un pouvoir.

De ces réflexions très originales Condorcet tire une sorte de théorie philosophique du pouvoir militaire que nous réservons pour le Chapitre X.

Nous devons retenir de ce qui précède que le pouvoir exécutif est indispensable pour l'application des lois ; ce pouvoir tre toute son autorité de la raison collective incarnée dans une loi votée à la majorité et il ne peut ni ne doit être exercé directement par le peuple. C'est un pouvoir dont l’exercice est délégué.

À qui sé fait cette délégation et de quelle manière ? Quelles sont les fonctions des agents à qui on le délègue, quelle est leur responsabilité, quels sont leurs rapports avec le législatif?

A ces cinq questions importantes Condorcet répond par cinq théories principales : collégialité de l'exécutif; élection de l’exécutif et de ses agents territoriaux; fonctions et responsabilité de l'exécutif ; théorie du régime représentatif non parlementaire.

III. — Ces théories, Condorcet les a élaborées plusieurs années avant de rédiger le Rapport introductif et la Girondine. Comme tous les hommes de son époque il manifeste

une défiance extrême à l’égard du pouvoir absolu et des ministres qui n’en étaient alors que les « valets >. Cette défiance se justifie aussi par des raisons théoriques telles que le souci de sauvegarder l'égalité naturelle et celui de respecter la souveraineté nalionale ; elle se justifie enfin par les fautes de Louis X VI et celles de ses ministres.

Dans le traité sur les Assemblées provinciales, etc., (1788) Condorcet délimite avec précision la vraie nature du pouvoir d'exécution confié à un agent (1). Dans les Aéflexions sur les pouvoirs, etc. (1789) il revendique comme un droit de la nation « de rendre les ministres responsables de leur gestion et de pouvoir les faire juger par les tribunaux » (2). Il leur enlève l'administration des finances, afin d'éviter les tentatives de corruption (3). IL voudrait les faire élire par l’Assemblée nationale sur une listé formée par elle-mème, afin d'éviter le pouvoir personnel et l'arbitraire des agents exécutifs (4). Il les oblige à rendre des comptes et il demande qu'ils soient astreints à une « surveillance rigoureuse » et l’objet d’une « défiance exagérée » (5). Enfin dans son étude Sur l'institution d'un conseil électif (23 juillet 1791) (6) publiée dans Le Républicain il a résumé ses différentes théories sur la collégialité du pouvoir exécutif, son recrutement et le mode d'élection, sa durée, son renouvellement. Cette élude, antérieure de 18 mois au Rapport introductif et à la Girondine, en‘est cependant l’ébauche la plus directe et la plus complète. Quant aux rapports de l’exécutif et du législatif, Condorcet ne perd jamais une occasion de railler le régime parlementaire anglais et la théorie de Montesquieu sur l’équilibre des pouvoirs qu’il appelle « l’anglomanie » (7).

(3) Des lois conslitut. sur l’admin. des fin. (49 juin 1790), X, 405 : Sur la Constitut. du pouvoir chargé d'administrer Le trésor national (1790), XI, 541.

(4) Sur l'élendue des pouvoirs (1790), X, 80 ; Sur Le choix des ministres (1790), X, 49 63 et sq.

(©) Opinion sur le rapport, ete. (28 dée. 1791) X, 249-250 ; l'Assemblée nation. aux lrançais (16 février 1792), X, 341.

(6) XI, 243 266 ; voir surtout 247-255.

(T) IX, 243, — Condorcet s’est exprimé avec beaucoup de vivacité

CHAP. V, — POUVOIR EXÉCUILF 551

C’est dans le Rapport introductif et dans la Girondineellemême que nous trouverons l'expression la plus précise et la plus complète des cinq théories de Condorcet sur l'Exécutif.

sur Montesquieu et le système anglais : « Que ceux qui se sont fait une religion de la distinction des pouvoirs ne se scandalisent pas de cette idée... ils ne cessent de nous exhorter à imiter l'Angleterre et ses deux Chambres, et sa religion exclusive » (X, 115117). Les ceritiques de Voltaire sur Montesquieu « sont presques toujours justes : M. de Voltaire n’eût pas sans doute critiqué l'Esprit des lois si les erreurs de Montesquieu pouvaient être indiflérentes.. » Condorcet ajoute ces mots qui prouvent qu'il savait toutefois rendre justice au génie de Montesquieu : « .… Si le juste respect qu'on a pour son génie ne les avait fait adopter en même temps que les vérités qui y sont unies... », IV, 248, En étudiant les Constitutions américaines « on cessera de vanter ces machines si compliquées, où la multitude des ressorts rend la marche violente, irrégulière et pénible; où tant de contrepoids qui, dit-ou, se font équilibre, se réunissent dans la réalité pour peser sur le peuple. Peut-être sentira-t-on le peu d'importance, ou plutôt le danger de ces subtilités politiques trop longtemps admirées, de ces systèmes où l’on veut forcer les lois, el par conséquent la vérité, la raison, la justice, leurs bases immuables, à changer suivant la température, à se plier à la forme des gouvernements, aux usages que le préjugé a consacrés, et même aux sottises adoptées par chaque peuple, comme s’il n’eût pas été plus humain, plus juste et plus noble, de chercher, dans une législation raisonnable, des moyens de l’en désabuser... Le sentiment de l'honneur est le même dans toutes les Constitutions... » (VIIT, 18-20). — « L'équilibre tant vanté des trois pouvoirs... Quelques écrivains ont appelé équilibre l’espèce d'inertie pour le bien encore plus que pour le mal où chacun de ces pouvoirs se trouve réduit par leur résistance mutuelle... Pour réfuter cet absurde système nous nous bornerons à une seule réflexion : un esclave qui aurait deux maitres, souvent divisés entre eux, cesserait-il d’être esclave ? Serait-il plus heureux que s’il avait un seul maître ? » (IX, 58, 150). « Pourquoi ne pas suivre l’exemple de l'Amérique plutôt que celui de l'Angleterre ? » X, 33. Pour être « honnête homme » il n’est pas nécessaire de « croire à la trinité parlementaire, comme à celle de la hturgie ! » (XII, 322), Cet équilibre des pouvoirs, devenu depuis un siècle le système, ou plutôt la chimère des politiques qui ont prétendu à la réputation d’habileté » (VI, 419). Malgré la vivacité de ces critiques, Condorcet n’a pas méconnu le génie de Montesquieu : Outre l’appréciation citée ci-dessus, il convient de citer ces mots d’une lettre inédite : « Pourquoi ne pas substituer L'Esprit des lois à l’amphigouri de l’usurier genévois… le nom de Montesquieu vaut encore celui de Necker pour le moins, » Lettre à Target (Un avocat du XVIIIe s. (Target), Calmann Lévy, Paris, 1893 ; appendice). Cf. ci-dessous p. 570 et Livre IV, & 2,

S LIVRE Il, — DROIT CONSTITUTIONNEL

De

Le principe de la collégialité (1) est très nettement posé dans les 3 premiers articles du Titre V, sect. I. Le Conseil exécutif de la République sera composé de sept ministres et d'un secrétaire. Il y aura : 1° un ministre de la législation; 2 un ministre de la guerre ; 3° un ministre des affaires étrangères ; 4° un ministre de la marine ; 5° un ministre des contribulions publiques; 6° un ministre d'agriculture (2), de commerce et de manufactures ; 7° un ministre des secours, travaux, établissements publics, des sciences et des arts. Le conseil exécutif sera présidé alternativement par chacun des ministres, et le président sera changé tous les quinze jours. Condorcet a écarté un Président permanent, car des fonctions permanentes présentent « toujours à l'imagination l'idée d’un homme, alors qu’il est si important de ne la frapper que de celle de la loi » (XII, 368).

Nous avons préféré, dit Condorcet, un conseil formé d'agentségaux entre eux, et chargés chacun des détails d’une partie. Pour chaque décision, le ministre compétent fait un rapport ; la décision est prise en conseil, le ministre compétent l’exécute (3). On verra par la suite que le pouvoir ou l'action personnelle de chaque ministre se réduit à peu de chose : par exemple, dans l'organisation des finances, de la justice et de la guerre, il ne sera pas facile de voir le rôle joué par les ministres des finances, de la justice et de la guerre, et il en est de même des autres. L'administration se fait en dehors d’eux et de leur action personnelle.

Condorcet avait de nombreuses raisons pour préférer la collégialité à l'unité : d'abord la crainte du pouvoir personnel, et peut-être celle d'une dictature (de Robespierre peutêtre, dont il était question); ensuite la fidélité aux principes du droit naturel: l'égalité et la souveraineté nationale.

On a critiqué dit-il, le principe de la collégialité; on a

(1) CE. Supra, la Constitution de Pensylvanie, p. 208 et D. Williams, p. 224.

(2) La création d’un ministère de l’agriculture était une grande innovation où l’on reconnaît le physiocrate. Ce ministère ne sera effectivement organisé en Frauce qu’en 1881, avec Gambetta.

(3) XIL 568.

vanté la rapidité el 4a cohérence des décisions rendues par un pouvoir exécutif un, on a reproché à la collégialité les lenieurs et l'incohérence des déterminations. Ces reproches, estime Condorcet, sont vains : on aurait tort, d’après lui, de craindre les lenteurs d’un conseil peu nombreux, composé d'hommes accoutumés aux affaires. Les délibérations y seront promptes ; elles se borneront presque toujours à adopter, avec quelques modifications, les plans présentés par celui qui serait chargé, pour chaque département ministériel, de préparer les rapports, et de rassembler les motifs qui doivent déterminer les décisions (1).

Si donc il y a collégialité pour la discussion et la décision, il y à unité pour la préparation et l'exécution.

C’est une erreur de croire, ajoute Condorcet, que l'unité de vues et l’activité dépendent exclusivement de la présence d’un seul homme à ja tête de l'exécutif; la raison et l'expérience montrent également que ces avantages sont attachés au petit nombre des agents. Car il est plus facile de trouver plusieurs hommes ayant la force de tête et l'activité nécessaires pour remplir ces hautes et écrasantes fonctions qu’un seul homme (2).

Partisan du renouvellement intégral du corps législatif, Condorcet réclame cependant pour les membres du Conseil exécutif le renouvellement partiel : les membres du Conseil, dit l’art. 20 (sect. II, Tit. V) seront élus pour deux ans : la moitié sera renouvelée tous les ans; mais ils pourront être réélus.

Pourquoi cette exception en faveur de l’exécutif ? c’est ditil, « afin que, n’étant jamais composé d'hommes entièrement nouveaux pour leurs places, le fil des affaires ne puisse être interrompu, et que cependant on n'ait pas à craindre de voir s'y former cette perpétuité d'opinions et de systèmes qui s'oppose aux réformes utiles, et soumet tout à l'empire de la routine » (3). La durée de deux ans et le renouvellement

(2) Ibid., 369.

(3) bit.

annuel par moilié lui paraissent des moyens propres à éviter deux excès opposés et également nuisibles : la succession d'éléments inexpérimentés ou la permanence d'éléments rétrogrades.

IV. — Le mode d'élection du Conseil Exécutif est un des points les plus curieux, et aussi des plus hardis, des théories constitutionnelles de Condorcet. En 1790, à une époque où l'idée de remplacer le roi constitutionnel par un Conseil exécutif n’était pas encore en circulation, Condorcet avait eu l’idée de faire choisir les ministres par l'Exécutif sur une liste formée par l’Assemblée Nationale (1). Mais les idées démocratiques de Condorcet ayant fait un chemin énorme de 1790 à 1791 et de 1792 à 1793, il organisa le système le plus démocratique qui ait Jamais été conçu, et le plus voisin possible du gouvernement direct : l’élection des ministres par la totalité des électeurs de la République. Ge projet, nous l'avons vu (Supra, p. 267) fut très critiqué par Saint-Just dans la séance du 24 avril 1793 comme donnant naissance à un pouvoir, rival du législatif, supérieur même à ce dernier, en raison de son origine et de ses fonctions. Dans la Constitution du 24 juin 1793 Hérault de Séchelles n’osa pas suivre Condorcet et il fit élire les ministres, dont le nombre était porté de 7 à 24, par le peuple, sur une liste de présentation établie par le corps législatif, ce qui était moins hardi et moins démocratique.

Condorcet a organisé l'élection du Conseil exécutif de la façon suivante : Je principe général est l'élection directe au suffrage universel : l'élection des membres du conseil exécutif sera faite immédiatement par les citoyens de la République dans leurs assemblées primaire. (Tit V. sect. II, art. 1.)

Les sept ministres ne seront pas nommés dans le même scrutin mais chacun d’eux sera nommé par un scrutin séparé (art.12).

On procède, comme cela a été exposé ci-dessus, par un scrutin de présentation suivi d’un scrutin d'élection. Les

(1) X, 53 et sq. Cf, 30 et 31.

deux sont directement effectués par le peuple dans les formes déjà prescrites.

Ainsi, pour le scrutin de présentation, chaque votant dé« signe, dans son bulletin, le citoyen qu’il croit le plus capable. Chaque assemblée primaire envoie le résultat des scrutins à l’administration du département qui opère le recensement (art. 3-4).

Ce recensement fait, celle-ci publie le nom des 43 candidats qui ont obtenu le plus de suffrages, pourvu qu'ils en aient recueilli au moins cent (art. 5).

Les listes départementales sont adressées au corps législatif dans le délai de huitaine ; il les fait imprimer et distribuer à tous les départements (art. 8). Un mois après, il forme une liste nationale, en procédant de la manière suivante : il élimine les non-acceptants et les remplace par les candidats de la liste subsidiaire de leur département (art. 6) ; puis il compose une liste nationale unique et définitive de présentation des candidats qui ont été portés par le plus grand nombre de départements, et, à égalité de départements, par le plus grand nombre de suffrages individuels (art. 9-11). Cette liste comprend 13 candidats ‘pour chaque place du conseil (art. 12).

La première phase est terminée. La seconde commence par la convocation des assemblées primaires : elles sont convoquées par le corps législatif pour procéder au scrutin d'élection, trois semaines après la publication de cette liste (art. 13). Le scrutin d'élection se fait, comme celui de présentation, dans les assemblées primaires, de la manière suivante : sur la première colonne du bulletin, chaque votant porte le candidat (choisi sur la lisie nationale) qui a ses préférences ; sur la seconde colonne : les six candidats qu’il juge les plus dignes après lui (art. 14).

Le recensement des résultats du scrutin des assemblées primaires de chaque département, sera fait par l’administration du département, imprimé, publié et envoyé, dans le délai de huitaine, au corps législatif. Quinze jours après, il proclame le résultat général (art. 15-16).

Pour être élu, il faut avoir la majorité absolue, par le recensement général des suffrages individuels portés sur la

première colonne. Si aucun des candidats n'obtient cette majorité, elle se formera par la réunion et l'addition des suffrages portés sur les deux colonnes : celui qui en aura obtenu le plus grand nombre sera élu. Il sera fait, des six candidats qui auront eu le plus de suffrages après le citoyen élu, une liste de suppléants destinés à le remplacer (art.

Les articles 21-22 règlent le renouvellement partiel, par moitié, qui a lieu annuellement: les Assemblées primaires se réunissent, tous les ans, le premier dimanche du mois de janvier, pour l'élection des membres du conseil, et toutes les élections (de renouvellement) se feront à la fois et dans les mêmes séances, pour toutes les places du conseil, quoique par un scrutin séparé pour chacune (art. 21).

Comme disposition transitoire, après la première élection, les quatre membres du conseil qui devront être renouvelés les premiers, sortiront par la voie du sort; et les trois membres qui ne seront pas sortis seront renouvelés, ainsi que le secrétaire, à l'élection suivante.

En cas de mort, de démissions ou refus d'accepter, les membres du conseil exécutif seront remplacés par leurs suppléants dans l'ordre de leur inscription. En cas de maladie, et d’après l'autorisation du conseil, ils pourront appeler momentanément à leurs fonctions l’un de leurs suppléants à leur choix (art. 32-33, sect. I, titre V).

En étudiant ci-dessus (p. 469) les dispositions du titre IV relatif aux corps administratifs nous avons dit que les agents, subordonnés à l'Exécutif, tiennent eux aussi leurs pouvoirs de l'élection. Nous avons montré également leur organisation et leur rôle. Les principes généraux sur la nature du pouvoir exécutif que nous avons déjà exposés et ceux que nous allons donner sur ses fonctions, s'appliquent, a fortiori, aux agents subordonnés, lesquels n’ont pas un pouvoir personnel, mais un pouvoir délégué. Cette idée, appuyée sur des raisons philosophiques déjà exposées cidessus est ancienne dans l’histoire des idées de Condorcel. Nous en trouvons la première expression dans

le traité de 1788 sur les Assemblées provinciales où il définit excellemment, d’après ses propres principes, la nature des fonctions publiques et des agents de l’exéeutif : « Les hommes employés à une fonction publique sont accoutumés en général à la regarder comme leur communiquant un pouvoir, comme leur donnant des droits ; ils croient que c’est à leur volonté que l’on à voulu confier une autorité étrangère, et non à leur raison qu'on a confié le soin de décider des questions, d'établir des principes, d’en tirer des conséquences : c'est cependant sous ce dernier aspect seulement qu’un homme convaincu des véritables droits de ses semblables devrait considérer toute fonction publique, quelle qu'elle puisse être (1). »

Par cette analyse du pouvoir exécutif considéré dans son centre et dans ses agents, par cette application du principe de la collégialité et de l'élection des ministres par le suffrage universel, Condorcet estime qu'il a écarté, à jamais, les dangers du pouvoir personnel et les absurdités du pouvoir héréditaire ; il pense qu’il a organisé une méthode aussi respectueuse que possible de la souveraineté nationale et aussi peu éloignée que possible du gouvernement direct (2).

Nous retrouverons ces préoccupations dans les trois théories qui règlent les fonctions de l’exécutif, sa responsabilité et ses rapports avec le législatif.

V. — Les membres du conseil exécutif n'ont pas de pouvoir personnel. Toutes les affaires sont traitées en conseil et il est tenu un registre des décisions (tit. V, sect. I, art 16). Le ministre prépare les décisions par un rapport et c’est le conseil qui délibère et prend la décision collective. Ensuite chaque ministre agit, dans son département, en conformité des arrêtés du conseil ; il prend tous les moyens d'exécution de détail qu’il juge les plus convenables (art. 17). Mais, comme nous l'avons déjà annoncé, l’organisation des fonctions publiques est telle, chez Condorcet, que l’action per-

(1) VI, 599 ; cf. X, 602, où il demande le renouvellement fréquent des fonctionnaires. ;

(2) Cf. X, 607 et le commentaire de ce passage donné ci-dessus, p. 409.

sonnelle de chaque ministre se réduit à peu de chose. C’est ce que l’on verra clairement par la suite.

Un fragment inédit expose d'une façon précise les fonctions et attributions du Conseil exécutif : « le Conseil est chargé : 4° de surveiller l'éxécution des lois; 2° de surveiller également les {matières générales d'administration arrêtées par le Corps législatif,

« Sous ce point de vue, il doit d’abord avoir une correspondance régulière et active qui le mette à portée d’instruire le Corps législatif, et de plus on peut lui donner une autorité plus oufmoinsigrande sur les fonctionnaires publics chargés des diverses parties de l’administration.

« 3° Ilpeut être chargé de l'exécution immédiate des matières générales d'administration qui, ne s'étendant pas d'une manière à peu près égale sur toutes les parties du territoire, ne pourraient, sans altérer l'égalité nécessaire à l'unité’de l’État, être confiées à des administrations locales : telles sont les relations extérieures, l'administration de la force armée de terre et de mer et des établissements de tout genreîdestinés à la défense extérieure.

« Ainsifle Conseil exécutif ne doit pas être considéré comme un pouvoir (toujours la même préoccupation : affaiblir l’exécutif!), dans ce sens qu’il exerce une autorité quelconque sur les citoyens au nom de la loi, mais seulement comme exerçant une autorité réglée par la loi sur les fonctionnaires où agens publics attachés à des services particuliers ou aux divisions du territoire.

« Ge Conseil doit avoir une grande activité, mais il ne doit avoir de force que celle de la loi, et cette force sera suffisante si la loi est claire ou précise, sielle n’est ni tracassière ni minutieuse, si la manie de tout régler ne multiplie point les loïs de détail d’une manière fatigante pour les citoyens (1)... »

Selon toute vraisemblance, ce fragment «st le brouillon préparé?par Condorcet en vue de discuter dans le Comité de Constitution le problème de l'exécutif et arrêter les termes du titre V.

(1) Bibl, de l'Inst, mse, inédits, R. 69/G7, n° 6 dans la liasse II.

Les articles 4-6 (sect. 1, titre V), réglent les fonctions cenîrales, pour ainsi dire, du Conseil exécutif, ce que nous appelons aujourd’hui les fonctions du pouvoir central : le Conseil exécutif, dit-il, est chargé d'exécuter et de faire exécuter toutes les lois et décrets rendus par le Corps législatif. Il est chargé de l'envoi des lois et décrets aux administrations et aux tribunaux, d’en faire certifier la réception, et d'en justifier au Corps législatif. Il lui est expressément interdit de modifier, d'étendre ou d'interpréter les dispositions des lois et décrets, sous quelque prétexte que ce soit.

Cette dernière disposition s'explique par le souci, parfois exagéré, qu'avaient Condorcet et ses contemporains de limiter les pouvoirs de l'exécutif. Elle dérive aussi de la nature même des fonctions assignées à l’exécutif. Entre le Corps législatif et les citoyens qui doivent obéir à la loi, déclare Condorcet dans le Rapport; entre ce corps et les fonctionnaires publics, qui doivent procurer immédiatement l’exécution des lois, ou diriger, dans leur détail, les mesures d’administration générale, le maintien de l'unité d’action et de principes exige que la Constitution place un Conseil d'agents nationaux, chargés de surveiller l’observation et l’exécution des lois ; de disposer les détails des mesures générales d’administration, en sorte qu'elles puissent être immédiatement réalisées ; d'agir d’après ce que la volonté nationale a réglé, d’instruire les représentants du peuple des faits qui peuvent exiger des délerminations nouvelles (1).

La formule la plus heureuse, celle qui fait le mieux comprendre la nature des fonctions du pouvoir exécutif central est la suivante : le Conseil « ne doit pas vouloir, mais il doit veiller ; ik doit faire en sorte que la volonté nationale, une fois exprimée, soit exécuiée avec précision, avec ordre, avec sûreté (2). »

L’exécutif sert donc de lien entre le Corps législatif qui fait la.loi et Les citoyens qui obéissent à cette loi, de lien entre le Corps législatif qui exprime la volonté nationale et les fonctionnaires publics qui l'exécutent.

(2) Ibid.

Cela posé, comment Condorcet a-t-il déterminé les Rapports du pouvoir central et des pouvoirs locaux? Nous avons déjà vu (ci-dessus 463 et sq.) que la division territoriale de la France et son organisation administrative étaient essen— tiellement décentralisatrices puisque les pouvoirs locaux sont issus de l'élection; cependant, par réaction contre la décentralisation excessive de 1791, et pour en conjurer les dangers, Condorcet avait prévu une sorte de représentant du pouvoir central, « un commissaire national » choisi par le Conseil exécutif dans chaque administration de département, parmi les membres qui ne sont pas du directoire. Cet agent, ancêtre lointain des préfets, est chargé de correspondre avec le Conseil exécutif, de surveiller et de requérir l'exécution des lois (titre IV, sect. 1, art 15). IL établit « entre les pouvoirs généraux et les administrations locales, un lien... nécessaire pour contre-balancer cette pente à s’isoler, à se conduire par des principes particuliers que contracteraient trop aisément des administrations séparées et indépendantes entre elles (1). » Il y a là une ébauche de la tutelle administrative que nous allons voir se préciser dans le titre V.

Condorcet y trace le plan d’une organisation décentralisatrice, offrant le mininum de centralisation compatible avec la suprématie du corps législatif qui n’est autre que celle de la loi et de la souveraineté nationale.

Cette organisation est résumé dans les articles 7-11 (sect. 1). Tous les agents de l'administration et du gouvernement, dans toutes ses parties, sont essentièllement subordonnés au conseil exécutif. Ce dernier est expressément chargé d'annuler les actes des administrateurs qui seraient contraires à la loi ou qui pourraient compromettre la tranquillité publique ou la sûreté de l'Etat. Ce n’est pas encore la tutelle administrative de l’an VIIT, mais ceci en est, certainement, le germe et la préparation. Le Conseil peut en effet, suspendre de leurs fonct ons les membres des corps administratifs, mais à la charge d’en rendre compte, sans délai, au corps législatif.

En cas de prévarication de leur part, il doit les dénoncer au corps législatif, qui décidera s’ils seront mis en jugement.

Il a le droit de destituer, de rappeler, de remplacer ou de

(1) XIL, 378.379.

faire remplacer les agents civils et militaires qui sont nommés par lui, ou par les administrateurs qui lui sont subordonnés ; et en cas de délit de leur part, d’ordonner qu’ils seront poursuivis devant les tribunaux qui doivent} en connaitre. Cependant la justice n’est pas subordonnée au Conseil exécutif, elle « est seulement soumise à sa surveillance » (art. 7). En conséquence, le conseil est chargé de dénoncer aux censeurs judiciaires (1) les actes et jugements par lesquels les juges auraient excédé les bornes de leurs pouvoirs (art. 12).

Enfin le Conseil a trois autres attributions importantes résumées dans les articles 13-15 et dont la première avait été énoncée clairement dans le fragment inédit cité ci-dessus ; elle vise la défense du territoire : la direction et l’inspection des armées de terre et de mer, et généralement tout ce qui concerne la défense extérieure de l'Etat, sont délégués au Conseil exécutif. On a vu que sur sept ministres, il y en a trois chargés de la guerre, de la marine et des affaires étrangères. Condorcet, résume, en termes précis, les différentes attributions du Conseil sur ce point : il est chargé de tenir au complet le nombre d'hommes qui sera déterminé chaque année par le corps législatif ; de régler leur marche, et de les distribuer sur le territoire de la République ; de pourvoir à leur armement, à leur équipement et à leur subsistance ; de faire et passer, pour cet objet, tous les marchés qui seront nécessaires, de choisir les agents qui doivent le seconder, et de faire observer les lois sur le mode de l'avancement militaire, et les lois ou réglements pour la discipline des armées.

Les deux dernières attributions concernent la nomination des fonctionnaires publics et les récompenses| nationales : le conseil fait délivrer les brevets ou commissions aux fonctionnaires publics qui doivent en recevoir. Il est chargé de dresser la liste des récompenses nationales que les citoyens ont droit de réclamer d’après la loi. Cette liste sera présentée au corps législatif, qui y statuera à l'ouverture de chaque session (art.

Condorcet place en dehors des attributions du Conseiltout ce

(1) Pour cette institution, voir chap. vx, $ 4.

qui touche les finances publiques, (que restera-t-il au ministre des finances ?), car il veut éviter d'abord les dangers de la corruption, dont la royauté avait donné tant d'exemples et par suite il voulait affaiblir d'autant l'exécutif: l’établissement de la trésorerie nationale, dit-il, est indépendant du conseil exécutif. Les ordres généraux de payement seront arrêtés au conseil et donnés en son nom. Les ordres particuliers seront expédiés ensuite par chaque ministre dans son département, sous sa seule signature, et en relatant, dans l’ordre, l'arrêté du conseil, et la loi qui aura autorisé chaque nature de dépense (art. 18-20) (1). ;

En réalité, les pouvoirs des ministres sont plus théoriques qu'effectifs : on verra dans les chapitres suivants que, pour chaque département ministériel (justice, armée, finances, par exemple), les ministres n’ont pas la réalité du pouvoir. Leur rôle est très effacé. On en connaît déjà les raisons. On les comprendra mieux quand on aura vu les dispositions d’après lesquelles Condorcet règle leur responsabilité et leurs rapports avec le législatif.

VI. — Délimiter les fonctions de l’exécutif, les circonscrire dans des limites étroites, l’affaiblir sans le détruire, toutes ces précautions en appellent logiquement une autre, souvent réréciamée par Condorcet (et tous les hommes de la Révolution)

dans ses ouvrages antérieurs : celle de la responsabilité des ministres (2).

(1) Cf. XII, 372-373; cf. ci-dessous chap. 1x, Législation financière.

(2) Cf. Supra, liv. I, la dissertation sur la responsabilité du roi comme chef de l'exécutif, p. 177. Dans un long fragment inédit, lettre écrite à un destinataire inconnu, Condorcet résume la plupart de ses idées constitutionnelles sur ce point; il critique notamment l’hérédité et l’irresponsabilité du roi : « l’hérédité est une sorte d’apothéose, elle met entre deux êtres nés avec les mêmes facultés et les mêmes droits une distance que la nature condamne. Si le trône est héréditaire, vous étendez cette apothéose à une famille entière, Si vous choisissez le roi au sort, vous outragez le peuple en lui disant que le hasard est préférable à son jugement. » (Cf. ci-dessus p.402,n.4) Il critique l'irresponsabilité du monarque qui choisit ses ministres sans pouvoir les destituer, ni influer sur leur conduite. Et il ajoute : « ceux qui veulent un conseil élu par le peuple n’ont jamais prétendu étendre aux membres de ce conseil cette prérogative odieuse (irresponsabilité dans le mal). Là il existerait une responsabilité individuelle pour les actes où chaque mi-

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