Mode de procéder du Conseil d'État

71. A côté des agents directs chargés de l'administration au centre du pays, se trouvent placés divers conseils.

Le plus important est le Conseil d'État, appelé à préparer un grand nombre d'actes du Président de la République et qui donne aux ministres, lorsqu'il est consulté par eux, son

IIK L'AbMINISTIÏATlON DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX, sur les questions qui se, soulèvent dans la pratique de ninistration.

>us avons diyà signale brièvement le rôle du Conseil it dans t'élahoration des lois. Nous aurons plus tai'd à en ^r en étudiant la juridiction administrative. Ici il s'a^il poser le concours qu'il prête au Président de la Bépule et aux ministres dans l'exercice de l'action adminisve.

8. C'est le lieu de faire connaître l'histoire de l'organin du Conseil d'État, sauf à rései-ver, pour le titre consai la juridiction administrative, tout ce qui toucbe ce eôU' is attributions*.

y a longtemps que le Conseil d'État remplit un rdlc imïnt dans la marche des pouvoirs publics, avait même un rôle plus considérable sous l'ancienne archie. Il ya eu une époque où les lumières des hommes le souverain réunissait autour de lui constituaient la BÏpale garantie des intérêts sur lesquels l'autorité pule avait une action. Lt's empereurs romains avaient leur istorium. Les rois de France ont eu leur Conseil d'Étal, le pouvoir s'est étendu avec celui du roi. : Parlement qui s'est établi au treizième siècle, ou pluui a pris à cette époque le cjiractèrc d'une institution lancntc et sédentaire, étaitun démembrement du Couseil 3i. Il en était de même de la Chambre des comptes, partir de cette époque jusqu'au seizième siècle, le Conlu roi est surtout occupé des afTaircs de gouvernement, efois le roi s'était i-éservé le droit de juger quand il lui

iu« avons étudiù eu sujet il'uiie maniùre npprut'aiidii:, à faiAe. de clocunti-nli iiié- 1D9 un volume intitulé : 1> Conttil d'Etal avant ri HepuU 1789, m Iraïationi, êe* travaux tt êon pertonnel. Elude hùlorique el bMiograp^ique-

plaisait, et il attirait à son Conseil los affaires dans lesquelles la politique ou l'intérêt du Trésor était engagé. Il se réservait aussi le droit de casser, après avoir entendu son Conseil, les décisions des Parlements qui portaient atteinte à son autorité, ou qui se disputaient la connaissance d'une affaire.

Vers la fin du quinzième siècle, cette partie des attributions du Conseil forma le domaine d'une cour souveraine qu'on appela le Grand Conseil. Mais le Conseil qui restait attaché à la personne du roi n'en reprit pas moins, au bout de peu de temps, la connaissance de la plupart des affaires attribuées au Grand Conseil, qui fut surtout une juridiction spéciale pour les contestations relatives aux bénéfices ecclésiastiques et aux offices royaux et ne jouait guère le rôle de cour de cassation qu'à l'occasion des jugements des présidiaux et des contrariétés d'arrêts rendus par différentes cours du royaume.

A dater du seizième siècle, le Conseil du roi est appelé à se prononcer sur la législation, les cpiestions de gouvernement et de finances, et les questions d'administration qui commencent à être l'objet des préoccupations du souverain. De plus, il exerce un contrôle sur les Parlements et il statue sur un grand nombre de contestations particulières, celles où l'administration est engagée.

Aussi le Conseil se divisait nécessairement en plusieurs fractions dont chacune avait des attributions propres et un |)ersonnel spécial .

L'organisation et le fractionnement du Conseil ont notablement varié depuis François P*" jusqu'à la Révolution française, et les mêmes noms ont plusieurs fois désigné des institutions différentes*

A partir de la fin du règne de Louis XIV, on comprend, sous le nom de Conseils du roi ou de Conseil d'État, cinq assemblées distinctes : le conseil d'État proprement dit ou Conseil d'en haut, — le Conseil des dépêches, — le Conseil royal des finances, — le Conseil royal du commerce, — le Conseil privé ou des parties. Le Conseil royal du commerce fut réuni à celui des finances en 1787.

D'abord le Conseil d'État ou Conseil d'en haiit, A cette assemblée étaient soumises les affaires politiques, les questions relatives aux rapports avec les puissances étrangères, les négociations diplomatiques, la paix et la guerre.

Venaient ensuite le Conseil des dépêches, le Conseil royal des finances et le Conseil royal du commerce, que nous rapprochons l'un de l'autre à cause de l'analogie de leurs attributions.

Ces trois sections du Conseil du roi s'occupaient à la fois de la législation, des affaires d'administration et des contestations relatives aux matières de leur ressort, ce que nous appelons aujourd'hui le contentieux administratif.

Ainsi, sous le nom d'arrêts du Conseil, on trouve de véritables lois ou au moins des règlements d'administration publique, des décisions administratives d'intérêt collectif ou individuel, des concessions de travaux publics, et jusqu'à des nominations de fonctionnaires, enfin des actes de juridiction en matière administrative.

Le Conseil des dépêches était appelé à délibérer sur les questions d'administration intérieure et de police. Les réclamations contre les actes des intendants en cette matière y étaient examinées. « Ce Conseil, dit Denizart, connaît spécialement de ce qu'on peut appeler le contentieux des provinces. Tout ce qui intéresse la grande administration et la grande

police de l'État ainsi que les affaires majeures, regardant des particuliers et liées à la chose publique, sont de son ressort. Des requêtes en cassation, des appels des ordonnances des commissaires départis dans les provinces, peuvent être portés dans ce Conseil dès qu'il est question des grands intérêts dont nous venons de parler* ».

Les attributions du Conseil des finances et du Conseil du commerce étaient peut-être plus étendues encore.

Mais, en raison même de la multiplicité des (juestions qu'il aurait dû résoudre, le Conseil des finances ne connaissait pas lui-même du contentieux de ce service, des difficultés entre le roi et les traitants, auxquels était adjugé le recouvrement des impôts. Ce contentieux était jugé par une série de commissions et bureaux qui dépendaient du Conseil des finances, savoir : la grande direction des finances, qui constituait presque une section spéciale du Conseil, le bureau des domaines et aides, le bureau des gabelles, des cinq grosses fermes, des tailles et autres affaires de finances ; enfin le comité des finances pour les affaires contentieuses, ét^ibli en 1777, et qui statuait sur les réclamations formées contre les actes ou jugements des intendants pour toutes les matières ressortissant au contrôle général des finances, y compris les affaires financières des communes et celles qui touchaient au service des ponts et chaussées et au service des mines.

11 y avait, en outre, à côté du Conseil d'État, des commissions extraordinaires, composées de membres du Conseil et qui avaient, pour des questions déterminées, par exemple, les postes et messageries, l'examen des titres de droits de péage, passage, pon tonnage et autres sur les foutes et les cours

^ ColUdion de décisiotiê nouvelles (édition de 1780)

130 DE L'ADMLSISTRÀTION DES INTÉRÊTS GÉ?^ÊRAUX.

(l'eau, le droit de prononcer des jugements en dernier ressort. Quelques-unes de ces commissions ne faisaient que préparer des décisions purement administratives ou contentieuses, qui étaient ensuite soumises au Conseil des dépêches ou au Conseil des finances.

Quant au Conseil privé ou des parties, il remplissait avant tout des fonctions analogues à celles qui sont exercées aujourd'hui parla Gourde cassation. Il réglait les conflits qui s'élevaient entre les différentes juridictions; il cassait les arrêts des parlements qui lui étaient dénoncés comme contraires aux lois et ordonnances. Il avait le même pouvoir à l'égard des décisions rendues par les commissions extraordinaires instituées pour statuer sur certaines affaires. Il statuait en outre, dans les cas déterminés par divers arrêts du Conseil, sur les appels des ordonnances et jugements rendus par les intendants, par exemple, en matière de loteries et de poudres et salpêtres.

Le personnel des Conseils du roi était organisé dans des conditions qui diffèrent beaucoup de l'organisation actuelle.

Il se composait du chancelier ou du garde des sceaux qui avait la présidence des Conseils, sauf le Conseil d'en haut; en second lieu, des secrétaires d'État, qui n'avaient pas tous entrée dans les différents Conseils ; ensuite, de personnages qui portaient le titre de ministres d'État; c'étaient ceux que le roi appelait à faire partie du Conseil d'en haut.

Piiis venaient les conseillers d'État, les uns d'église, d'autres d'épée, la plupart de robe; leur nombre, qui, d'après les règlements, ne devait pas dépasser 32, s'élevait en 1789 à 42 ; au-dessous des conseillers d'État, les maîtres des requêtes, au nombre de 78. Les conseillers d'État délibéraient; les maîtres des recjuêtes faisaient les rapports» Les maîtres

des requêtes siégeaient à tour de rôle, par quartiers. Mais c'était |)resque exclusivement dans le Conseil des parties et dans IbS commissions qui dépendaient du Conseil des finances que iiguraient les conseillers d'État et les maîtres des requêtes. Dans le Conseil des dépêches et dans ceux des finances et du commerce, il n'y avait qu'un très-petit nombre de conseillers d'État. Il est vrai que presque toutes les affaires se décidaient là sur le rapport des secrétaires d'État.

Le 9 août 1789, Louis XVI rendit une ordonnance qui modifiait sensiblement l'organisation de ces Conseils, sans doute en vue de faire respecter cette institution par l'Assemblée constituante. Il réunit au Conseil d'État, proprement dit, le Conseil des dépêches et celui des finances et du commerce, et, en maintenant le comité contentieux des finances, il institua un comité semblable pour statuer sur les demandes et affaires contentieuses qui précédemment étaient examinées au Conseil des dépêches.

73. Mais l'Assemblée constituante ne tarda pas à faire disparaître le Conseil d'État.

D'abord le Conseil des parties fut remplacé par le tribunal de cassation, en vertu de l'article 30 de la loi des 27 novembre-! *" décembre 1 7 90 .

Puis la loi des 27avril-25mail791 supprima les conseillers d'État et les maîtres des requêtes et donna le titre de Conseil d'État au Conseil des ministres* < Il y aura, dit l'article 13 de cette loi, un Conseil d'État composé du roi et des ministres. »

Mais un état de choses qui enlevait ainsi au gouvernement des auxiliaires d'autant plus nécessaires que toute l'administration était renouvelée dans son personnel et dans ses attributions ne pouvait subsister dans Une organisation régulière-

132 DE L'ADMLMSTIUTION DES LNTERETS GENERAUX.

La constitution de Tan III avait été jusqu'à défendre aux ministres de se réunir en conseil.

74. La constitution du 22 frimaire an VIII rétablit au contraire le Conseil d'État. Elle le chargeait de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèveraient en matière d'administration.

L'arrêté, consulaire du 5 nivôse an VIII et le décret du 11 juin 1806 étendirent les attributions du Conseil.

Sous l'impulsion puissante de l'empereur Napoléon P*", qui voulait réviser toute la législation, réorganiser tous les services publics, remettre l'ordre dans l'administration des départements et des communes, où les troubles révolutionnaires avaient introduit tant de désordres, le Conseil d'État de cette époque accomplit d'immenses travaux.

Faire la loi, en donner l'interprétation, diriger la marche des services publics par les règlements d'administration publique, la contrôler par l'examen des affaires de toute nature, exercer la juridiction suprême en matière de contentieux administratif, tel fut son rôle.

Il était si bien associé à la gloire de l'Empereur que, à la Restauration, il tomba en disgrâce. On crut d'abord pouvoir se passer de lui, puis on le réorganisa à la façon des conseils de l'ancienne monarchie ; puis enfin on le rétablit à peu près tel qu'il était auparavant. Mais il ne fut plus consulté que rarement sur les projets de loi, et il dut se renfermer dans son rôle de contrôleur de l'administration centrale, départementale, communale, et de tribunal administratif.

Le gouvernement de Juillet eut plus de confiance dans le Conseil d'État, et il. recourut plus fréquemment à ses lumières pour l'élaboration des lois qui touchaient aux ma-

tières administratives. Néanmoins, la loi du 19 juillet 1845 n'obligeait pas à consulter le Conseil d'État pour la préparalion des lois ; elle n'exigeait son concours que pour la préparation des règlements d'administration publique.

La constitution républicaine de 1848 amena un système complètement différent.

Le Conseil d'État avait été, depuis l'an VIII, le Conseil du gouvernement. Il devint alors le conseil de l'Assemblée nationale en même temps qu'il fut celui du gouvernement, et, de plus, il fut phargé par l'Assemblée de contrôler le pouvoir exécutif.

Ce n'était plus le chef de l'État qui nommait ses membres, du moins ceux qui portaient le titre de conseillers, les seuls qui eussent toujours voix délibérative ; c'était l'Assemblée nationale qui les nommait.

Le Conseil d'État devait alors, d'après la loi du 3 mars 1 849, être consulté par le pouvoir exécutif sur toutes les lois qu'il proposait à la Chambre, sauf les lois de finances et sauf le cas d'urgence. De son côté, la Chambre pouvait lui renvoyer les projets émanés de l'initiative parlementaire.

Il devait être chargé de la rédaction de tous les règlements d'administration publique, et même la Chambre pouvait lui déléguer directement à lui seul le pouvoir de faire des règlements d'administration publique.

Certains actes du ressort du pouvoir exécutif ne pouvaient être faits sans son avis favorahle, par exemple, la révocation des maires élus par les conseils municipaux.

De plus, en matière contentieuse, il cessait de préparer des décisions pour le chef de l'État, il rendait lui-même ces décisions. Une section du Conseil était spécialement chargée de ces fonctions.

La réorganisation du Conseil d'État, sous le régime de la constitution du 14 janvier 1852, fut accomplie nécessairement dans des idées absolument différentes. Le gouvernement reprenait non-seulement les tradition^ monarchiques, mais les traditions du premier Empire.

La Constitution, dans les articles 49 à 52, indiquait les principaux traits de Torganisation et des attributions du (Conseil d'État.

L'article 1^' du décret organique du 25 janvier 1852 précisait ses attributions en ces termes : « Le Conseil d'État, sous la direction du Président de la République, rédige les projets de loi et en soutient la discussion devant le Corps législatif.— Il propose les décrets qui statuent : 1° sur les affaires administratives dont l'examen lui est déféré par les dispositions législatives ou réglementaires, T sur le contentieux administratif, S** sur les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. — Il est nécessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique ou qui doivent être rendus dans la forme de ces règlements. — Il connaît des affaires de haute police administrative à l'égard des fonctionnaires dont les actes sont déférés à sa connaissance par le Président de la République. — Enfin il donne son avis sur toutes le§ questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres. »

Pour faire apprécier l'étendue des attributions du Conseil d'État en matière législative, d'après la constitution de 1852, il faut rappelerque les projets de loi, y compris les lois de finances qui fixaient ou réglaient le budget de l'État, voté en bloc par ministère jusqu'au sénatus-consulte du 51 décembre 1 861 et réparti en chapitres et articles par décret, étaient soumis

au Conseil. Il faut ajouter que, aux termes de l'article 8 de cette constitution, les députés n'avaient pas l'initiative des lois, et que, d'après l'article 40, tout amendement adopté par la commission chargée d'examiner un projet de loi devait être renvoyé, sans discussion, au Conseil d'État par le président du Corps législatif, et que, si l'amendement n'était pas adopté par le Conseil d'État, il ne pouvait être soumis à la délibération du Corps législatif.

De plus, le Conseil pouvait en outre être appelé à examiner les projets de sénatus-consulte et les conseillers d'État pouvaient être désignés pour en soutenir la discussion (décret du 51 décembre 1852, art. 1, 3 et 4).

C'est seulement par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, qui rendait au Corps législatif l'initiative des lois, que le Conseil d'État vit diminuer son influence en matière législative, et que son rôle au sujet des amendements fut réduit à donner un avis, dans le cas où le gouvernement et la commission du Corps législatif n'étaient pas d'accord (art. 8).

L'importance politique que le Conseil d'État avait prise sous le second Empire entraîna sa suspension lors de la révolution du 4 septembre 1870.

Une commission provisoire, dans laquelle huit membre seulement remplissaient les fonctions de conseiller d'État, fut chargée par décret du 15 septembre 1870 d'expédier les affaires urgentes. Elle a fonctionné jusqu'au moment où le Conseil d'État, réorganisé par la loi du 24 mai 1872, est entré en fonctions.

Le législateur de 1872 a reconnu une fois de plus que, sous tous les régimes, le Conseil d'État était appelé à rendre de grands services, et, après quelques hésitations, il a pensé que l'organisation et le mode de procoder qui avaient été à

peu près constamment pratiqués de Tan VIII à 1870 étaient ceux qui répondaient le mieux à la nature de l'institution. H n'a fait que trois emprunts au système spécial suivi en 1849 : la nomination des conseillers d'État par l'Assemblée nationale, le pouvoir propre de juridiction conféré au Conseil d'État en matière contentieuse, et l'institution d'un tribunal spécial pour juger les conÛits entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Sur le premier point, rAssembléo elle-même a déjà retouché son œuvre, et la loi du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics, qui institue une Chambre des députés et un Sénat, a rendu au gouvernement le droit de nommer les conseillers d'État.

75. Étudions l'organisation, les attributions et le mode de procéder du Conseil d'État, d'après la nouvelle législation combinée avec les dispositions delà législation antérieure qui sont restées en vigueur.

Le Conseil d'État se compose : 1° des ministres, 2** de 22 conseillers d'État en service ordinaire, y compris le vice-président et les présidents de section, et de 15 conseillers d'État en service extraordinaire, 3** de 24 maîtres des requêtes, 4° de 34 auditeurs. Un secrétaire général, qui a rang et titre de maître des requêtes, est placé à la tête des bureaux du Conseil*.

La présidence du Conseil appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, qui peut également présider les sections, et qui a toujours voix délibérative, sans pouvoir toutefois jamais siéger quand le Conseil prononce en matière coii-

^ Le nombre des membres du Conseil d'État n'a pns toujoui-s été le même depuis l'an VIII. Sous le Consulat, celui des conseillers ordinaires était de 30 à 40. Sous le premier Empire, il ne pouvait dépasser 50. Sous la Restauration, il a varié entre 30 et 35. Sous le gouvernement de Juillet, il a été successivement de 24 et de 30. La loi de 1849 l'avait porté à 40. Sous le second Kmpire, il a varié de 40 à 50.

tentieuse (art. 2, loi du 24 mai 1872). En cas d'absence, le garde des sceaux est remplacé par le vice-président du Conseil d'État.

Les autres ministres ont rang et séance à l'assemblée générale du Conseil d'État, mais ils n'ont voix délibérative que pour les affaires qui dépendent de leur ministère, sans pouvoir non plus siéger au contentieux.

La loi du 24 mai 1872 avait, dans son article 5, établi que les conseillers d'État en service ordinaire seraient élus par l'Assemblée nationale, qu'ils seraient renouvelés par tiers tous les trois ans, et ne pourraient être révoqués que par l'Assemblée. Le gouvernement avait seulement le droit de les suspendre pendant un temps qui ne pouvait excéder deux mois. Ce système a été abrogé par l'article 4 de la loi du 25 février 1875, qui donne au Président de la République le droit de nommer et de révoquer les conseillers d'État en service ordinaire, par décrets délibérés en conseil des ministres. Mais la situation des conseillers d'État élus par l'Assemblée en exécution de la loi du 24 mai 1872 a été maintenue : ils restent soumis au renouvellement par tiers; ils ne pouvaient être révoqués que par l'Assemblée, et depuis sa séparation, ils ne peuvent l'être que par le Sénat.

Le Président de la République a une latitude complète pour choisir les conseillers d'État. La loi n'impose d'autre condition que l'âge de 50 ans (art. 6).

On désigne sous le nom de conseillers d'État en service extraordinaire des personnages investis d'autres fonctions et appelés à participer aux travaux du Conseil ; sous le premier et le second Empire, ils portaient le nom de conseillers en service ordinaire hors sections.

La loi du 24 mai 1872 (art. 5) avait déjà donné au Prési-

158 DE L'ADMliMSTKATlON DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.

dent de la République le droit de les nommer. Mais il est à remarquer que, d'après la loi de 1872, les conseillers de cette catégorie n'ont voix délibérative que dans les affaires qui dépendent du département ministériel auquel ils appartiennent et que, dans les autres affaires^ ils ont seulement voix consultative. Le législateur a voulu que le Conseil d'État pût profiter des lumières que les chefs de service, appelés aux fonctions de conseiller d'État en service exjrordinaire, puisent dans la pratique des affaires, mais il a tenu à maintenir la prépondérance des conseillers attachés au service ordinaire.

Les conseillers en service extraordinaire perdent leurtitrc, de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active.

Le Gouvernement peut, en outre des conseilleras extraordinaires, appeler à prendre part aux délibérations du conseil d'État, avec voix consultative, les personnes que leurs connaissances spéciales mettraient en mesure d'éclairer la discussion. Elles sont désignées par décret individuel (art. 14).

Les conseillers d'État, lorsqu'ils quittent leurs fonctions, peuvent être nommés conseillers honoraires (art. 7).

Le vice-président du Conseil d'État et les présidents des sections sont désignés par le Président de la République (art. 4 et 10 de la loi de 1872).

Les maîtres des requêtes sont nommés par décret. Nul ne peut être appelé à ces fonctions, s'il n'a vingt-sept ans ; le vice-président et les présidents de section doivent faire, en cas de vacances, des présentations. Ils ne peuvent être révoqués que par un décret individuel, rendu ,après avis des présidents (art. 5 et 6).

Ils ont voix délibérative dans les affaires dont le rapport leur est confié, et voix consultative dans les autres (art. H).

En quittant leurs fonctions, ils peuvent être nommés maîtres des requêtes honoraires (art. 7).

Les auditeurs sont divisés en deux classes, dont la première se compose de 10 et la seconde de 24.

Ils sont nommés au concours. Les conditions de ces concours sont fixées soit dans la loi du 24 mai 1872, modifiée par celles du l'^^août 1874 et du 10 août 1876, soit dans deux règlements d'administration publique faits par le Conseil d'État en vertu de la délégation donnée par les deux pre- ' mières lois, à la date du 14 octobre 1872 et du 12 août 1874.

Nul ne peut être nommé auditeur de 2* classe, s'il a moins de 21 ans et plus de 25, s'il n'est Français, et s'il ne justifie de certaines conditions de capacité, notamment du diplôme de licencié en droit, de licencié es lettres ou d'autres certificats que le règlement considère comme équivalents. Los candidats subissent des épreuves écrites et des épreuves orales.

Le concours pour les places d'auditeur de 1'® classe est réservé aux auditeurs de 2^ classe ou aux anciens auditeurs qui, pour une cause autre que la révocation, auraient quitté le Conseil, mais nul ne peut être nommé à cette fonction, s'il a plus de 30 ans. Le jury peut tenir compte des titres et des services antérieurs des candidats.

Les auditeurs de 2* classe ne restent en fonctions que pendant quatre ans. Leur renouvellement a lieu annuellement par quart. Ils ne reçoivent aucune indemnité. Les auditeurs de 1'® classe reçoivent un traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes ; la durée de leurs fonctions n'est pas limitée.

Le tiers au moins des places de maîtres des requêtes est réservé aux auditeurs de 1'"'' classe.

lINISTRATinN DES INTÉRÊTS OÉSÉRAIX.

le peuvent èlre révoqués que par un décret après avis des présidents (art. 5 de Ja toi

ibérative dans la section à latpiellc ils sont onsullative à l'assemblée générale dans les ont les rapporteurs {art. H).

énéral est nommé par le Président de la Rées présentations des présidents ; il ne peut sur i'avis des présidents (art. 5 de la loi). î diriger les travaux des bureaux du Conseil, aux assemblées {générales, de signer et cerjns des actes et des avis du Conseil, sauf en use.

es règles d'incompatibilité communes aux et aux maîtres des requêtes. Leurs fonctions 3s avec toute fonction publique salariée, sauf ms, et avec celles d'administrateur de toute ^giéeou subventionnée (art. 7).

nmen des affaires, le Conseil se divise, suien sections. I^e nombre des sections et la réires enti-e elles a fréquemment été modifiiM* Il a été au maximum de 6, au minimum '9. Dans l'organisation actuelle, il a été fixé petit nombre des conseillers. En dehors de lenlieux, il y a trois sections correspondant nistères et qui sont appelées à examiner les règlement, et les décrets envoyés par le Pn»biique et par les ministres : ce sont la secir, Justice, Instruction publique. Cultes et 1 section des finances, de la guerre et de la tion des Travaux publics, de ragriculturo.

ADMlNlSTlUTlOiN CENTRALE. 141

du commerce et des affaires étrangères. Les affaires de l'Algérie se répartissent, suivant leur nature, entre les diffcrentes sections (décret du 21 août 1872, art. 1" modifié par le décret du 8 février 1873) ^

Chaque section a un président spécial. La loi du 24 mai 1872, qui chargeait le vice-président de présider la section du contentieux, a été abrogée en ce point par celle du 1*' août

Le nombre des conseillers attachés à chaque section doit être de cinq, y compris le président, sauf pour la section du contentieux où il est de six (art. 10 de la loi de 1872).

Les conseillers d'État en service ordinaire sont attachés aux différentes sections par décrets du Président de la République.

Les autres membres du Conseil sont répartis par arrêtés ilu ministre de la justice, suivant les besoins du service (même article).

Tous les trois ans, il est fait un roulement des conseillers et maîtres des requêtes entre les sections. En dehors des époques fixées pour le roulement, les conseillers ne peuvent être déplacés que sur leur demande et sur Tavis du vice-président du Conseil. Tous les ans, au 15 octobre, le ministre de h justice arrête le roulement des auditeurs entre les sections.

^ U n'y a pas aujourd'hui de section qui porte le nom de section de législation. M;iis c'est une erreur de croire que, faute d'une section ainsi qualifiée, le Conseil ne soit pas

' or^nisé en vue de préparer les lois aussi bien que l(»s décrets qui statuent sur les

affaires administratives. La tradition constante du Conseil, tradition qui n'a été abandonnée que de 1849 à 1851, est que chacune des sections examine toutes les questions

]. soulevées par les ministères auxquels elle correspond. Sous la premier Empire, ri

existait une section de législation civile et criminelle ; mais c'est la section de l'intérieur

1 • ' et des travaux publics qui a préparé les lois sur le dessèchement des marais et sur les

mines. Il a été procéilé de même sous le gouvernement de Juillet et sous le second

i '' Empire, bien qu'il existât ime section dite de législation corresi>ondant au ministère

de la justice. La loi de 1840 avait créé une section de législation avec un autre caractère, mais elle y avait l'ait entrer près de la moitié des conseillers d'État, pour y réunir ! des lionuues représentant les diftérentes branches des connaissances juridiques.

I)E L'ADMINISTRAI'IOS DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX. '•7. L;i loi du 24 mai i872 donne au (Conseil ainçi organisa attributions l'elatives à la préparation des lois, à rexp«kli-

des affaires adrainislralives et au jugement du conten- X administratif.

ous laissons de côté en ce moment la dernière partie de attributions.

es attributions du Conseil d'État actuel, en matière de laration des lois, sont beaucoup moins étendues que celles lui avaient été données par les constitutions du premier pire, puis par la loi du 5 mars 1849 et par le décret du anvier 1852. Son intervention n'est plus que facultative, oi ajoute que des conseillers d'État peuvent être chargés

le gouvernement de soutenir devant l'Assemblée les pro-

de loi qui ont été soumis à l'examen du Conseil. Mais la lu 16 juillet 1875, dans son article 6, contient une disilioii plus large; elle permet aux ministres de se l'aire assr, pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par

commissaires désignés par décret du Président de la ubiique.

«s attributions du Conseil en matière administrative se sent en plusieurs catégories. Elles dérivent presque les, non pas de la loi spéciale au Conseil d'État, mais des

nombreuses ou des règlements en vigueur qui régissent différents services publics et auxquels la loi du 24 mai

2 se réfère.

'abord le Conseil d'État doit, en vertu de l'article 8 de

3 loi, donner son avis sur les règlements d'administration lique. Nous nous sommes déjà expliqué sur ces règleits en traitant des attributions du Président de la Répuue.

l'autre part, un grand uombre de lois ou de décrets, en ré^

glant les conditions dans lesquelles legouvernement prononcerait sur certaines affaires concernant des intérêts généraux, des intérêts collectifs ou même des intérêts privés, ont disposé qu'il y serait statué par ordonnance ou décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique, entendant prescrire par là l'intervention obligatoire du Conseil d'État.

En outre, les traditions ont amené un certain nombre de ministres à soumettre constamment au Conseil d'État, ou à la section correspondant à leur ministère, des affaires qui soulevaient des questions de droit ou des luttes d'intérêts d'une certaine délicatesse, pour lesquelles il était utile que les principes fussent établis et maintenus par une jurisprudence dont l'autorité imposât le respect et couvrît la responsabilité des ministres.

Les attributions du Conseil en matière administrative dérivant de ces deux origines sont fort étendues. Ainsi il est associé à la surveillance du gouvernement sur les actes de différente nature qu'entraîne la pratique des cultes, soit au point de vue du ministère spirituel, soit au point de vue de l'administration temporelle.

Il est consulté sur la création des établissements publics ou d'utilité publique. Il participe au contrôle qu'exerce le clief de l'État sur l'administration de ces établissements et sur celle des départements et des communes.

Il est appelé à préparer un grand nombre d'actes qui con*cernent le service des travaux publics : l'autorisation des travaux : routes, ponts, canaux, amélioration des rivières, ports maritimes, les concessions de chemins de fer, de mines, de dessèchement des marais* Toutefois, depuis la loi du 2t> juillet 1870, son intervention n'est plus obligatoire pour

les grands travaux soumis à l'approbation des Chambres.

Les services financiers réclament aussi son concours. II suffit d'indiquer que toutes les pensions accordées aux fonctionnaires civils, aux militaires de l'armée de terre et aux marins, sont revisées en Conseil d'État.

Enfin le Conseil statue en dernier ressort sur la validité des prises maritimes faites en temps de guerre.

Pendant longtemps le Conseil d'État a été appelé à statuer, en vertu de l'article 75 de la constitution de l'an VIII, sur les demandes en autorisation de poursuites contre les agents du gouvernement. Mais la disposition qui établissait cette règle a été abrogée par un décret du 19 septembre 1870.

Enfin le Conseil d'État donne son avis aux ministres sur les questions qu'ils croient devoir lui soumettre.

On voit, par cette rapide indication, que nous laissons à dessein incomplète, quelle est l'étendue des attributions du Conseil d'État. On ne sera pas étonné que, d'après les comptes rendus de ses travaux qui ont été publiés en 1862 et en 1868, le Conseil ait examiné, de 1852 à 1861, 149965 affaires administratives, et, de 1861 à 1866, 88888 affaires de la même nature ^

78. Le mode de procéder du Conseil est déterminé par le règlement du 21 août 1872, modifié par un décret du 8 février 1875. On peut renvoyer à ce règlement pour ce qui concerne la répartition des. affaires entre les membres de cette assemblée, et pour la tenue des séances. C'est une question qui n'intéresse que les membres du Conseil.

Ce qu'il est utile de signaler, c'est que le Conseil délibère

' Les rapports du ministre présidant le Conseil d'État, qui exposent les travaux du Conseil, en résumant les nombreux tableaux dont se composent les comptes rendus, oui été insérés au Moniiew universel du 30 mars 1862 et du H septembre 1868.

ADMINISTRATION CENTMÎ^. ^ 14.5

dans trois formes différentes : en section, en sections réunies, en assemblée générale.

Toutes les affaires ne sont pas examinées par rassemblée générale. 11 y en a un grand nombre qui ne sont étudiées que par la section correspondant au ministère d'où provient Taffaire. D'autres le sont par deux ou plusieurs sections réunies. Mais l'assemblée générale n'est jamais saisie directement. Elle n'examine les affaires qu'après l'étude préalable d'une ou de plusieurs sections.

Le règlement du Conseil détermine, dans son article 5, quelles sont les affaires qui doivent être portées à l'assemblée générale. Les autres ne sont examinées qu'en section, à moins que le président de la section, soit d'office, soit sur la demande de la section, soit enfin pour se conformer au désir du ministre qui consulte le Conseil, ne les renvoie à l'assemblée générale.

Quant aux réunions de sections, c'est au ministre de la justice qu'il appartient de les ordonner.

Il y a là une règle qui constitue une garantie non-seulement pour le goujvernement, mais aussi pour les citoyens. Si une affaire qui, d'après la loi ou d'après le règlement du Conseil d'État, doit être examinée par l'assemblée générale du Conseil d'État, ne l'avait été que par une des sections, l'acte serait irrégulier et les citoyens intéressés pourraient en demander l'annulation*.

D'après l'article 12 de la loi du 24 mai 1872, les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Quant au Con-

^ On ()cut citer dans ce sens deux arrêts du Conseil d'État en date du 23 février 18C1 (Dubuc) et du 13 mars 1857 [Symlic€U de Belleperche).

seil d'État en assemblée générale, il ne peut délibérer si treize au moins de ses menubres ayant voix délibérative, y compris par conséquent les conseillers en service extraordinaire attachés au ministère que l'affaire intéresse, et les maîtres des requêtes rapporteurs, ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante.

Il nous reste à indiquer une disposition sjjéciale à la préparation des lois et des règlements d'administration publique. L'article 11 du règlement du 21 avril 1872 porte que, pour ces travaux, la section compétente peut, avec l'agrément du garde des sceaux, appeler dans son sein ceux des conseillers d'État ou des maîtres des requêtes dont elle croit devoir réclamer le concours.