Des sous-secrétaires d'Étal

58. Les ministres sont les principaux auxiliaires du président de la République. Ils participent à l'action du gouvernement et, dans notre système d'administration actuelle, ils sont les chefs des différentes branches des services publics.

Il y a eu, à diverses époques, sous la Restauration et sous le régime de la constitution de 1852, des ministres qui n'avaient pas de département ministériel et qui, sous le titre de ministres sans portefeuille, ministres d'État, éclairaienl le souverain de leurs avis, défendaient ses actes par leur parole, sans avoir à faire des actes d'administration. Ce système n'est plus en vigueur.

50. Ce n'est pas ici le lieu de faire une histoire de l'institution des ministres, et cependant, même pour éclairer la pratique, il n'est pas sans utilité d'avoir une idée des pouvoirs et de la situation des ministres qui ont préparé les ordonnances, édits et autres actes de l'ancienne monarchie que l'on applique encore dans le service des ponts et chaussées; il est aussi utile de connaître les modifications successives qui se sont produites dans cette institution depuis 1789 jusqu'à nos jours*

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Pour cela, sans remonter jusqu'aux préfets du pi^toire de Rome et aux maires du palais de la première race des rois de France, il suffit de prendre cette histoire au seizième siècle. C'est à ce moment seulement qu'à côté du chancelier, chef de la justice, du connétable, chef de l'armée, et du surintendant des finances, nous voyons instituer des secrétaires d'État, dont la fonction est d'abord de tenir note des déciïjions du souverain et de les expédier, ce qui avait primitivement été le rôle du chancelier, mais qui s'élèvent peu à peu pour devenir bientôt ce que sont nos ministres secrétaires d'État*.

On n'avait pas songé d'abord à concentrer dans la main d'un seul ministre chaque branche des affaires d'État proprement dites comme on avait fait pour la justice et pour les finances.

I^s autres services étaient dirigés simultanément par les secrétaires d'État, au nombre de quatre, qui correspondaient avec les agents du gouvernement, chacun dans une partie du territoire. Il est vrai qu'alors ils ne faisaient giière qu'exécuter les décisions prises par le roi en Conseil d'État.

Tel était l'état des choses en avril 1547.

Mais peu à peu certains services se dégagèrent et arrivèrent à être concentrés dans les mains d'un seul secrétaire d'État.

En 1567, nous voyons se créer le ministère de la maison du roi; en 1589, le ministère des affaires étrangères. On procède de même pour une partie des services du département de la guerre, dont la spécialité s'accentua davantage

^ L*}iistoire de l'inslitution des secrétaires d'Élat a été faite par notre aticien collègue )l. le comte de Luçay, dans plusieurs articles publics en 1866, 1867 et 1868, par la Revue historique de droit français et étranger^ sous ce titre : Les origines du pouvoh* ministériel.

116 DE L^VDMLMSTRATIO.N DKS LNTKHÊTS GÉNÉRAUX.

en 1626. A cette dernière époque, la marine n'était divisée qu'entre deux secrétaires d'État, celui des affaires étrangères et celui de la guerre.

Sous Louis XIV, le travail de concentration se continua sans se réaliser complètement. Ainsi Colbert avait réuni dans sa main, avec le contrôle général des finances, la direction des bâtiments du roi et des travaux des ponts et chaussées, la direction du commerce et des manufactures.

Mais pour certains services non concentrés, la distribution des [)rovinces entre les secrétaires d'État subsistait encore et changeait selon les nécsssités du moment. Louvois, secrétaire d'État de la guerre, faisait placer dans ses attributions les provinces où devaient s'accomplir les opérations militaires.

Après la mort de Louis XIV, le régent, pour satisfaire la noblesse qui avait vu avec impatience des hommes de rien, comme Louvois et Colbert, gouverner sous les ordres du roi, remplaça les ministres par des conseils où dominait la noblesse. 11 y en avait sept, composés chacun de dix membres : conseils de conscience, — guerre, — finances, — marine, — affaires étrangères, — dedans du royaume (intérieur), — commerce.

Au bout de peu de temps, les affaires marchaient mal. En 1718, le régent, sur l'avis de Dubois, revint au système des ministres.

En 1789, il y avait six ministres dans le sens que nous donnons aujourd'hui à ce mot : 1° le garde des sceaux, chef des conseils du roi, chef de la justice (la dignité de chancelier et la fonction de garde des sceaux étaient tantôt unies, tantôt séparées; elles étaient séparées depuis l'avènement de Louis XVI); 2° le contrôleur général ou directeur général des finances, qui, en outre du service des finances, dirigeait

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encore, comme avait fait Golbert, les services des ponts et chaussées, de l'agriculture et du commerce, et les affaires municipales ; 3^ le secrétaire d'État des affaires étrangères ; 4*" le secrétaire d'État de la guerre ; 5* le secrétaire d'État de la marine ; 6® le secrétaire d'État de la maison du roi, qui avait dans son département, non-seulement la maison civile du roi, mais aussi les affaires du clergé et celles des protestants.

Il y avait encore quelques services dont la direction n'était pas concentrée et que les secrétaires d'État, en outre de leurs fonctions propres, administraient simultanément, chacun dans une portion du territoire.

Ainsi le ministre de la guerre était chargé de l'administration générale et de la police, pour les provinces frontières du côttî de terre. Le surplus des provinces relevait, à ce point de vue, du secrétaire d'État de la maison du roi.

eo. Ce système disparut définitivement dans la nouvelle organisation votée par l'Assemblée constituante.

Une loi des 27 avril-25 mai 1791 créa six ministères. Le roi nommait ses ministres, mais la fixation de leurs attributions était réservée à l'Assemblée. Chacun des ministres était chargé de la direction d'un certain nombre de services publics pour tout le territoire du royaume.

La répartition était ainsi faite: 1^ justice; 2** intérieur; S"* contributions et revenus publics ; 4"* guerre ; 5* marine ; 6"* affaires étrangères.

Le ministre des contributions et revenus publics n'était chargé que de l'assiette et du recouvrement de l'impôt, mais le service de la trésorerie nationale, c'est-à-dire de l'application des produits de l'impôt aux dépenses publiques, était confié à une commission de six membres nommés par l'Assemblée nationale.

Depuis cette époque, le nombre des ministères et la Tépartition des services entre eux a fréquemment varié ; et, sous les gouvernements monarchiques, le pouvoir exécutif a été laissé complètement libre à cet égard, malgré le principe posé dans la loi de 1791 et renouvelé dans la constitution de 1848. Il serait inutile d'entrer dans les détails de ces modifications ; nous les indiquerons seulement avec soin pour l'administration des ponts et chaussées, quand nous exposerons l'organisation spéciale des autorités qui président à cette branche des services publics.

Il suffit ici de dire que la Convention avait remplacé les

^ ministres par douze commissions executives subordonnées

au Comité de salut public. C'était une imitation du système

adopté par le régent, mais qui, bien qu'inspirée par d'autres

vues, ne dura pas davantage.

A dater du 5 fructidor an III, le système des agences collectives, maintenu encore jusqu'à l'an VIII pour le Directoire exécutif et pour les administrations locales, a été abandonné pour les ministres.

Mais un trait saillant caractérise l'organisation des ministères sous le premier Empire. Le soin de contre-signer les actes de l'Empereur était confié exclusivement à un secrétaire

d'État.

Depuis la Restauration, les ministres sont tous redevenus

secrétaires d'État. Cela tient à ce qu'ils sont responsables, non-seulement de leurs propres actes, mais des mesures adoptées sur leur proposition par le chef de l'État.

Nous avons expliqué déjà leur situation au point de vue politique, leurs rapports avec les Chambres. Nous n'y revenons pas.

11 y a aujourd'hui neuf ministères ; 1* le ministère de la

justice, 2* le ministère des affaires étrangères, 3** le ministère de l'intérieur, 4** le ministère des finances, 5** le ministère de la guerre, 6"* le ministère de la marine et des colonies, V le ministère de l'instruction publique, des cultes et des beaux-arts, 8** le ministère de Tagriculture et du commerce, 9" le ministère des travaux publics.

6f . Quelles sont les attributions des ministres en matière administrative?

Nous n'avons pas à décrire ici les services compris dans chaque département ministériel. On peut consulter à cet égard VAlmancLch national. Ce qu'il faut étudier, ce sont les pouvoirs qui appartiennent à tous les fninistres à l'égard des agents qui leur sont subordonnés et à l'égard des citoyens.

Nous avons dit que les ministres ont la direction des services publics compris dans le département ministériel qui leur est confié.

6!S. Cette direction leur donne d'abord une autorité sur les agents attachés à ce service. Toutefois, ils n'ont pas en général le droit de nommer ces agents. Nous avons déjà vu que le Président nomme un grand nombre de fonctionnaires publics. Les ministres nomment presque tous les employés de leurs bureaux et un certain nombre d'employés inférieurs.

Ils peuvent en général révoquer les agents qu'ils ont nommés.

Us ont le droit d'adresser à tous les agents nommés par le chef de l'État ou par eux et qui leur sont subordonnés des instructions, pour l'exécution des lois et règlements, instructions qui sont tantôt générales, tantôt spéciales.

Ces instructions obligent les fonctionnaires publics à qui

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elles sont adressées, sauf à eux, en cas de doute, à demander de nouvelles explications. Mais, quelle que puisse être leur valeur doctrinale, à raison du soin avec lequel elles sont préparées, elle n'ont rien d'obligatoire pour les citoyens et pour les tribunaux appelés à juger les contestations que l'exécution des lois et règlements peut soulever.

Ils ont un droit de contrôle sur les actes des agents qui leur sont subordonnés, et ils peuvent réformer ces actes, soit d'office, soit sur la réclamation des particuliers.

63. A l'égard des citoyens, voici les attributions des ministres :

D'abord ils son If représentants de l'État pour les actes qu'entraîne la gestion des services publics.

En cette qualité, ils passent des marchés qui engagent l'État; quelquefois ces marchés sont passés par des autorités inférieures, sauf l'approbation des ministres. Us reçoivent les fournitures au nom de l'État.

Ils font acquitter les dépenses résultant des engagements de l'État.

Nous aurons à développer plus tard le mécanisme du payement des dépenses publiques. Nous devons nous borner ici à dire que le maniement des deniers publics, l'encaissement des revenus de l'État et le payement des sommes dues à ses créanciers, s'opèrent sous la direction d'un seul ministre, le ministre des finances, mais qu'il appartient aux autres ministres, qui ont ordonné les dépenses, de vérifier l'existence de la dette de l'État et de délivrer, ou de faire délivrer par les agents placés sous leurs ordres, un titre en vertu duquel le créancier de l'État peut se présenter à une C4\i9§a publique, pour toucher la somme qui lui est due.

A raison de cette attribution, les ministres sont qualifiés

ADMINISTRATION CENTRALE. i21

d'ordonnateurs. En celte qualité , ils ont à rendre des comptes.

Mais les comptes des ordonnateurs diffèrent sensiblement de ceux qu'ont à rendre les agents qu'on appelle spécialement dos comptables. Les ordonnateurs, on vient de le voir, disposent des deniers publics, mais ne les manient pas. Les comptables, au contraire, manient les deniers publics et n'ont, en principe, qu'à exécuter les ordres qui leur sont donnés pour l'emploi de ces deniers. Aussi les comptables ont à rendre un compte matériel de toutes les sommes qui ont dû passer par leurs mains pour ejitrerdans les caisses de l'État ou en sortir ; les ordonnateurs n'ont à rendre qu'un compte moral.

64. En la même qualité de représentants de l'État, les ministres exercent encore ses actions devant la juridiction administrative suprême, pour les litiges relatifs à la gestion des services compris dans leur ministère.

Il y a bien, dans rarticle<69 du Code de procédure civile, des règles relatives à la représentation de l'État et du Trésor public en justice. Cet article charge les préfets d'exercer les actions de l'État, lorsqu'il s'agit de domaines et droits do- 'maniaux; il attribue la représentatioa du Trésor public à l'agent judiciaire du Trésor. Mais ces règles sont spéciales à la procédure suivie devant l'autorité judiciaire.

Pour les contestations qui rentrent dans le contentieux administratif, c'est le préfet qui représente l'État devant les juridictions locales, ce sont les ministres qui le représentent devant la juridiction suprême établie au centre du pays.

Ils puisent encore dans leur qualité de directeur des services publics compris dans leur ministère le droit de former devant la juridiction administrative suprême dos recours

tendant à obtenir dans l'intérêt de la loi (les intérêts des parties restant saufs) la réformation des actes des juridictions administratives qui n'auraient pas été attaqués par les parties dans les délais fixés par le règlement du Conseil d'État. Dans ce cas, la décision n'a qu'un effet doctrinal.

La loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'État (art. 26) leur attribue expressément le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires qui ne devraient pas donner lieu à un recours par la voie contentieuse et qui auraient été portées à tort devant le Conseil d'État statuant au contentieux.

65. Les ministres appliquent aux citoyens les lois par des décisions individuelles, dans les cas où l'action directe leur appartient.

eo. Enfin, dans quelques cas exceptionnels, les ministres ont le pouvoir réglementaire.

La théorie sur ce sujet ^je s'est formée que lentement. En principe, on ne voit pas la nécessité d'un pouvoir réglementaire appartenant aux ministres^ puisque les ministres sont placés auprès du chef de l'État qui a ce pouvoir pour tous les services publics et pour tout le territoire de la France.

Primitivement, ce pouvoir n'appartenait qu'au chef de l'État pour l'ensemble de la France, et aux maires, chacun pour la commune qu'il administrait.

Plus tard, il a été attribué aux préfets des départements, non pas d'une manière générale, mais pour certains objets spéciaux, notamment par la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux, et la jurisprudence a admis que ce pouvoir appartenait également aux préfets pour certaines matières désignées dans l'article 2 de la section III de la loi des 22 décembre 1789-janvier 1790, qui a constitué les administrations départementales.

Enfin, les ministres ont cru pouvoir, dans diverses occasions, faire des règlements, et quelques lois ou règlements leur ont ensuite attribué le droit d'en faire sur des matières spéciales.

Us ont fait d'abord, sans que la législation les y autorisât expressément, des règlements pour le service des bureaux des ministères, puis pour les employés placés sous leurs ordres en dehors des bureaux proprement dits. Ainsi le service des receveurs des finances et des agents de cette administration est réglé par une instruction du ministre des finances, en date du 17 juin 1840, qui a été remplacée par une nouvelle instruction, en date du 10 juin 1859, comprenant plus de 2 000 articles.

Les dispositions de loi ou de règlement d'administration publique qui chargent les ministres de faire des règlements sont assez peu nombreuses. Nous citerons, par exemple, le règlement d'administration publique, du 15 novembre 1846, sur la police des chemins de fer, qui confie au ministre des travaux publics le droit de fixer le nombre des voitures qui peuvent composer un convoi, le nombre des freins dont chaque convoi doit être muni, certaines mesures pour la marche des Irains, etc. , et encore le règlement d'administration publique, du 10 août 1852, sur la police du roulage, qui, dans son article 8, autorise le ministre des travaux publics et le ministre de l'intérieur à prendre les mesures nécessaires pour le passage des voitures sur les ponts suspendus.

En somme, on doit dire que les ministres ne peuvent exercer le pouvoir réglementaire que lorsqu'ils y sont autorisés par une disposition de loi ou de règlement d'administration publique. Les règlements faits par les ministres en dehors d'une délégation expresse n'auraient aucune autorité à l'égard des citoyens.

\U DE L'ADMlNISTKATIOxN DES UNTÉRÊTS GÉNÉRAUX.

6*7. Nous parlerons plus loin du pouvoir de juridiction qui appartient aux ministres en matière de contentieux administratif.

68. Il n'y a que peu de chose à dire ici sur les formes que doivent suivre les ministres.

Les actes des ministres sont rédigés dans des formes différentes, suivant leur nature.

Les règlements portent le nom d'arrêtés. Ils contiennent le visa des dispositions de loi ou de règlement en vertu desquelles agit le ministre, quelquefois des considéraïUs où les motifs de la mesure sont rappelés, puis un dispositif, à la suite du mot arrête.

Les décisions individuelles ont quelquefois la même forme. Le plus souvent elles sont rédigées sous forme de lettre.

C'est aussi dans la même forme que sont rédigées les instructions générales ou spéciales qui sont adressées aux agents de l'administration pour diriger leur marche. Les instructions générales qui passent de main en main s'appellent circulaires.

Quant aux formes à suivre pour les contrats, les marchés à passer avec les citoyens, elles seront l'objet d'explications développées quand nous traiterons des marchés de travaux publics.

69. En ce qui touche les recours ouverts contre les actes des ministres, il y a lieu ici de faire la distinction qui a déjà été faite pour les actes du chef de l'État.

Si l'acte ne porte pas atteinte à un droit, une réclamation peut être adressée au ministre mieux informé ; mais lorsque le ministre maintient sa décision, il n'y a d'autre ressource qu'une pétition aux Chambres.

Si l'acte porte atteinte à un droit, un recours est ouvert

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devant la juridiction administrative ; mais il y a là des distinctions qui ont besoin d'être soigneusement étudiées.

'70. A la suite des ministres, il fimt placer immédiatement les sous-secrétaires d'État. Cette institution n'est pas réglementée par la législation. Sous le régime parlementaire, de 1816 à 1851 , les ministres, absorbés par les discussions des Chambres, avaient quelquefois fait placer auprès d'eux, avec le titre de sous-secrétaire d'État, des auxiliaires qui, tout en ayant une situation Irès-élevée, étaient surtout chargés du soin des affaires administratives. Dans certains cas, les sous-secrétaires d'État avaient pris un caractère politique et concouraient avec le ministre à la discussion des actes du gouvernement et des lois devant les Chambres comme à l'expédition des affaires. Sous l'Empire, il n'avait pas été créé de sousnsecrétaires d'État. Depuis 1871, il en a été institué à plusieurs reprises.

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