Nous arrivons au droit administratif

On le définit ordinairement l'ensemble des règles qui régissent les rapports de l'administration ou de l'autorité administrative avec les citoyens.

Cette définition nous paraît insuffisante; et, bien qu'un vieil adage dise qu'il est dangereux de faire des définitions, nous en voulons proposer une autre, parce que nous croyons qu'il est plus dangereux encore de laisser subsister des idées incomplètes.

Nous préférerions dire, pour notre part : Le droit administratif détermine : 1° la constitution et les rapports des organes de la société chargés du soin des intérêts collectifs qui font l'objet de l'administration publique, c'est-à-dire des différentes personnifications de la société, dont l'État est la plus importante; 2Mes rapports des autorités administratives avec les citovens.

Peu de mots suffiront pour justifier cette définition.

Celle que nous avons indiquée en premier lieu nous paraît avoir l'inconvénient grave de ne pas comprendre, ou plutôt de paraître ne pas comprendre dans le droit administratif la constitution des divers organes institués pour satisfaire les besoins collectifs des citoyens, des personnes publiques, et les rapports de ces personnes jnibliques. Ces rapports, qui sont parfois assez compliqués, font essenliellement partie du droit administratif, aussi bien (\u(\ les rapports des autorités administratives avec les particuli(»rs.

' IMRODl'CTION.

|mint de vuv en relief dans la déflnilion f, on semble indiquer, ou du moins on

mission d'ndminislrer est concentrée, î gouverner, dans les mains des i-epi-c-

loul entière iiersunnifiéedans l'État, et it il n'y a que des administrés, [is justti que eette idée, iété composée de tous les Françjiis, à lains par cela seul que nous y sommes nés,

mt>me genre qui n'embrassent qu'tuie [ue les citoyens ffrou|)és dans certaines ', et qui ont leurs intérêts collectifs disllectifs de la nation, juerecs intérêts, la législation lesaju-rgrau|K! de citoyens, elle forme une [)eripre comme un individu, ses propriétés, ilières.

présente et ses agents ne gèi'ent que les

, certaines fractions du territoi(x', fornté du législateur, soit par l'agglomé-

citoycns sur les mêmes points, nous ^partcmcnts et des communes, ont des i gestion desquels il est pourvu par des ;s, dont on attend ))lus de lumières et ; des représentiints de l'État.

i[)éciaux ont été également personnifiés Linsi, pour les services du culte, de la itruclion, il existe des organes spéciaux blissements |mblics.

enti-e les iutérèts généraux et les inté-

ES'TRODUCTION. 17

rêls locaux et spéciaux, cela est certain et cela est indispensable dans l'état actuel de la France : nous l'expliquerons bientôt. Mais les départements, les communes et les établissements publics ne sont pas pour cela des administrés, ce sont des administrations publiques; et nous avons cru qu'il était utile de faire ressortir dans la définition du droit administratif cette notion fondamentale, qui a beaucoup de conséquences pratiques, par exemple, en matière de travaux publics.

Par la définition que nous donnons du droit administratif, on aperçoit qu'il ne forme pas toute la science nécessaire à l'administrateur, toute la science administrative.

Cette science comprend, en effet, les notions historiques, économiques, statistiques, techniques, qui ne rentrent pas dans le droit et les procédés à employer pour satisfaire les besoins des citoyens, en tant que ces procédés ne touchent pas aux droits des particuliers.

Elle comprend, de plus, les règles des rapports intérieurs des fonctionnaires qui font partie de l'autorité administrative.

Ainsi, l'obligation qui est imposée aux ingénieur des ponts et chaussées de tenir note des faits qui entraînent une dépense à la charge de l'État et les règles de la comptabilité administrative ne rentrent pas dans le droit administratif proprement dit.

IjCs rapports hiérarchiques des divers membres du corps des ponts et chaussées n'y rentrent pas davantage.

Bien que ces conférences aient principalement jx)ur objet l'étude du droit administratif, nous devrons faire assez souvent des excursions dans le domaine de la science administrative.

, il faut bioii préciser le domaine du

U'nicnt en deux parties : l'organi!>alicin dire, pour emplojei" un mot familier à ription de la machine administfittive, latitTt^s à l'occasion desquelles s'exeif)' alion, la description de l'usage de Iti Ls qu'elle pi'oduil.

inislrative jx-iit être étudiée à deux

lé, la constitution des organes de l'adépartcQienls, commîmes et établisseports qu'ils ont entrt* eux, le système i!S inléi'èls généraux avec les intfTêls )[>elle habituellement la tutelle admiions nous empêcher de refi;rctter qu'on le mot ne donne ]if(s une idée exacte e ail moins autant pour la défense des [)our la protection et la tutelle des insoulevé des réclamations, quelquefois s, fondées sur la dignitt's de l'homme, igagéc dans la question. Nous revien-

,1'e côté, la constitution et les pouvoii-s lour représeiitel" les différents organes : le chef de l'État, les ministres, les maires; les conseils qui éclairent ou ■s; les agents qui préparent ou exéciifiui! voir leurs divers modes d'aclion.

soit loi^squ'ils prennent l'initiative de l'application des lois, soit lorsqu'ils statuent sur les réclamations que les actes d'administration ont soulevées.

Ce n'est pas ici le Heu d'aborder toutes ces questions, il nous suffit de les indiquer.

7. Mais il est nécessaire de dire quel est l'objet de l'administration publique.

Il y a des économistes qui ont prétendu réduire le rôle légitime de la société et de ses organes au soin de la sécurité publique, et qui lui interdisent de prendre d'autres mesures que celles qui touchent à la défense du territoire national et à la tranquillité intérieure de l'État. Organiser et em'ployer l'armée et la police, instituer la justice, voilà dans quelles limites la puissance sociale devrait exclusivement se mouvoir.

Nous ne connaissons pas de pays où l'on ait consenti à ne pas tirer un parti plus avantageux de cette immense force qui s'appelle la société, représentée par la puissance publique*

Partout, dans des mesures diverses, il est vrai, on a admis qu'il est de l'essence de la société de pourvoir à la satisfaction (les besoins collectifs qu'éprouvent ses membres, et que l'initiative des individus ou des associations de particuliers ne pourrait satisfaire d'une, manière suffisante*

Partout on a constitué dès services publics généraux ou locaux, dont l'étendue et le nombre varient suivant les mœure, le génie propre des iKîuples, les traditions et les temps.

Dans les États démocratiques, ainsi que l'a justement fait obseiTcr le regrettable M. de Tocqueville, la tâche ainsi Imposée à la société tend même constamment à s'étendre*;

' De la démocratie en Amérique ^ 2» partie, ch. v;

INTKODICTION.

(1, en effet, jiarcc que le seul moyen citoyens de i-e jiiocui'er des jouissances ■ivéc ne suffirait pas à payer, c'est imcnt à la cliai^e de la bourse com-

irémcnl aller tj'op loin dans celte voie; cialisme, c'osl-à-dire à ce système dans ! le citoyen en l'oxoiiérant du soin de sa

pour l'individu, ol il faut qu'elle laisse droits et les devoirs de l'individu, pour

ins de justes limites, la société peut ne ècher le mal, elle peut et elle doit coo-

m française.

ibjets sur lesfiuels s'exerce cette action

inisti'ation publique?

■on les matières à l'occasion desquelles

et les droits privés se trouvent en rap-

uvcr un certain embarras, classification oflicielle des matières du et chacun des auteurs assez nombreux ujet s'est créé un plan particulier pour

des fondateurs de la science, M. de sandonné, dans une seconde édition de

administratif, le plan qu'il avait adopté

ic œuvre délicate que d'indiquer chacun irences qui s'y i-emarqucnt, les inconvé-

LNTRODUCTION. 21

nients qu'ils peuvent présenter*. Nous préférons nous borner à expliquer les raisons qui nous ont déterminé dans le choix d'un nouveau plan.

Ce qui nous a préoccupé avant tout, c'est de trouver une division qui, en s'écartant de l'ordre alphabétique et en ayant un certain caractère scientifique, permît d'exposer, autant que possible, dans leur ensemble, les règles relatives à chacun des services publics.

Du reste, nous n'attachons pas une importance capitale à une division de ce genre, parce que, en fin de compte, on arrive tout au plus à former quelques groupes, et que, dans l'intérieur de chacun d'eux, on est obligé de suivre l'ordre alphabétique ou un ordre arbitraire.

Nous croyons qu'on peut grouper sous deux grandes divisions les matières administratives, en prenant pour point de départ le rôle que remplit l'autorité administrative pour chacune d'elles.

L'autorité administrative a deux rôles.

Elle fait des actes de gestion dans l'intérêt public; elle joue le rôle d'intendant général, d'homme d'affaires de la société, mais d'intendant ayant autorité.

Elle fait des actes de police, dans le sens large et élevé du mot, des actes de prévoyance, de suneillance, pour empêcher le mal et procurer le bien-être des membres de la société.

Au premier rang de ces actes de gestion, d'intendance, se placent la création et l'administration des ressources nécessaires à l'existence de la société.

* Cctlc étiuli» rritiquo a été failo par M. do. Gioannis Gianquinto, professour de droit public administratif à runivorsilé de Pise, dans son Cours de droit public administratif, dont le premier volume a paru en 1876.

Une société ne peut pas vivre Sc'înà une force publique, chargfîe de protéger ses membres contre les attaques venues (le l'extérieur ou les troubles venus de l'intérieur. 11 ^ fallu, dans ce but, organiser l'armée de terre et de mer, et les institutions accessoires.

Une société ne peut pas vivre sans un trésor public, fournissant au payement des dépenses communes. A cet effet, l'administration, agissant sous l'impulsion du législateur, répartit et recouvre les divers impôts, les prélèvements effectués sur la bourse des particuliers, pour former la bourse commune.

Elle fait valoir le domaine de l'État, des départements, des (^ommunes, notamment les forêts, et se procure ainsi des ressources accessoires aux contributions publiques.

Elle paye les dépenses publiques. C'est le lieu d'iflftKquer les règles relatives aux créances et aux dettes de l'État, des départements, des communes, aux services financiers, à la comptabilité publique.

Yoilà un premier ordre d'actes de gestion. Créer, recueillir et administrer les ressources, en hommes et en argent, nécessaires à l'existence de la société.

Vient ensuite une seconde série d'actes de gestion, qui consiste dî^ns l'emploi des ressources pour la satisfaction des besoins collectifs des citoyens.

Il y en a de plusieurs sortes.

I. L'autorité administrative offre aux citoyens les moyens de satisfaire leurs besoins intellectuels et moraux par les services publics du culte et de l'instruction publique.

If. Elle leur offre les moyens de satisfaire leurs besoins économiques et de pourvoir aux nécessités de la vie physique en général, et cela de ))lusieurs manières.

fi'abord en exécutant des travaux publics de diverses sortes :

En premier lieu, les travaux confiés à l'administration des ponts ^t chaussées, et qui ont pour principal objet la circulation publique : routes, chemins de fer, canaux, etc. ;

Les bâtiments nécessaires pour l'installation des services civils, de la justice, des bureaux des administrations ;

Les constructions militaircvS et maritimes, fortifications, casernes, arsenaux, vaisseaux, etc.

L'administ»ation fait encore un acte de gestion du même ordre en passant des marchés avec des fournisseurs pour l'acquisition des objets destinés à être consommés ou transformés dans les divers services publics.

C'est encore dans la même catégorie que se placent les services publics organisés pour soulager les misères de toute i^)rte qui affligent l'humanité: hospices, hôpitaux, asiles d'aliénés, bureaux de bienfaisance.

Les services où l'administration fait des actes de gestion forment la première branche des matières administratives^.

La seconde branche se compose des matières où l'administration fait acte de police, de prévoyance, de surveillance.

Ici, les subdivisions sont très-nombreuses.

En premier lieu, la surveillance des choses de l'ordre moral : police des cultes, de l'instruction publique, des théâtres ;

2** La surveillance relative aux objets dont les membres de la société ont la jouissance commune : les routes et chemins de toute espèce, les cours d'eau navigables, les cours d'eau non navigables ni flottables ;

3° La police relative aux objets qui intéressent la défensi^» nationale, ce qui comprend le régime de la zone frontière et

les servitudes imposées aux propriétaires dans un certain rayon autour des places de guerre;

4* La police relative à la santé publique, qui impose à l'administration une si grave responsabilité et lui procure tant d'occasions de déployer son zèle et son dévouement ;

5° IjCs mesures prises dans l'intérêt de l'approvisionnement des populations, ce qui concerne les foires et marchés ;

6* Les mesures prises au sujet de l'agriculture et de l'industrie, soit pour les protéger et les encourager ; régime des douanes, comices agricoles, concours, régime spécial des mines ; soit pour empêcher les dangers et les inconvénients qu'elles pourraient entraîner : régime des ateliers insalubres, des machines à vapeur ;

7® La surveillance des établissements formés dans un but financier et économique : sociétés anonymes, banques, comptoirs d'escompte, assurances sur la vie, sociétés de prévoyance ;

Enfin les mesures relatives au maintien de l'ordre dans les lieux publics et celles qui sont prises en vue de la sûreté publique, notamment ce qui touche à la fabrication de^ armes.

Voilà une indication sommaire des matières comprises dans le droit administratif.

9. N'y a-t-il rien à retrancher parmi les attributions de l'autorité administrative? N'y a-t-il rien à modifier dans les formes qu'elle suit pour les exercer?

Nous croyons qu'il est sage que l'administration intervienne le moins possible dans les affaires d'intérêt collectif par voie de gestion, et qu'elle laisse à l'initiative de l'industrie privée, soit la direction, soit au moins l'exécution des ouvrages et l'exploitation des services destinés au public.

sauf à encourager, dans certains cas, Tinitiative privée par des subventions.

Il nous paraît également conforme aux principes que le pouvoir répressif soit substitué autant que possible au pouvoir préventif.

Depuis 1830, ces tendances ont dominé dans notre législation et n'ont fait que s'accentuer davantage. Un mouvement considérable s'était produit en ce sens sous le gouvernement impérial.

Quand il s'est agi de la création, de l'exécution des chemins de fer, le législateur a eu recours à l'initiative privée, et ne s'est chargé que des travaux qui dépassaient les forces des compagnies d'après leur propre aveu.

11 a fait de même pour la création des grands services de navigation maritime destinés à relier la France avec les extrémités de l'univers.

En 1860, le régime établi pour la protection de l'industrie et de l'agriculture a été gnivement modifié.

Le système préventif a été abandonné dans plusieurs matières. On y a renoncé en 1865, 1866 et 1867 pour l'établissement des forges, hauts-fourneaux et usines métallurgiques, — pour l'installation des machines à vapeur autres que celles qui sont établies sur des bateaux, — pour la constitution des sociétés anonymes.

Mais il y a là une question de mesure, et l'on ne peut pas poser à cet égard des règles absolues.

Le régime préventif est souvent nécessaire pour empêcher des dommages qu'il serait difficile et parfois même impossible de réparer.

\insi nous aimons mieux, pour notre part, voir les propriétaires de bateaux à vapeur assujettis à faire éprouver et