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Ibid, 469.

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CHAP. VI. — CENSURE DU PEUPLE spl

sont au nombre de cinq: 1° censure ou réforme des lois existantes; 2° initiative d’une loi nouvelle et referendum législatif, pour toutesles lois, y compris les lois constitutionnelles : 3° referendum consultatif ; 4° droit de pétition ; 5° droit d’accusation des fonctionnaires publics par le peuple.

En étudiant ci-dessus le gouvernement représentalif, nous avons déjà montré les emprunts que Condorcet entendait faire au gouvernement direct et nous avons retracé la genèse de ses idées sur ce point (Supra, p. 408 etsq. ; cf. 423 et sq,). Nous nela referons pas ici. Nous rappellerons seulement qu’en 1789, dans l’opuscule intitulé : Sur la nécessité de faire ratifier la Constitution par les citoyens, il pose comme idéal le gouvernement «où aucun article de loine sera obligatoire qu'après avoir été soumis immédiatement à l'examen de tout individu, membre de lEtat ». La consultation populaire, pour toute espèce de lois, lui paraît,à cette époque, une belle espérance, impossible à réaliser ; aussi se contente-t-il de réduire le gouvernement direct à l'acceptation ou au refus de la Constitution par les citoyens. Plus tard et peu à peu, grâce au progrès de la raison et des lumières, on pourra étendre ce droit à toutes les lois (1). Il avait même ébauché cette idée dans les Lettres d’un bourgeois de Newhaven, écrites en 1787 (2), Il a été fidèle à cette conception dans la plupart des ouvrages ultérieurs. Nous en avons décrit ci-dessus (Supra, loc, cit.) le développement,

En novembre 1799, son évolution, sur ce point, était à michemin entre le referendum constitutionnel et le référendum législatif : « Ceux, dit-il, qui croiraient leurs droits lésés par une décision immédiate dela majorité, ont à choisir entre une soumission fondée sur l'intérêt de maintenir le pacte social, ou la dissolution de ce pacte » ; ils pourraient aussi « consulter immédiatement le vœu de la majorité ; et l'impossibilité de ce moyen peut seule déterminer à y renoncer » (X, 592- 593). Au lieu de consulter les citoyens sur le détail de chaque loi, chose « impossible » et «inutile » « dans une société étendue, et avec des citoyens encore peu éclairés, il suffira

(2) Ibid., 31.

de les interroger sur cette simple question: « une loi proposée est-elle où n’est-elle pas contraire aux droits naturels des hommes ? »

On peut soumettre, en gros, à l’acceptation populaire, non « les lois de détail » mais « chaque corps de loi » : code civil, procédure etc, (ibid. 593).

Ii n’en est pas de même pour les lois constitutionnelles. L'acceptation populaire leur est « nécessaire » ; elles ne peuvent «tenir que de celte acceptation une véritable autorité » (1bid. 59%).

Ces oscillations et-ces tâtonnements de Condorcet ont disparu dans la Girondine où il demande le referendum législatif dans toute son étendue, ce qui est un essai assez complet de gouvernement direct.

Cette extension signifie-t-elle que, en 1793, l'éducation politique du peuple était, aux yeux de Condorcet, suffisamment avancée? ou bien a-t-il voulu pousser jusqu'au bout les conséquences logiques de l’égalité naturelle et de la souveraineté nationale en juxtaposant tous les éléments de gouvernement direct compatibles avec le gouvernement représentatif ? les deux suppositions peuvent n'être pas invraisemblables l’une et l’autre. Toujours est-il que, d’après Condorcet, toutes les lois, sans exception, sont soumises à la censure et à l’initiative populaire (Tit. VIIL, art. 27).

II. — Les deux premières manifestations « directes », «immédiates », de la souveraineté nationale sont la censure et l'initiative populaire en matière législative.

Dans le Rapport introductif, Condorcet expose l’idée maitresse du système : « un seul citoyen peut proposer à son Assemblée primaire de demander qu’une loi soit soumise à un nouvel examen, d'exprimer le désir qu’il soit pourvu par une loi nouvelle à un désordre dont il est frappé » (4). Que fautil pour cela ? rédiger simplement une proposition et recueillir 50 signatures. Voilà le point de départ.

Suivons les phases de l'opération. Nous allons assister à une mobilisation successive el presque automatique des

(A) XIT,2851%

groupes d’Assemblées primaires et de toutes les communes de France, Nous allons voir briller le génie de Condorcet dans l'art d'organiser, in abstracto, un mécanisme ingénieux et, disons-le, assez compliqué (1).

La proposition, revêtue des 50 signatures, est soumise à l’Assemblée primaire du lieu. Si elle est rejetée, tout s'arrête là. Si elle est admise, l’Assemblée primaire a le droit de convoquer elle-même toutes les Assemblées faisant partie de la même divisicn territoriale ; si la proposition y est admise, toutes les Assemblées de la division territoriale plus étendue sont convoquées ; si la proposition y est également admise, le corps législatif lui-même est tenu d'examiner s’il doit s’en occuper,

Supposons qu'il refuse. Dans ce cas, l’universalité des Assemblées primaires de la République est convoquée pour décider si la proposition doit être prise en considération.

Deux cas peuvent alors se présenter : l’universalité des Assemblées opine dans le sens du corps législatif; la proposition est rejetée. Elle opine dans le sens contraire : le corps législatif est présumé avoir perdu la confiance nationale, il est révoqué et on procède à des élections générales.

Condorcet va même plus loin ; il suppose que le corps législatif nouvellement élu fait une loi en conformité avec la demande précédente des Assemblées primaires. Même cette loi peut être soumise à la même censure, et ainsi de suite (2). On ne sait où l’on s'arrêtera.

Condorcet se déclare satisfait de ce système parce que, grâce à lui, « ni la volonté des représentants du peuple, ni celle d’une partie des citoyens, ne peut se soustraire à l’empire de la volonté générale » (3), et parce que « l’exécution provisoire des lois garantit la tranquillité publique (4) ».

Telle est l’idée directrice du système dont il importe de faire connaître maintenant les applications détaillées. Condorcet l’a exposé avec un soin tout spécial et lui consacre 29 articles d’une clarté et d’une précision remarquables.

(1) Il en avait exposé l'idée-mère en novembre 1792 : cf. X, 610. (2) XII, 351-352.

(3) Ibid., 352,

(4) Ibid., 353.

L'article 4° du titre VIII (4) énonce le principe même dela censure et de l'initiative populaires et détermine leur sphère d’action : lorsqu'un citoyen croira utile ou nécessaire d’exciter la surveillance des représentants du peuple sur des actes de Constitution, de législation ou d'administration générale, de provoquer la réforme d’une loi existante ou la promulgation d’une Loi nouvelle, il aura le droit de requérir le bureau de son Assemblée primaire, de la convoquer au jour de dimanche le plus prochain pour délibérer sur sa proposition.

Le point de départ est, comme nous l'avons dit, une réquisition exprimée en termes simples et revêtue de 50 signatures de citoyens résidant dans le ressort de l’Assemblée primaire (art. 2-3).

La procédure est désormais engagée, elle va suivre un cours régulier, dont toutes les étapes sont réglées : le bureau, à qui la réquisition est adressée, vérifie, sur le tableau des membres de l’Assemblée primaire, si les signataires de la réquisition ont droit de suffrage ; en ce cas, il sera tenu de convoquer l’Assemblée pour le dimanche suivant. Une semaine, d’un dimanche à l’autre, peut être consacrée, le cas échéant, à la discussion. La décision est prise au scrutin ouvert par oui ou par non, sur la question : y a-t-il, ou n’y a-til pas lieu à délibérer (art. 4-6) ?

Cette façon de procéder est indispensable dans les consullations populaires ; Condorcet l’a remarqué plusieurs fois (2); la question doit être courte, simple et précise. Le citoyen n’a qu’à répondre oui ou non.

Si la majorité des votants est d’avis qu'il y a lieu à délibérer, le bureau est tenu de convoquer les Assemblées qui sont dans le rayon de la même commune et de les inviter à délibérer sur l’objet énoncé dans la réquisition. IL joint à sa réquisition une copie de la demande initiale et un procès-verbal sommaire de la délibération (art. 7-8).

Sur cette réquisition, les bureaux des Assemblées primaires convoquent ces Assemblées ; elles se réunissent, discutent et votent ; les résultats sont envoyés au bureau initial (art. 9).

(2) Supra, p. 548,

Si la proposition quia mis en mouvement toutes ces Assemblées à obtenu la majorité, le bureau initial adresse à l'administration du département le procès-verbal de ses opérations et le résultat général des scrutins des Assemblées primaires de l’ensemble de la commune ; il la requiert en même temps de convoquer les Assemblée primaires du département entier, pour délibérer sur la même proposition. Cette convocation générale est de droitet ne peut être refusée ; elle aura lieu dans le délai de quinzaine. Les Assemblées primaires délibéreront comme ci-dessus et adresseront à l’administration du département le résultat de leurs délibérations. Le dépouillement général se fait publiquement ; le résultat en est publié et affiché dans tous les chefs-lieux des Assemblées primaires du département (art. 10-19).

Si la proposition a recueilli une majorité de voix dans le département, l’administration du département saisit le corps législatif, lui envoie le résultat des délibérations avec l’énonciation de la proposition adoptée, et le requiert de prendre cet objet en considération (art. 13).

La procédure entre ici dans une nouvelle phase et elle va se terminer ou par le vote d’une nouvelle loi ou par une véritable révocation du Corps législatif, suivie de sa réélection, car tels sont les deux résultats considérables que peut indifféremment provoquer l'initiative du plus humble des citoyens, du plus ignorant des paysans.

En effet, le Corps législatif fait imprimer et distribuer à tous ses membres la réquisition ; elle est en même temps affichée dans la salle des séances et renvoyée à une commission chargée de faire un rapport dans la huitaine (art. 14). Ce rapport déposé, on discute sur la question proposée. La discussion est continuée et ajournée à huitaine. On statue, au plus tard, dans la quinzaine suivante, sur la question de savoir s’il y a, ou s’il n’y a pas lieu à délibérer sur cette proposition. On vote sur ce point par un scrutin signé; le résultat nominal des suffrages est imprimé et envoyé à tous les départements (art. 15-16).

Condorcet prévoit d'abord l'hypothèse où la proposition recueille une majorité favorable ; dans ce cas, le corps législatif renvoie la proposition adoptée à une commission chargée de présenter un nouveau décret dans le délai maximum de

quinzaine. Le projet de décret est mis en discussion, rejeté ou admis. Supposons qu'il soit admis, il est renvoyé au Bureau, suivant les règles exposées ci-dessus,et deviendra, dans les délais et les formes ordinaires, un décret proprement dit (art. 17-18). Le citoyen qui, du fond de sa chaumière ou de son Assemblée primaire, a mis en branle toute la vaste machine électorale, a, sinon légiféré directement, du moins il à provoqué, par son initiative, le vote d’un nouveau décret. Ce n’est pas le gouvernement direct comme à Athènes ou comme dans les cantons suisses ; c’est du gouvernement direct perfectionné, rafñiné, et même, on peut le dire, assez compliqué.

Mais supposons que le projet de décret soit rejeté. Le Corps législatif est tenu de consulter l’universalité des citoyens, le peuple entier, pour le faire juge de ce refus : si le peuple, convoqué dans les Assemblées primaires, confirme ce refus, la proposition, cause de tout ce mouvement, est définitivement rejetée ; si le peuple vote contre ce refus, si, par conséquent, il admet la proposition initiale, il met le Corps législatif entier en minorité, celui-ci n’a plus qu’à se retirer, il est révoqué de plein droit, il est présumé n'être plus en harmonie avec la souveraineté nationale, il n’exprime plus la volonté générale ; il est procédé à de nouvelles élections générales, sans retard (art. 19-22). Les Assemblées primaires, analogues à un Sénat dispersé sur toute l'étendue du territoire, ont exercé un véritable droit de dissolution du Corps législatif.

Comme conséquence logique, les membres du Corps législatif qui auront voté contre le décret en question et qui, par suite, son présumés en opposition avec le vœu national, ne sont pas rééligibles (art. 22) (1).

Le nouveau Corps législatif est tenu de délibérer sur la fameuse question qui a mobilisé la France entière, et la décision rendue sera également soumise à l'exercice du droit de censure (art. 26). =

IL est permis de se demander ce que deviendront et la loi

(1) Le problème se complique si cette mobilisation des Assemblées primaires coïncide à peu près avee la mobilisation normale et régulière du renouvellement annuel du corps législatif (art. 23-25),

primitive censurée et la tranquillité publique pendant ces longues et difficiles expériences de mobilisation électorale ?

IL semble que Condorcet a bien aperçuila difficulté, puisqu’il soumet l’exercice du droit de censure à un certain nombre de formalités assez compliquées, soit devant les Assemblées primaires, soit devant le Corps législatif, Elles sont évidemment destinées à écarter toute proposition irréfléchie, nuisible où simplement inutile.

Outre cette précaution généraie qui tient au fonctionnement même du droit Ge la censure, Condorcet en prend deux autres dont la seconde paraît heureusement choisie, mais la première est féconde en surprises et en complications ; il l'énonce ainsi : l'exécution provisoire de la loi sera toujours de rigueur (art. 29). Que deviendront les décisions prises en conformité de cette loi, les droits acquis, les engagements réciproques, bref, toutes les conséquences juridiques, en cas de modification profonde ou d’annulation de la loi ? Condorcet, en mathématicien-constructeur, qui voit les choses de haut, semble ne pas avoir aperçu le dédale inextricable de difficultés juridiques dans lequel l’engageraient la censure et la réforme d'une loi exécutée provisoirement.

2° D'autre part, mieux inspiré, il déclare que toutes les lois, sans exception, sont soumises à l’exercice du droit de censure ; mais il en excepte formellement les décrets et les actes de simple administration, les délibérations sur des intérêts locaux et partiels, l'exercice de la surveillance et de la police sur les fonctionnaires publics, et les mesures de sûreté générale, lorsqu'elles n’auront pas été renouvelées (art. 27- 28).

Rappelons qu'il a divisé les actes législatifs en lois et décrets ; les caractères qui distinguent les lois sont leur généralité et leur durée indéfinie ; les caractères qui distinguent les décrets, sont leur application locale ou particulière, et la nécessité de leur renouvellement à une époque déterminée (Supra, p. 539).

Par l'exclusion des décrets et de tous les actes d’administration, Condorcet ‘évite le désordre extraordinaire et ia véritable anarchie qui résulteraient du droit de censure, s’il était admis sans limites. La Suisse, qui est restée la terre classique des consultations populaires, a suivi Condorcet et à

exclu du reférendum les arrêtés (ou décrets) vu leur urgence et leur application localisée.

Il faut voir dans cette organisation savante et ingénieuse l'expression la plus achevée des théories démocratiques de Condorcet, la conséquence de l'égalité naturelle et de la souveraineté nationale, et l'application de cette idée que la loi est l'expression de la volonté générale. C’est pour permettre à la volonté générale de se manifester directement, qu'il a échelonné les Assemblées délibérantes les unes au-dessus des autres et organisé leur mobilisation progressive qui part de l'Assemblée primaire, s'étend peu à peu, par ondes concentriques, à toutes celles de la commune, du département, et aboutit enfin à celles de tous les départements, à celle de la France entière où le peuple est consulté directement. Ne fautil pas y voir aussi une application des théories organiques de D. Williams qui avait comparé la société politique à un corps vivant, les citoyens et les Assemblées primaires aux organes récepteurs, sensibles, disséminés sur toute la surface du corps, transmettant au corps législatif, comme les sens au cerveau, toutes les impressions et recevant de lui excitation et direc-. tion? (Supra, p.220 et sq).Cette mobilisation du corps électoral entier, ne ressemble-t-elle pas à la sensibilité organique mise en mouvement, de proche en proche, par la douleur ou la gêne d'une simple cellule ? Mais gardons-nous d'exagérer ces comparaisons ; elles ne sont utiles qu’à la condition de rester un peu dans le vague. Du reste Condorcet, nous le savons, désirait, dès 1789, organiser le referendum législatif et l'initiative populaire en matière législative, sans connaître les théories de Williams, sans songer aux théories socio-biologiques, et en se plaçant seulement sur le terrain des principes abstraits : l'égalité naturelle des citoyens et la souveraineté nationale et, plus tard, sur celui de l'expérience qui lui a montré l'exercice direct de la souveraineté par le peuple de Paris et ses excès quand il n’est pas réglementé.

Le commentaleur de la Girondine, dans la Feuille villageoise, goûte fort la machine constitutionnelle (4) construite

(t) Ne pourrait on pas la comparer aux tourbillons de Descartes ?

par Condorcet : Moi, citoyen, je fais la loi. Mais quand la loi est faite, quel moyen actif de la défaire? Election ? articles de journaux ? pétitions? moyens indirects que tout cela. Comment se débarrasser d’une mauvaise loi? par une insurrection ? une révolution ? remèdes pires que le mal. Comment faire ?

Or, dit-il, la nouvelle Constitution ouvre au peuple entier des voies légales pour provoquer la réformation du gouvernement et des lois. Un seul citoyen, du fond de sa chaumière, convoque toutes les communes de France. Il est sûr que la motion qu'il va faire contre telle loi va être entendue et discutée depuis Brest jusqu'aux Bouches-du-Rhône, depuis les Vosges jusqu'aux Pyrénées. Il est vrai qu’il faut que cette motion soit adoptée successivement par un certain nombre de personnes, de communes et de départements, c’est-à-dire qu’il faut qu’elle soit raisonnable et juste, autrement elle meurt en naissant — ces précautions sont indispensables, car, ajoute le comnrentateur, quelle nécessité qu'un insensé remue gratuitement toute une république ! La volonté générale n’est point la folie universelle!

Cette censure du peuple, conelut-il, est l'insurrection pacifique de la raison et de la réflexion, c’est l'insurrection légale et organisée. Elle prévient les troubles et fait mieux connaître le vœu du peuple.

Le commentateur écrit le 23 mai 1793, au plus fort de la lutte des Girondins et de la Montagne, de la politique départementale et de la politique parisienne. Aussi il rend justice à la perspicacité de Condorcet qui, en organisant la censure du peuple, a voulu, sans faire la moindre allusion au conflit aigu qu'il avait prévu depuis si longtemps, réconcilier Paris et les départements, en calmant la colère de ces derniers, en leur donnant en somme le dernier mot en matière de politique générale. Telle est bien la pensée du commentateur qui est évidemment un Girondin comme toute la rédaction de ce journal : « la censure du peuple empêche la prépondérance des villes sur tout un dé-

N'y a-t-il pas de part et d'autre un agencement mécanique de mouvements, par sphères électorales concentriques ? Le mouvement se propage, à partir d’uo centre, à tout le pays par ondes concentriques, Cf, Supra, 213, note f.

partement, et, s’il faut le dire, la dangereuse influence de Paris, sur toute la République !»

M. Aulard a dit, avec raison, de la Constitution du 24 juin 1793 : « elle fut un expédient pour les circonstances présentes, pour faire cesser la guerre civile. Une Constitution pouvait seule rallier les Français divisés et s’entr'égorgeant. Il fallait qu’elle pût satisfaire à la fois les deux partis en guerre, le parti montagnard et le parti girondin, ou, pour être plus précis, le parti parisien et le parti départemental, Aux démocrates parisiens, la Constitution (du 24 juin) accorda le droit au travail, le droit à l'insurrection, la promesse du « bonheur commun », des mots et des phrases, dont ils se contentèrent. Aux modérés départementaux elle fit des concessions plus réelles, et voici ces concessions. Les départements redoutaient la dictature de Paris. La Constitution, par le referendum, donna le dernier mot aux départements en matière de politique générale (1). »

Sur ce point, comme sur presque tous les autres, Hérault de Séchelles, rédacteur habile de la Constitution Montagnarde, avait « démarqué » et pillé la Girondine.

IIT. Condorcet réserve encore au peuple l'exercice immédiat de trois autres droits que nous allons exposer rapidement.

D’après l’art. 30 (Tit. VIIT) le corps législatif peut, toutes les fois qu’il le jugera convenable, consulter le vœu des citoyens réunis dans les Assemblées primaires sur les questions qui intéressent essentiellement la République entière. Les questions doivent être posées de manière que la réponse puisse se faire par la simple alternative, ou ou non.

Cet article:organise, en somme, le referendum consultatif, dont Condorcet avait tracé l’ébauche, en 1787, dans les Lettres d'un bourgeois de Newhaven (2) et développé l'idée générale dans l’article de novembre 1792 (3).

(1) Hist, polit. de la Rév. franç., p. 308.

(3) De la nature des pouvoirs politiques, ete. (Chronique du mois) X, 592-594,

Les art. 31 et 32 organisent le droit de pétition : les citoyens ont le droit d'adresser des pétitions aux autorités constituées, pour leur intérêt personnel et privé.

Condorcet ne donne pas de grands détails sur l'exercice de ce droit. Toutefois, il semble bien qu'il ait voulu éviter les défilés encombrants, inutiles et souvent tumultueux, des pétitionnaires qu’il avait vus si fréquemment dans l'enceinte du Corps législatif. Il dit en effet : les citoyens seront assujettis, dans l'exercice du droit de pétition, à l’ordre progressif établi par la Constitution entre les diverses autorités conslituées. Veut-il dire qu’il faut suivre une sorte de voie hiérarchique ? mais ce droit, ainsi endigué, est-il bien réellement « l'exercice immédiat » d’un pouvoir « retenu » et non délégué ?

Enfin, l’article 33 énonce que les citoyens ont aussi le droit de provoquer la mise en jugement des fonctionnaires publics, en cas d'abus de pouvoirs et de violation de la loi, Condorcet ne donne aucune indication sur le mode d’exercice de ce droit dangereux et peut-être contradictoire avec l’art, 28 d’après lequel « l'exercice de la surveillance et de la police sur les fonctionnaires publics » est « formellement » soustrait à la censure du peuple (1).

(1) Sur le gouvernement direct en France, aux Etats-Unis et en Suisse; cf. EsmeiN, Eléments de Droit constitutionnel, 1re édition, p. 240-268.