Division en agents, — conseils, — juges

41. Rôle des agents. — Leur constitution sous la forme unitaire. — Distinction des agents directs et des agents auxiliaires.

42. Caractères ilifTérents des assemblées désignées sous le nom de conseils. 45. Notions sommaires sur les motifs de Finslitution des juges au sein de lu

hiérarchie administrative.

40. Nous venons d'indiquer la place de rautoriié administrative au milieu des autres pouvoirs publics. Voyons son organisation intérieure.

On distingue parmi les organes de l'administration des agents, des conseils, des juges : des agents qui sont en contact avec les citoyens, pour exiger d'eux l'accomplissement des obligations que leur impose la loi ; des conseils qui sont placés auprès des agents, tantôt pour les éclairer, tantôt pour contrôler ou pour diriger leur action, sans être euxmêmes en contact avec les citoyens ; enfin, des juges institués pour prononcer sur les réclamations des particuliers qui se plaignent de ce que leur droit aurait été violé par un acte de l'autorité administrative.

Quelques mots sont nécessaires pour caractériser le rôle de chacun de ces organes de l'administration.

41. Les agents de l'administration sont en contact avec les citoyens. C'est à eux qu'il appartient de faire les actes de gestion qu'exige le soin des intérêts collectifs, d'organiser et de faire fonctionner les services publics, de recueillir les recettes et de faire les dépenses qu'entraîne l'accomplissement de ces services ; à eux qu'il appartient de prendre les mesures de police, de prévoyance, qu'exige le maintien de l'ordre et de la prospérité dans la société.

Pour être en mesure d'accomplir cette mission, qui exige 1. C

un certain esprit d*initiative, les agents sont organisés en France sous la forme unitaire. C'est du moins Tétat des choses depuis la loi du 28 pluviôse an VIII.

L'Assemblée constituante avait essayé d'un autre système. Elle avait remis l'action à des assemblées. On a renoncé à ce système en l'an VIII, parce que l'expérience avait prouvé qu'une assemblée est généralement peu propre à l'action, qu'il s'y produit ordinairement des hésitations, des tiraillements, que la responsabilité se divise et, en se divisant, risque de disparaître. « Agir est le fait d'un seul, délibérer est le fait de plusieurs >, disait le rapporteur de la loi du 28 pluviôse an Vin. Ce n'est pas un axiome de la Science politique, c'est cependant le plus souvent une vérité.

Un publiciste d'une grande originalité, M. Stuart*Mill, qui écrivait dans un pays où le système des agences collectives est très-fréquemment employé, l'Angleterre, a condamné ce système en quelques mots qui méritent d'être rapportés. « Nulle collection d'hommes, à moins qu'elle n'ait une organisation et une hiérarchie, n'est propre à l'action dans le sens vrai du mot. Même un conseil d'élite, composé d'un petit nombre de membres familiers avec la besogne qu'ils ont à traiter, est toujours un instrument inférieur à quelque individu qui pourrait être trouvé parmi ses membres, et ce conseil gagnerait énormément à ce que cet individu devînt le chef, et à ce que les autres lui fussent subordonnés*. »

Toutefois il y a dans l'organisation française des exceptions à la règle de la constitution des agents sous la forme unitaire^ lorsque l'administration consiste moins dans un acte d*autorité à l'égard des citoyens, que dans un acte de gestion ou

* Le Gouvernement représentatif, traduction do M. Dupont-White, p. 107.

de contrôle, par exemple pour Tadministralion des établissements du culte et des établissements de bienfaisance.

Dne division très-importante à signaler parmi les agents administratifs, et qui touche à la nature même de leurs fonctions, c'est que les uns sont agents directs, les autres agents auxiliaires.

Les agents directs sont ceux qui ont le pouvoir d'imposer aux citoyens les obligations établies par la loi. Les agents auxiliaires n'ont pour mission que de préparer ou d'exécuter la décision prise par l'agent direct.

On distingue môme, parmi les agents auxiliaires, ceux qui ne sont généralement pas en rapport avec le public et qui sont occupés à des travaux intérieurs, les employés des bureaux ; — et, d'autre part, ceux qui sont en relations constantes avec le public, et qui ont par conséquent une action sur lui, mais une action commandée par un fonctionnaire supérieur.

Pourquoi cette distinction? Le législateur français paraît avoir attaché une grande importance à concentrer dans un petit nombre de mains le droit de commander aux citoyens, pour concentrer aussi la responsabilité et pour modérer l'exercice du pouvoir.

Il n'en est pas de même dans tous les pays* Dans plusieurs des États de l'Amérique du Nord, par exemple, les fonctions municipales sont réparties entre dix-neuf agents, qui n'ont d'autre supérieur que l'assemblée des citoyens de la commune et qui sont individuellement responsables de leurs actes.

Notre système est tout différent^ et cette qualification d'agent auxiliaire n'est pas une marque de l'infériorité des fonctionnaires à qui elle est attribuée ; elle implique seule-

ment que le scnice confié à ces agents doit être dominé par des idées générales, dont l'application est confiée à une autre autorité.

4». Après les agents, les conseils. Sous le nom de conseil, on réunit des assemblées qui ont cela de commun qu'elles ne sont généralement pas en contact avec les citoyens, mais qui ont des pouvoirs très-différents.

Les uns n'ont qu'à donner des avis qui leur sont demandés j)ar l'agent auprès duquel ils sont placés, et que celui-ei peut suivre ou ne pas suivre, sous sa responsabilité, alors même que la loi lui prescrit de les prendre. On comprend que le législateur, qui voulait donner à l'action plus d'énergie en constituant les agents sous la forme unitaire, ait tenu en même temps à éviter les erreurs des agents en plaçant auprès d'eux des conseils pour les éclairer.

Mais il y a certains conseils qui ont une véritable autorité et qui sont chargés, soit de contrôler la gestion d'un agent, soit même de diriger son action et de prendre des décisions que celui-ci n'a plus qu'à exécuter.

43. Nous avons expliqué le rôle des agents et des conseils. Quant à l'institution des juges au sein de la hiérarchie administrative, elle s'explique par le principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire.

Les actes de l'autorité administrative, quelles que soient les précautions prises contre les erreurs, peuvent soulever des réclamations. Ils peuvent froisser des intérêts ou léser des droits.

S'il ne s'agit que d'intérêts froissés, c'est-à-dire du plus ou moins d'inconvénients ou d'avantages que peut présenter une mesure, l'administrateur qui a fait l'acte est bien placé pour recevoir la réclamation et y donner la suite qu'elle

comporte. Au besoin, le réclamant s'adressera au supérieur de cet agent, s'il n'a pu obtenir satisfaction.

Mais lorsqu'il s'agit d'un droit lésé, de la violation d'une disposition de loi ou d'un contrat, il faut un juge.

On ne voulait pas, en principe, confier à l'autorité judiciaire le soin de statuer sur ces litiges ; il' a fallu créer des juges qui font partie de l'autorité administrative. Nous reviendrons plus tard avec de grands développements sur la constitution de la juridiction administrative.

Ainsi : les agents, les conseils, les juridictions, telles sont les trois grandes divisions de l'organisation administrative.

Toutefois, nous ne croyons pas devoir exposer dans trois livres différents l'organisation de ces trois espèces d'autorités administratives. Il nous parait préférable d'indiquer dans un premier livre la série des agents administratifs et la série des conseils qui, placés auprès de chaque agent, l'éclairent de leurs avis, ou dirigent et contrôlent son action.

Dans un second livre, nous étudierons les juridictions administratives.

44. Comment la centralisation s'est réalisée au point de vue politique et judiciaire.

4dr Raisons d*ùire de celte institution au point de vue administratif. 46. Des réformes récemment opérées dans la législation.

:. Pour compléter ces notions générales, nous devons signaler un principe fondamental qui domine toute l'organisation administrative : agents, conseils, juridictions ; c'est le principe de la centralisation.

La France est une. 11 n'y a pas, dans la République française, comme dans l'empire d'Autriche-Hongrie, plusieurs

nations qui relèvent du même souverain, mais qui forment à peu près des États distincts avec une législation, un gouvernement particuliers. Les différentes parties de notre territoire ne sont que des fractions du même tout. Il n'y a plus de Bretagne, de Guyenne, de Languedoc, de Provence, de Bourgogne. Il n'y a qu'une France, qu'une nation homogène, qu'une patrie commune à tous les Français.

On sait par quels efforts persévérants ce grand résultat a été obtenu; comment nos rois y ont travaillé pendant six siècles, formant le territoire par des conquêtes, des mariages, des traités, des confiscations môme, puis organisant peu à peu les institutions. Cette œuvre de la royauté, commencée par Philippe Auguste, poursuivie par saint Louis, Philippe

le Bel, Charles V, Charles VII, Louis XI, Henri IV, par Richelieu pour le compte de Louis XIII, par Louis XIV avec Colbert et Louvois, a été consacrée définitivement par l'Assemblée constituante en 1789.

Pour l'affermir, l'Assemblée constituante a supprimé les anciennes provinces ; elle a remanié le territoire de la France et l'a divisé en quatre-vingt-trois départements. Puis, après avoir consommé l'unité territoriale, elle a complété l'unité des institutions.

Faut-il, comme l'a fait une écolo politique, entraînée par une passion exclusive pour la liberté, regretter sinon le morcellement de la France, du moins la diversité de ses institutions anciennes, qui donnaient, dans certains cas, des garanties pour les droits de l'individu?

Nous ne le croyons pas. Si le travail de l'unité française n'a pas profité principalement à la liberté, il a produit l'égalité devant la loi, soit qu'elle protège, qu'elle impose ou qu'elle punisse, et cette égalité, ne l'oublions pas, c'est la

DU POUYOm EXÉCUTIF. 87

justice. Il a conduit à fonder l'autorité publique sur une autre base que celle du droit de propriété territoriale. Il a créé la puissance et la grandeur de la France en face de l'étranger.

Ce sont là des bienfaits qui méritent notre reconnaissance. Il est possible que nos rois, qui travaillaient à l'unité nationale, que l'Assemblée constituante, qui l'a consacrée définitivement, aient, en brisant des obstacles à l'égalité, supprimé des garanties pour la liberté. Mais la faute en doit peser principalement sur la résistance injuste des privilégiés, d'autant plus ardents à consei^er leurs privilèges qu'ils avaient cessé de rendre les services qui les avaient motivés ; car c'est cette résistance qui a forcé à dépasser le but et à tout anéantir au lieu de tout réformer.

Quelles devaient être les conséquences de cette unité et les 'moyens de la réaliser?

Le bût de là société est d'abord d'assurer à ses membres la librQ jouissance de leurs droits oontre toute attaque, de garantir la sécurité intérieure et extérieure ; c'est l'œuvre du gouvernement, de l'armée et de la justice.

Il fallait, pour arriver à ce résultat, un pouvoir unique, se faisant obéir de tout le pays, disposant de l'armée nationale, à la formation de laquelle contribueraient tous les citoyens, une législation unique pour toutes les parties du territoire, et un corps de magistrature appliquant cette législation dans le même esprit ; enfin un trésor public, une bourse commune formée d'un prélèvement sur les deniers de tous les citoyens et pourvoyant à l'entretien des agents du gouvernement, de l'armée et de la justice.

Tout cela était ébauché avant 1789, et s'est réalisé depuis cette époque.

Il y a pour toute la France un pouvoir législatif unique, un seul gouvernement, une armée, un trésor public.

Il y a aussi une législation civile et criminelle, qui est la même pour tous les Français ; et pour que cette législation soit toujours appliquée dans le même esprit, sans quoi il serait inutile de l'avoir faite une, il y a au sommet de la magistrature, de l'autorité judiciaire, un corps spécialement chargé de veiller à l'application de la loi. Ce corps est la Cour de cassation, ainsi nommée parce que sa mission est de casser les arrêts des juridictions locales qui s'écarteraient de la véritable pensée du législateur, et qui, par sa jurisprudence, ramène à l'unité les jurisprudences des diverses cours.

Voilà la centralisation politique et la centralisation judiciaire.

Il faut bien remarquer que centralisation n'est pas concen-* tration. On a fait souvent à ce sujet une très-regrettaftle confusion, que l'Académie française n'a pas eu le soin de dissiper.

Centraliser ne veut pas dire concentrer dans les mêmes mains, sur un même point, mais rattacher, relier à un centre, ce qui est très-différent.

Ainsi on ne peut pas dire qu'il y ait concentration des affaires judiciaires à Paris ; nul ne peut nier qu'il y ait une centralisation judiciaire.

45. Mais une fois acquise la centralisation politique et la centralisation judiciaire, est-ce tout ce qui est nécessaire pour réaliser l'unité de la France?

Non. La société a pour but aussi de procurer à ses membres la satisfaction des besoins collectifs auxquels l'initiative des individus ou des associations d'individus serait impuissante à pourvoir avantageusement.

Elle y arrive par la gestion de divers services publics et par des mesures de police, de surveillance, de prévoyance.

L'unité de la France ne conduit-elle pas à procurer aux citoyens du même pays la satisfaction de ces besoins collectifs dans les mêmes conditions? Et ne faut-il pas centraliser l'administration, comme la justice, comme le gouvernement?

Ne faulril pas surtout centraliser la partie de l'administration dans laquelle le pouvoir de l'autorité s'exerce par voie de règlement, sorte de législation secondaire qui ne peut contredire la législation principale sans enlever aux citoyens une partie du bénéfice de l'unité de législation?

Depuis 1789, comme avant 1789, le législateur a répondu : oui, en principe. Il a établi la centralisation administrative.

11 l'a établie pour l'action. Il l'a établie également pour la juridiction. C'est du centre que part l'impulsion; c'est au centre que réside le contrôle suprême destiné à maintenir l'unité dans l'application de la législation administrative.

Suit-il de là que l'État, représentant de la société, gère seul, par ses agents répandus sur toute la surface du territoire, tous les services publics qui font l'objet de l'administration ?

Non, nous l'avons dit en définissant le droit administratif, l'État n'est pas seul à personnifier les intérêts collectifs des citoyens.

' Il y a à côté ou plutôt au-dessous de lui des organes de sociétés plus restreintes, composées de fractions du territoire, qui ont leurs intérêts collectifs propres, leurs propriétés distinctes, leurs charges et lem's ressources particulières : le département et la commune.

uj nu pocvom exécutif.

La centralisa lion n'empêche pas la vie propre de ces petites communautés.

Le légisLiteur a distingué entre les intéhîts généraux, qui doivent recevoir satisfaction dans toutes les parties de la France, avec les ressoui-ces générales du pays, et les intérêts locaux auxquels il doit être poui-vu au moyen des ressources de cliaque localité.

Le pouvoir central a seul été chargé directement du soin des intérêts généraux.

On peut citer comme services publics généraux : le service des routes nationales, des gi-ands chemins de fer, des rivières navigables, des canaux, des ports, des phares ; le service des postes, celui des télégraphes, une partie du service de l'instruction publique, une partie du service du culte, et un grand nombre des branches de la police administrative. Voilà la part faite au pouvoir centrai.

Puis, aux pouvoirs chargés d'administrer les communautés territoriales, départcmenls et communes, a été confié le soin des intéifUs locaux.

Ainsi, les habitants de ces diverses circonscriptions, en même temps qu'ils participent aux bénéfices des services publics institués par l'État et qu'ilscn supportent les charges, participent aux bénéfices de certains services institués principalement pour eux et exclusivement à leurs frais, sauf le concours que la grande association peut accorder à chacune de ces petites sociétés.

A côté des routes nationales faites par l'État pour desservir les intérêts généraux de la France, se trouvent les routes départementales faites aux frais des départements, puis les chemins vicinaux, créés et entretenus aux frais des communes. ■%

Seulement la législation a rosciTc au pouvoir central un contrôle sur l'action de ces petites sociétés, parce que les intérêts locaux ne peuvent pas être complètement distincts des intérêts généraux.

L'Assemblée constituante de 1789, dans l'instruction jointe à la loi des 14-22 octobre 1789, disait : « Il importe à la grande communauté nationale que toutes les communautés particulières qui en sont les éléments soient bien administrées; qu'aucun dépositaire des pouvoirs n'abuse de ce dépôt. »

Il n'est pas possible, en effet, d'assimiler complètement les communautés territoriales, dont on se trouve membre par le fait seul qu'on y est né, qu'on a l'habitude d'y vivre ou qu'on y est propriétaire, avec les associations dans lesquelles on entre volontairement.

Dans les communautés territoriales, on peut, en subissant la loi de la majorité, subir une contrainte qu'on n'avait pas acceptée #avance.

Il y a trois défauts qui peuvent être le fait desr autorités locales et contre lesquels il est nécessaire de prendre des garanties au point de vue des intérêts généraux et au point de vue des intérêts locaux : la tyrannie, c'est-à-dire la violation des lois qui assurent la liberté et l'égalité des citoyens ; la négligence et la prodigalité.

En parlant de la tyrannie, nous n'évoquons pas un fantôme ; les exemples seraient faciles à citer. On peut choisir dans l'histoire d'avant 1789, comme dans une histoire plus moderne, la preuve que la liberté des administrateurs locaux, même élus par les citoyens, ne serait pas la liberté des administrés, surtout de la minorité des administrés.

Quant à la négligence, elle est malheureusement trop fré-

quente. Tel qui s'est remué beaucoup pour arriver à une position qui met en relief n'a pas* l'énergie nécessaire pour sacrifier continuellement une partie de son temps aux affaires publiques.

Dans une note dictée au ministre de l'intérieur en 1800, au sujet de l'administration des communes, le premier consul disait : « L'intérêt personnel du propriétaire veille sans cesse, fait tout fructifier ; au contraire, l'intérêt de communauté est de sa nature somnifère et stérile : l'intérêt personnel n'exige que de l'instinct ; l'intérêt de communauté exige de la vertu, et elle est rare. »

Or cette ilégligence pourrait compromettre singulièrement les intérêts des citoyens, en laissant en souffrance des services publics dont la gestion a été -confiée aux autorités locales : une partie des services du culte, de l'instruction publique, de la voirie. •

Enfin la prodigalité peut être inspirée ou par le légitime désir de satisfaire à des besoins pressants, ou par l'ambition de laisser une trace de son passage.

Cette prodigalité des autorités locales peut être dangereuse pour les intérêts généraux ; car les ressources destinées aux dépenses locales se puisent dans la bourse des citoyens comme les resources destinées aux dépenses générales ; et si les autorités locales épuisent les forces contributives des citoyens, quels seront les moyens d'action de l'État pour subvenir aux dépenses d'intérêt général? Ce n'est pas une hypothèse que nous indiquons ici. En 1865, un homme d'État du royaume d'Italie signalait le grave embarras où se trouvait ce pays par suite de la liberté illimitée laissée aux municipalités de se grever d'impôts : l'impôt communal se trouvait supérieur dans beaucoup de communes à l'impôt établi par l'État.

La liberté relative donnée, depuis un certain nombre d'années, aux administrations locales par la législation française pour rétablissement de centimes additionnels aux contributions directes a produit ce résultat, qu'aujourd'hui l'État ne pourrait plus qu'avec de très-grandes difiicultés augmenter ces impôts à son profit*.

La prodigalité des autorités locales pourrait aussi compromettre l'avenir *des localités elles-mêmes, qui est également un intérêt général. Les administrateurs et les administrés seraient facilement d'accord pour disposer au profit de la génération présente du patrimoine de ces petites sociétés, qui doit être conservé, sauf des cas exceptionnels, comme une ressource pour l'avenir.

Le législateur, tout en laissant aux autorités locales un pouvoir propre dans certains cas, l'initiative des mesures dans beaucoup d'autres cas (ce qu'on oublie trop quand on critique notre système actuel), a réservé à l'autorité centrale un droit de réformation pour faire tomber les actes tyranniques des autorités locales, un droit de coaction pour triompher de leur négligence, un droit de veto pour empêcher leur prodigalité.

* En 1847, la contribution foncière était augmentée de 58 centimes pour les départe- . nirntset les communes; en 1869, le nombre de ces centimes s'élevait à 85,3; il a été en 1876 de 98,6.

En 1847, la contribution personnelle et mobilière était accrue de 54 centimes pour ' les départements et les communes; en 1869, elle l'était de 83,6; elle a été surcharfféc en 1876 de 100,9. Comme la contribution foncière, la contribution personnelle et mobilière est doublée au profit des départements et des communes.

En 1847, les centimes additionnels afférents à la contribution des portes et fenêtres, au profit des départements et des communes, montaient seulement à 26; en 1869, ils étaient déjà à ^3 ; ils se sont élevés en 1876 à 70,7.

L'impôt des patentes n'était augmenté, en 1847, que de 42,8 centimes additionnels — 6,8 pour l'Etat et 36 pour les départements et les communes; — en 1869, il n'y avait encore que 10,8 pour l'État, 58,1 pour les départements et communes, 69,9 au total. En 1876, l'État a perçu 57,6 centimes additionnels, les départements et communes 67,7. Les contribuables ont payé au total 125,3. L'impôt est plus que doublé. Il est vrai qu'ici l'Étal a pris une part considérable de l'augmentation.

Voilà, en quelques mots, Torigine, les motifs et la constitution de la centralisation administrative, tant en ce qui touche les intérêts généraux qu'en ce qui touche les intérêts locaux.

On a appelé du nom de tutelle administrative le système établi pour relier les intérêts locaux aux intérêts généraux. On a dit que les départements, les communes, les établissements publics étaient mineurs.

Ces expressions nous paraissent inexactes et regrettables à un double point de vue.

Les mots de tutelle administrative ont donné lieu, en effet, très-fréquemment dans les longues controverses qu'a soulevées cette question depuis le commencement du siècle, aune appréciation tout à fait inexacte des motifs qui avaient fait établir des garanties contre les pouvoirs locaux. En employant ces termes, on provoque les protestations des représentants des localités qui se prétendent aussi éclairés et mieux placés que les agents du pouvoir central pour apprécier les intérêts dont ils ont la gestion.

Mais nous avons montré que le contrôle exercé sur les autorités locales n'est pas motivé principalement par la crainte que les administrateurs locaux ne manquent de lumièi^es et ne répondent pas à la confiance de leurs électeurs. U est fondé avant tout sur la crainte que les dépositaires du pouvoir local n'abusent de leur autorité, qu'ils ne violent la législation établie pour limiter leur action et donner des garanties à la minorité, qu'en outre ils ne compromettent les intérêts généraux du pays et n'engagent d'une manière excessive l'avenir de la localité.

Sans doute, dans certains cas, le pouvoir de contrôle donné à l'autorité centrale ressemble aux précautions prises pour

empêcher les mineurs de nuire à leurs propres intérêts. Mais ce pouvoir de tutelle pourrait disparaître sans que les liens qui rattachent les intérêts locaux aux intérêts généraux fussent brisés.

A un autre point de vue, le mot de tutelle administra livo est fâcheux ; c'est au point de vue de l'application des règles du droit administratif. On a trop souvent voulu chercher, dans la manière d'agir des conseils locaux et des autorités supérieures, des analogies avec l'action du tuteur d'un mineur, du conseil de famille, du tribunal homologuant les délibérations du conseil de famille, et là encore on est tombé dans des erreurs, parce que les situations ne sont semblables qu'en apparence.

Nous aimerions donc mieux écarter ce mot de tutelle administrative, pour y substituer le mot plus juste de contrôle*.

Ce système de .contrôle est organisé en France depuis Colbert, qui a, le premier, centralisé le service de l'entretien des voies publiques, et qui a, le premier aussi, fait intervenir l'autorité centrale pour mettre l'ordre dans les 'finances municipales, odieusement dilapidées.

Pour notre part, quand nous voyons que ce système a ses origines sous l'ancienne monarchie, nous sommes loin d'être disposé à le condamner et à le déclarer incompatible avec les idées modernes. A notre sens, s'il a survécu à l'explosion révolutionnaire, qui a fait tant de ruines, et s'il a été consacré par l'Assemblée constituante, qui n'était pas arrêtée par

* En 1833, dans la discassion du projet de loi sur les attributions luiinicipiles, l'illustre H. Thiers, alors ministre du commerce et des travaux publics, démontrait que n ces exjiressions de tutelle et de minorité sont finisses et que c'est avec des expressions fausses qu'on répand dans le pays des erreurs donunagcables ». (Honiteur du 8 mai 1833» p. 1275.)

I^e très^regrettable président Bonjcan a soutenu la même opinion dans le rnp{)orl présente au Sénat sur le projet de loi relatif aux conseils municipaux qui est devenu lu loi du U juillet 1867;

tCDsce (le faire table rase des anciennes institutions, c'est il répondait à une nécessité de notre état social, de notre lé nationale.

(6. Maintenant dans quelle mesure ce contrôle doit-il ereer? C'est une question qu'il n'est pas possible de ré- Ire en se plaçant au point de vue purement théorique', étudiant la législation relative aux départements et aux imunes, nous montrei-ons comment la pratique a succesment varié. Nous n'avons ici qu'à résumer en quelques s ces variations.

le 1790 à l'an VIII, ies autorités locales élues par les yens étaient fort peu contrôlées. A partir de l'an VIII, une :tion nécessaire se produisit, et bien que les administra- ■s des départements et des communes fassent choisis par ^uvemement ou par ses ageots, ils ne {Htuvaient prendre ine décision sans son approbation. Sous la Restauration nombreux écrits, de nombreux discours réclamèrent la intralisation. Les projets préparés par M. Siméon en 1 et par M. de Martignac en 1828, pour donner aux locale droit d'élire leurs mandataires, attribuaient en même ps aux membres des corps électifs une certaine initiative, circonstances politiques empêchèrent ces projets d'air.

I législation sur les communes et les départements avait "emaniée sous le gouvernement de Juillet, dans les lois !1 mars 1831. 22 juin 1835, 18 juillet 1837 et 10 mai S. On avait cherché à faire une i>art raisonnable à l'inindance des conseils généraux et des conseils munici- ;. Cette part a été bientôt trouvée insufiisantt.^

irmi li's ouTn^cs les plus remarquables qui ont été puliliés sur «.'tic qiic»tiun, il 1er ilcui litres de M. Duponl-Wliik, l'un intitulé : Idi CentraliiaUon, rauUv : imiiliitraliott locale dain te* rapporU avec la liberté polUigue,

De nouveaux projets de lois rédigés par le conseil d'État en 1850 et 1851, sur la demande du gouvernement et de l'Assemblée législative, remaniés assez profondément par la commission chargée de les examiner, et qui étaient prêts à être discutés lors de la dissolution de cette assemblée, tendaient à élargir les attributions des autorités locales.

On n'y a pas donné suite dans les premiers temps du régime impérial. Toutefois, pour enlever aux adversaires de la centralisation un des griefs sur lequel ils insistaient le plus, un décret du 25 mars 1852 a conféré aux préfets le pouvoir de trancher un grand nombre de questions d'intérêt local qui jusque-là devaient être résolues par le chef de l'État ou par les ministres. Ce décret, qui simplifiait l'expédition des affaires, a été qualifié : décret sur la décentralisation administrative. Le mot n'était pas exact. Les mesures prises par ce décret n'avaient pour objet qu'une déconcentration. Nous prions qu'on nous passe le mot. La centralisation n'implique pas, en effet, que tout se fasse par le pouvoir central ; elle implique que tout soit dirigé ou contrôlé par lui. Que l'action ou le contrôle émane du pouvoir central lui-même ou qu'il émane de ses agents sous sa direction, il n'y en a pas moins centralisation.

Aussi, bien que divers décrets rendus en 1861, 1862 et 1864, aient étendu encore les attributions des préfets, la question de la décentralisation proprement dite n'était pas considérée comme résolue. Des lois nouvelles, en date du 14 juillet 1866 et du 24 juillet 1867, pour la préparation desquelles on s'était inspiré des projets de réforme élaborés en 1850 et 1851, ont étendu très-largement les pouvoirs propres des conseils généraux de département, et, dans une mesure moindre, ceux des conseils municipaux.

Néanmoins, vers la fin de l'Empire, toute une école de publicistes déclarait ces lois insuffisantes et réclamait l'autonomie des départements et des communes. Au mois de janvier 1870, une commission avait été instituée sous la présidence de M. Odilon Barrot pour étudier de nouvelles réformes. Les travaux de cette commission, interrompus par les événements de septembre 1870, ont été reprisa TAssemblée nationale. Une commission dite de décentralisation avait été instituée dans ce but; elle a siégé de 1871 à 1875. Le premier projet qu'elle a présenté était relatif à l'administration départementale. Écartant les innovations radicales, comme la création de grands gouvernements provinciaux, et la nomination des préfets par les conseils généraux, l'Assemblée nationale, par la loi du 10 août 1871, a donné aux conseils généraux des pouvoirs un peu plus étendus que ceux qui résultaient pour eux de la loi de 1 866 ; le trait principal de sa réforme a été l'institution d'une délégation du conseil général siégeant dans l'intervalle des sessions et investie, non-seulement de pouvoirs de surveillance à l'égard des préfets, mais d'un certain nombre d'attributions qui appartenaient jusque-là à ce fonctionnaire. Toutefois, la réforme municipale que la commission de décentralisation a préparée à plusieurs reprises n*a pas abouti.

En résumé, la centralisation continue à être une des bases essentielles de l'organisation administrative comme de l'organisation politique et judiciaire de la France*

Abandonner complètement aux mandataires des localités la gestion des intérêts locaux serait, dans bien des cas, com*promettre les intérêts généraux et le principe de l'unité de législation k

Quant à la gestion des intérêts généraux eux-mêmes, elle

exige une certaine centralisation contre laquelle on a dirigé peu d'attaques. A ceux qui voudraient le contester, nous opposerions l'exemple de l'Angleterre, de ce pays d'individualisme et de libertés locales, où, depuis quarante ans, des lois nouvelles, inspirées par l'expérience, ont appelé le pouvoir central à intervenir, sous des formes diverses, dans les services publics des prisons, de l'assistance, de l'enseignement, de la santé publique, des routes*. Nous leur rappellerions ensuite ce qu'un écrivain peu suspect, puisqu'il était un des plus ardents adversaires de la centralisation administrative, M. de Tocqueville, a écrit sur les résultats de l'absence d'une administration générale aux États-Unis : « Certaines entreprises intéressent l'État entier et*ne peuvent cependant s'exécuter parce qu'il n'y a point d'administration nationale qui les dirige. Abandonnées aux soins des communes et des comtés, livrées à des agents élus et temporaires, elles n'amènent aucun résultat et ne produisent rien de durable*. »

Tout en cherchant à diminuer les inconvénients de la centralisation administrative, en supprimant ce qu'elle peut avoir d'excessif, on ne doit pas oublier que des intérêts de premier ordre exigent le maintien de cette institution.

Assurément la libejrté est un bien précieux, mais il ne faut pas lai sacrifier les autres biens que la société est destinée à

nous procurer*

* Le dernier état de la législalidii aiiglaise sur ce point a été expdsé dans une série de leçons faites en 1874 par Bt. Déiriongeot, maître des requêtes au cotiseil d'État, à rÉcole libre des sciences politiques. La leçon d ouverture de ce cours a été publiée par la Reihie de législation française et étrangère en 1874. Après la mort prématurée de M. Deroongeot) le résumé du cours a été présenté en 1875 à la Société de législation domi^aréepar M. Millet [Éulletin de la Société, 1875, p. 506).

^ De la démocratie en Amérimie. 1** partie, ch. v. Des effetè |;k>iitiques de la dé^ centralisation administrative aux Etats-Unis.