Confusion des pouvoirs avant

2i. Principe de la séparation des pouvoirs posé par TAssemblée constituante de 1789 et par les publicistes.

22. Distinction du pouvoir législatif et des pouvoirs chargés d'appliquer la loi. — Leurs rapports.

23. Séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. — Leui's rapports.

24. Situation de Tautoritè judiciaire à l'égard des autres pouvoirs, et notamment à l'égard de l'autorité gouvernementale et administrative.

SO. En définissant Tobjet du droit public et particulièrement l'objet du droit constitutionnel, nous avons indiqué les différentes mesures par lesquelles l'autorité publique contribue à la conservation et à la prospérité de la société. Poser les règles de conduite que doivent suivre les citoyens, dans leurs rapports privés ou dans leurs rapports avec la société, fixer la contribution que chacun d'eux doit payer

pour subvenir aux dépenses sociales, assurer la sécurité publique contre les troubles intérieurs et les dangers de l'extérieur, satisfaire les besoins collectifs des citoyens, statuer sur les contestations que soulèvent l'application des lois civiles et la répression des infractions aux lois pénales : telle est l'œuvre de la puissance publique, telles sont ses diflerentcs fonctions.

Sous l'ancienne monarchie, ces différentes fonctions étaient souvent confondues. Sans doute, il s'était peu à peu introduit des distinctions, ne fût-ce qu'en vertu du principe économique qui veut que tout travail soit divisé pour être bien fait. Mais si Ton peut dire que, d'après les traditions de la monarchie, le souverain devait, en principe, obtenir l'assentiment des différents ordres de la nation, clergé, noblesse et tiers-état, lorsqu'il y avait lieu d'établir les impôts et de faire les lois, on sait que les rois se dispensèrent, à partir du commencement du dix-septième siècle, de réunir les États généraux, et que les réformes, importantes et utiles d'ailleurs, qu'ils introduisirent dans la législation, émanaient de leur seule autorité.

A la vérité, une distinction subsistait jusqu'aux derniers temps entre l'autorité gouvernementale et administrative et l'autorité judiciaire. Les parlements, dépositaires de ceiU} dernière autorité en vertu d'une délégation du Roi, avaient une certaine indépendance dans leur domaine. Toutefois le îloi avait considéi*é qu'il pouvait retenir une portion de ce pouvoir émané de lui et l'exercer quand il lui plaisait, soit par lui-même atcc le concours du conseil d'État, soit par des agents à ce spécialement commis. A leur tour, les parlements l'épondaient à empiétements par empiétements. Se substi^^ tuant d'office auxÉtats généraux, ils s'arrogeaient le droit

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de contrôler les actes législatifs du souverain et rétablissement des impôts. Ils envahissaient également le domaine de Tautorité gouvernementale et administrative par leurs arrêts de règlement et par les injonctions qu'ils adressaient aux agents de la royauté en les citant à leur barre *. Zl. Cette confusion des pouvoirs disparut en 1789. Quand l'Assemblée constituante voulut établir le droit public de la France, elle posa en principe « qu'une société dans laquelle là garantie des droits n'était pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'avait pas de constitution *. p Cette pensée a été reproduite dans des termes un peu moins larges par la constitution de 1848. « La séparation des pouvoirs, y est-il dit, est la première condition d'un gouvernement libre*. »

Il y a, dans la théorie de la séparation des pouvoirs, consacrée par ces déclarations solennelles, quelques points essentiels sur lesquels les publicistes de toutes les nations et les constitutions de tous les États libres, républiques ou monarchies constitutionnelles, sont d'accord ; il y en a d'autres sur lesquels les solutions varient suivant les pays ot suivant les formes de gouvernement.

Si l'on en cherche la portée, comme on le fait généralement, dans le chapitre vi du livre XI de VE$prit des Lois, on voit qu'il est nécessaire, pour que les citoyens ncî puissent pas être opprimés, que le pouvoir de faire la loi, celui de Texécuter par des mesures gouvernementales, et celui de juger les contestations qui s'élèvent pour l'application des

* On trouve \cs détails les pkis précis sur ce point dans la remarquable préface placée par M. le comte de Laborde, ancien directeur général des archives nationales, en tiîtc tU" l'inventaire des actes du Parlement de Paris publié par M. Boutaric.

"^ Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, art. 16 (Voy. la discussion à la 9é.ince du 26 août 1789).

« Art. i9.

u des lois pénales, ne soient pas réunis dans ta

abord, le pouvoir de faire les lois a été séparé le les exécuter soit par des mesures gouvemeit par des décisions judiciaires, le est considéré comme fondamental dans toutes ions des Etats libres, oii le pouvoir de faire les Qter les impôts est attribue soit exclusivement, part principale, aux maiidalaircs élus de la na- ' du pouvoir executif ne peut à lui seul faire une moins Tautorité judiciaire peut-elle usurper ce

la séparation peut-elle être absolue entre le pouf et le pouvoir executif? C'est ici que des nuansent fréquemment dans l'application du principe, constituante de 1789, dans les premiers moréaclion contre le despotisme dont elle craignait ait supprimé presque entièrement toute iuterloi dans l'œuvre législative. D'après la constitu- 4 septembre 1791, elle ne l'avait appelé à cononfection des lois que par un consentement ou t le Corps législatif pouvait se passer dans cerres, notamment l'établissement des impôts, et ilus nécessaire quand trois législatures succèsadopté la même loi. Sous les constitutions moui ont suivi celle de 1791, l'autorité chargée du utif a eu sa part, quelquefois même une part le, dans l'exercice du pouvoir législatif. En outre n des lois, elle a été inveslfedu droit d'initiative ement, soit concurremment avec les membi-es fcs. Dans nos constitutions républicaines, tantôt

elle n'a eu ni droit d'initiative, ni sanction, tantôt elle a reçu et l'initiative et le droit de réclamer une nouvelle délibération. Il n'en reste pas moins vrai que, en dehors des périodes de dictature pendant lesquelles les principes cessent de recevoir leur application, le pouvoir législatif est distinct du pouvoir exécutif, comme de l'autorité judiciaire.

23. C'est également un principe consacré par l'Assemblée constituante que le pouvoir législatif ne doit pas empiéter sur le pouvoir exécutif. Est-ce à dire qu'il n'y a pas d'action exercée par les assemblées chargées du pouvoir législatif sur la conduite du chef de l'Etat ou de ses ministres? Loin de là. Mais l'organisation de ces rapports a varié beaucoup et ni les républiques ni les monarchies constitutionnelles ne se ressemblent complètement sur ce point. En général, les ministres sont responsables devant les assemblées législatives et ces assemblées arrivent à exercer une influence plus ou moins g^rande non-seulement sur leurs actes, mais même sur leur nomination, par les votes qui constatent qu'elles les approuvent ou qu'elles leur refusent leur confiance.

Il faut ajouter que les limites respectives des domaines propres du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ont sensiblement varié suivant les époques et les pays, ce qui rend fort difficile à résoudre en théorie, sauf pour quelques points fondamentaux, la question de savoir à quel moment l'un des pouvoirs empiète sur l'autre.

e4. Venons à la situation de l'autorité judiciaire à l'égard des autres pouvoirs.

Sous l'ancienne monarchie, le pouvoir de rendre la justice était considéré comme un des droits essentiels de la couronne. Les appels devant la justice instituée par le Roi avaient été un des plus puissants moyens de battre en brèche la féb- I. " 4

PE DE Ik SÉPARATION DES POUVOIRS.

es publicistes s'accordaient à penser que le cr celle partie de son aiilorilé au lieu de aêmc. L'Assemblée conslituante considéra ciaire clail un des allributs de la souvenuluToir exécutif proprement dit. Elle en fit 3t et partant de œ principe que la nation, ïuverainc, était la source de tous les pou- 3ule les déléguer, elle décida que les juges e peuple pour une durée déterminée el que ivoir exécutif seraient placés auprès des lier l'application de la loi'. Nos constiics ont, à plus forte raison, fait de l'autorité oir distinct.

ins les constitutions monarchiques, l'aut considérée comme une branche du pousystème a été jugé le plus exact en théorie 1 nombre de publicistes parmi lesquels on magistrats*.

1 que les garanties d'une justice impartiale L se concilier avec l'une ou l'autre théorie, tutions monarchiques il a été écrit que la m nom du souverain et par des juges qu'il vibilitc n'en a pas moins été conférée à la pour assurer, aux yeux du public, leur in-

ent dÉluttuF dum \ff, !>£ance9 du 5 et du 6 mai 1790. Barjmphcr cette wlulion inolpré les efforts rie CauJts, de Mniiry, t l'un el ('nuire l'nutorit£ rie Honlesquîeu, cl Hicdercr îasisécTÏTain polilique qu'on o)^ki!v mi» cesse, disait-il, naiopi-

e FaulorUf. judieiaiTe, cli. I". — Bonjcan, Encyclopédie idlnition, rli. 1". — AnloiiiG Blnnrlie, Diclioimaire général jrilf judiciaire. — Fffiiud Giraud, Diclionnairt de la poti- [iiliiulioa judiclairG. Pi'Cïquu tous lc> professeurs de droit

t soutenu cette tliËsc.

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dépendance. D'autre part, le •système de l'élection des juges, qili, pour les tribunaux de commerce et avec certaines précautions, adonné des résultats satisfaisants à divers égards, mais qui, appliqué d'une manière générale aux États-Unis d'Amérique, a fait naître des scandales permanents de partialité en matière civile et d'impunité en* matière criminelle, n'est pas une conséquence nécessaire du principe républicain que la justice est rendue au nom du peuple. Plusieurs de nos constitutions républicaines en ont fourni la preuve. Il ne faut donc pas attacher une importance excessive à cette classification du pouvoir ou de l'autorité judiciaire.

Il est plus important de constater le rôle' qui lui a été attribué à l'égard des autres pouvoirs. Nous avons déjà dit qu'il ^st interdit à l'autorité judiciaire de faire la loi à l'occasion des contestations qui sont portées devant elle. Toutefois il y a des pays, par exemple les États-Unis de l'Amérique du Nord , où il appartient à cette autorité de faire tomber une loi en déclarant qu'elle est contraire à la constitution, à la loi fondamentale dont le législateur, pas plus que le pouvoir exécutif, n'a le droit de méconnaître les dispositions. A plus forte raison lui appartient-il, dans ce pays, de statuer sur les réclamations formées contre les actes du pouvoir exécutif.

Il n'en est pas ainsi en France et dans un assez grand nombre de pays de l'Europe. Non-seulement l'autorité judiciaire n'a pas le droit de contrôle sur le pouvoir législatif; elle ne l'a pas davantage sur l'autorité gouvernementales et Hur l'autorité administrative. C'est un des points sur lesquels l'Assemblée constituante a le plus vivement insisté. Si dlle s'est inspirée de Montesquieu quand elle a déclaré que le pouvoir judiciaire n'était pas une branche du pouvoir exécutif, elle ne lui a fait ici aucun emprunt. Elle avait d'autres

préoccupations. Elle se rappelait que dans les luttes engagées au dix-huitième siècle entre la royauté et les parlements, les torts n'avaient pas été ordinairement du côté de l'autorité royale; que les réformes les plus sages, par exemple les édits proposés par Turgot, avaient été entravées par la résistance des corps judiciaires où dominaient les membres de la classe ])rivilégiée. Elle entendait diriger le pouvoir e^^écutif dans la voie des réformes et n'admettait pas qu'il pût être gêné par la résistance de l'ordre judiciaire. Elle résonnait au pouvoir législatif le droit de contrôler les actes de l'administration centrale; à l'administration centrale, sous l'action du pouvoir législatif,ne droit de contrôler les actes de l'administration locale.

Aussi la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 Sur la constitution des assemblées administratives de département et de district porte dans l'article 7 de la section III : « Elles ne pourront être troublées dans l'exercice de leure fonctions par aucun acte du pouvoir judiciaire *. » De son côté, la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire contient au titre II, article 13, la disposition suivante : « Les fonctions judiciaires seront distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, sous peine de forfaiture, troubler de quelque manière que œ soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Ce

^ L'Âssc^mblcc constituante insistait éncip'qucmcnt sur ce princi|)C dans rinstruction annexée à cette loi. « La constitution ne serait pas moins violée, disait-elle, si le pouvoir judiciaire pouvait se mêler des choses d'administration et troubler de quelque manière que ce fût les corps administratifs dans l'exercice de leurs fonctions. La maxime qui doit prévenir cette autre espèce de désordre politique est consacrée par l'article 7. Tout acte des tribunaux et des cours de justice tendant à contrarier ou à suspendre le mouvement de l'administration étant inconstitutionnel, demeurera sans effet et ne devra pas arrêter les corps administratifs dans l'exécution de leurs opémUons. j>

principe est répété et consacré par les lois des 7-1 1 septembre 1790, 7-14 octobre 1790, 27 avril-25 mai 1791.

Ce n'est pas ici le lieu d'examiner les conséquences du principe de Tindépendance de l'autorité administrative à l'égard de l'autorité judiciaire, les institutions organisées pour assurer l'application de ce principe, notamment la juridiction administrative, les dérogations qui y ont été faites. Nous devons nous borner à l'indiquer comme une des idées fondamentales qui dominent la constitution des pouvoirs publics. On a dit souvent que les vues de l'Assemblée constituante sur ce point constituaient une dérogation au principe de la séparation des pouvoirs et non une application de ce principe; qu'elles étaient inspirées par l'hostilité que les corps judiciaires montraient pour la Révolution ; qu'elles ne devaient pas survivre aux circonstances temporaires qui les avaient fait adopter. Et pourtant jamais jusqu'ici, malgré de fréquentes attaques, les législateurs français n'ont consenti à abroger cette règle, et, dans plusieurs pays voisins, les institutions françaises ont été imitées récemment encore après de longues études, en vue de donner des garanties spéciales aux citoyens.

Telle est la portée du principe de la séparation des pou voirs dans notre législation.