Recours ouverts contre ses actes

49. L'administration centrale se compose du Président de la République et des ministres, agents directs ; puis des conseils placés auprès d'eux pour les éclairer, savoir : le Conseil d'État, qui est appelé à donner des avis tantôt au Président, tantôt aux ministres, et les divers conseils spéciaux placés auprès de chaque ministre.

50. Le Président de la République est le chef de la hiérarchie administrative.

Nous ne savons par suite de quelle idée inexacte ou de quel scrupule mal fondé quelques professeurs de droit administratif n'ont pas cru devoir mettre le chef de l'État (roi, empereur ou président de la République) au nombre et à la tête des agents de l'administration.

Assurément, ce n'est pas le rabaisser que de signaler ses attributions propres en matière d'administration, après avoir signalé ses attributions en matière de législation et en matière de gouvernement, et c'est laisser une lacune grave dans la hiérarchie administrative que de ne pas mentionner les pouvoirs du chef de l'Etat comme chef de l'administration, de ne pas indiquer les actes qu'il a le droit de faire en cette qualité. Le dernier compte rendu des travaux du Conseil d'État constate en effet que, pendant la période de cinq ans qui s'est écoulée de 1861 à 1865, le Conseil d'État a examiné plus de 80 000 affaires administratives de nature trèsdiverse qui se sont terminées par des décrets du chef de l'État, et il y a beaucoup de décrets qui ne sont pas soumis à l'examen du Conseil d'État.

Ainsi, le Président de la République est le premier des agents administratifs. C'est à lui qu'appartient la direction suprême de tous les services publics. C'est lui qui prend les décisions les plus importantes.

■ Voyons ses attributions, — les formes dans lesquelles il procède, — et les recours qui peuvent être présentés contre ses actes.

51 . Les attributions du Président de la République peuvent se diviser en deux catégories : 1* celles qui touchent au personnel de l'administration ; 2*^ celles qui touchent aux services publics.

En ce qui concerne le personnel, le Président nomme et révoque un grand nombre de fonctionnaires publics, par exemple les ministres, les préfets, les sous-préfets, les maires des communes importantes, les membres du Conseil d'État et les ingénieurs des ponts et chaussées.

C'est lui qui accorde les récompenses publiques pour les

services rendus au pays. C'est encore lui qui fixe la pension à laquelle les fonctionnaires publics ont droit (juand ils ont servi pendant un nombre d'années déterminé par la législation. La pension n'est plus une faveur, c'est un droit.

5S. Quant aux services publics, les attributions du Président sont très-variées.

On peut les répartir en deux catégories : les actes intéressant la généralité des citoyens ou une collection de citoyens ; les actes individuels.

Nous ne pouvons donner à cet égard que des indications très-générales, sous peine d'empiéter sur le fond des matières que nous aurons à développer plus tard. Cependant il est utile de montrer, dès à présent, le pouvoir du Président de la République en action.

53. Parmi les mesures générales qui émanent du Président, en qualité de chef de l'administration, se trouvent au premier rang les règlements.

Le pouvoir réglementaire est un complément du pouvoir législatif.

Nos lois ne règlent pas dans leurs détails toutes les obligations imposées aux citoyens en vue d'assurer la paix et la prospérité de la société, toutes les formalités à suivre pour l'accomplissement de ces obligations. Elles en posent toujours le principe, mais elles abandonnent souvent à l'autorité administrative le soin d'appliquer le principe dans.les détails.

La plupart des constitutions ont expressément attribué au chef de l'État le pouvoir de faire les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois. L'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 févritr 1875 se borne à dire que le Président surveille et assure l'exécution des lois, mais on n'a

pas entendu modifier la nature des pouvoirs reconnus constamment au chef de l'État.

Diverses lois ont, comme on le verra plus tard, confié aux ministres et aux préfets le pouvoir de faire des règlements sur certaines matières. D'autres ont confié aux maires un pouvoir réglementaire assez étendu sur ce qu'on appelle les matières de police municipale, notamment la sûreté, la commodité de la circulation sur les voies publiques, la salubrité et la propreté de ces voies.

La loi a indiqué, pour ces agents inférieurs, quelles étaient les matières qu'il leur appartenait de régler, à quel point de vue il fallait se placer, quel est le but qu'il fallait chercher à atteindre.

Pour le chef de l'État, la Constitution n'a pas même fixé délimites; mais comme il est chargé d'assurer l'exécution des lois, il s'ensuit que le pouvoir réglementaire ne pourrait empiéter sur le domaine réservé au pouvoir législatif.

Ainsi un règlement est un acte qui pose des règles d'une certaine généralité, applicables à l'avenir, obligatoires pour les citoyens. Le chef de l'État a le pouvoir d'en faire.

54. Mais on distingue deux sortes de règlements parmi ceux que fait le chef de l'État. 11 y en a qui sont faits en vertu du pouvoir propre que lui a reconnu l'article 3 de la loi du 25 février 1875. Il y en a qui sont faits en vertu d'une délégation spéciale du législateur.

Dans ce dernier cas, le chef de l'État a plus de pouvoir qu'il n'en aurait en vertu de l'article 3 de la loi de févrierl875. 11 peut, par exemple, si la délégation lui en a été faite, établir le tarif d'un impôt, et même des pénalités ^ Mais ordinaire-

*■ On en voit un exemple assez saillant dans le décret du 4 août 1855 relatif à la taxe des chiens, rendu en exécution de la loi du 2 mai 1855.

ment la délégation n'est pas aussi étendue, et elle porte assez souvent sur des points de détail que le chef du pouvoir exécutif aurait pu et dû régler dans le silence de la loi.

Dans les lois qui donnent ainsi une délégation au Président, les règlements à intervenir sont qualifiés règlements d'administration publique. Cela implique que le règlement doit être rédigé par le Conseil d'État, conformément à l'article 8 de la loi du 24 mai 1872, qui porte que le Conseil d'État est appelé nécessairement à donner son avis sur les règlements d'administration publique.

On peut se demander toutefois si tous les règlements émanés du chef de l'État ne sont pas des règlements d'administration publique, si tous ne doivent pas être élaborés par le Conseil d'État. En théorie pure, nous croyons qu'on pourrait soutenir l'affirmative. Le sens naturel du mot n'admet pas de distinction. Le chef de l'État fait un règlement sur une malière d'administration publique : c'est un règlement d'administration publique. Si Ton se reporte à la constitution du 22 frimaire an VIII, qui, la première, a introduit ce mot dans notre langue, on n'j voit pas d'allusion à une délégation du pouvoir législatif, et tous les règlements qui ont organisé les services publics sous le premier Empire avaient été délibérés en Conseil d'État.

Ce mode de procéder avait un gi\ind avantage. Une assemblée dans laquelle on conserve les traditions, où l'on a des vues d'ensemble, où des esprits divers se rencontrent, et qui correspond à tous les départements ministériels, est bien placée pour « assurer l'unité d'application des règles administratives, pour empêcher que les solutions ne varient avec les services ou avec les ministères, pour donner à la rédaction l'ordre, la simplicité, la clarté, qui en sont les mérites

essentiels*. » Tous les membres du Conseil d'État qui, sous nos divers régimes politiques, ont écrit sur le droit administratif, MM. de Gérando, Macarel, Vivien, de Cormenin, Boulatignier, ont été d'accord pour considérer le règlement d'administration publique comme la seule expression régulière du pouvoir réglementaire du chef de l'État.

Mais cette doctrine, qui n'était pas expressément consacrée par le législateur, n'a pas prévalu. La Restauration avail fait, sans le concours du Conseil d'État, des règlements considérables, notamment l'ordonnance du 1^ août 1829, pour l'exécution du Code forestier. Bien que les gouvernements qui lui ont succédé aient toujours témoigné une grande confiance au Conseil d'État et aient presque toujours demandé son avis sur les règlements qui touchaient aux droits des citoyens, on est arrivé à admettre que l'inter^^ention du Conseil d'État n'est obligatoire que pour le cas où le législateur a disposé expressément que certaines mesures d'exécution seraient déterminées par un règlement d'administration publique*.

Toutefois, en fait, le Conseil d'État est très-souvent consulté pour les autres règlements.

S5. En outre des règlements, le Président est appelé à prendre d'autres mesures d'intérêt général ou d'intérêt collectif. On peut citer notamment les décrets rendus pour ouvrir aux ministres des crédits supplémentaires ou extraordinaires en l'absence des Chambres; ceux qui déclarent que certains travaux sont d'utilité publique, ce qui emporte l'cx-

^ Vivien, Études admntslrativeSf 2' édition, t. U, p. 512.

* Dans un article publié en 1872 par la Remte critique de législation et de jurisprudence^ nous avions émis le vœu que la question fût tranchée en sens contraire par la nouvelle loi sur le Conseil d'État. Cette opinion a été soutenue dans la discussion de la loi^ mais Taniendement qui tendait à la faire consacrer a été repoussé.

proprialion des propriétés dont le sol est nécessaire pour Texécution des travaux.

Le contrôle de TÉtat sur les actes d'administration des communautés territoriales (départements et ' communes) et des établissements publics s'exerce, dans certains cas, moins nombreux aujourd'hui qu'autrefois, par des décrets du Président.

Enfln diverses mesures individuelles sont* prises par la même autorité ; par exemple c'est le Président qui accorde certaines concessions de chemins de fer, les concessions de mines, les concessions d'entreprises du dessèchement des marais.

56. Quelles sont les formes dans lesquelles procède le chef de l'État?

Les actes du chef de l'État portent aujourd'hui le nom de décrets*. Sous la Restauration et le gouvernement de Juillet ils s'appelaient ordonnances, sous la République de 1848 arrêtés.

Ils se font toujours sur la proposition d'un ministre, qui les contre-signe. Quelquefois le Président se borne à approuver la proposition d'un ministre sans qu'un décret soit rédigé. On dit, dans ce cas, qu'il y a décision du Président.

Le chef de l'État est obligé, dans certains cas, de prendre l'avis du conseil des ministres. Il en est ainsi pour l'ouverture des crédits supplémentaires et extraordinaires, et encore pour la nomination des conseillers d'État.

Dans un cas spécial, il s'est imposé à lui*-même l'oblîga-

* La qualification de décret était donnée aux ados de T Assemblée constituante de 1789 et de TAssemblée législative, qui n'avaieut le titre de lois que lorsqu'ils étaient sanctionnés par le roi. \.gs lois Totccs par l'Assemblée constituante de 1848 jusqu'à la promulgation de la constitution du 4 novembre 1848 ont été qualifiées également de décrets.

L'ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉfiÉRADX.

liter le ministre des finances. Le décret du 1" dé- 1 portait que, à l'avenir, aucun décret autorisant t des travaux ou des mesures quelconques pouour effet d'ajouter aux charges budgétaires ne i à la signature de l'Empereur qu'accompagné de listre des finances. Une mesure semblable a élé • un arrêté du chef du pouvoir exécutif, en date (871.

icoup de ses actes, le Président consulte le Conu une des sections entre lesquelles le Conseil est il cette formalité est obligatoire, tantôt elle n'est ■ aucun texte de loi et ne s'accomplit qu'en vertu i anciennes.

u'il y avait obligation de prendre l'avis du Conour les règlements d'administration publique, obligation existe pour certains actes d'intérêt collectif qui doivent, d'après des lois spéciales, ^ec l'avis du Conseil d'Ëtat. Dans ce cas, la loi lirement que tel acte sera fait par décret ou ormdue dans la forme des règlements d'adminisique.

quons ici, en quelques mots, quels sont les re- «uvent être formés contre les actes du chef de

liéter sur l'étude des juridictions administratives irons à faire plus tard, il est bon d'indiquer que idministration émanés du Président, qui violent ranti aux citoyens par une disposition de loi, de ou par un contrat, peuvent donner lieu, en prin- •ecours devant la juridiction administrative suonseil d'Etat statuant dans des formes parlicu-

lières. Certains actes peuvent être attaqués au fond. D'autres ne peuvent Tètre que pour irrégularité de forme ou pour excès de pouvoir. 11 y a là des distinctions assez délicates qu'il serait inopportun d'effleurer.

Mais, à côté des recours par la voie contentieuse, il y a des recours par la voie administrative. Les réclamations qui ne se fondent que sur la lésion d'un intérêt et non sur la violation d'un droit ne peuvent être examinées par une juridiction.

Ordinairement on s'adresse au ministre sur la proposition duquel la décision du chef de l'Etat a été rendue, pour demander que la décision soit modifiée ou complètement raj;portée.

Il y a une espèce de recours mixte, dont l'application est fort rare, parce que les cas dans lesquels il est ouvert sont assez mal définis. L'article 40 du décret du 22 juillet 1806 ouvre en effet un recours spécial contre des décrets rendus sur l'avis du Conseil d'État et qui porteraient atteinte aux droits ou à la propriété des citoyens, sans être cependant de nature à être attaqués par la voie contentieuse. L'affaire est, dans ce cas, renvoyée, s'il y a lieu, dit l'article 40, soit à une section du Conseil d'État, soit à une commission.

Il n'y a qu'un petit nombre de recours de cette nature qui aient été formés. Il n'y en a presque pas qui aient abouti à un résultat favorable.

Enfin un recours peut être formé par voie de pétition devant les Chambres.

g 2. DES MINISTRES