Leur organisation

10«. La circonscription de Tarrondissemenl est divisée en cantons, celle des cantons en communes. Bien que le can* ton soit, à certains égards, une circonscription administrative, il n'a pas été institué d'agent direct de l'administration au chef-lieu de canton.

Nous arrivons donc à la commune où nous trouvons insti tué un agent de r£tal, le maire.

La commune est la dernière unité administrative du pays. Elle a d'autres caractères : elle est aussi une petite société politique qui a ses lois propres à certains égards, ses res^ sources, ses dépenses; elle est une personne morale qui a des biens propres, qui a qualité pour en acquérir de nouveaux.

Tous ces caractères, elle les doit à la nature même des choses, à cette force qui pousse les hommes à s'agglomérer sur un point pour s'entr'aider et se secourir. Aussi a-t-on pu dire avec raison que cette circonscription est naturelle et non artificielle comme sont le canton, l'arrondissement ou le département.

Mais, à titre de circonscription élémentaire, elle doit être nécessairement le siège d'un organe du pouvoir central, chargé de faire exécuter les lois, lès règlomonts. los décisions

ES INTÉRfire CÉNÉKAUK.

;s au point do vue (l<^ l'inU-n'l

liîs 56 056 cummuncs, un maiiv îtèi-e d'agents de l'autorité cenreprésenlanls de la commune mni'ale, et ils concourent à b lite société avec une assemldce I. Mais nous devons réservci' inistration des intérêts locaux ions ; nous oe les considérons

pouvoir central, ater bien haut dans l'Iiistoire

analogue.

lir central ne s'est montré dans «rritoire que sous la figure itii e, et les intérêts généraux de

de représentant ni au ceutn», lentaire. De plus, la distinction

les intérêts locaux, telle que 'hui, a tardé longtemps à se

a pas besoin d'être refaite dans if ; elle appartient à l'histoire toire de son organisation poli-

ue s'est fondé, sous la formii 'égalité des citojeus devant la t sorti le tiei-s état, le tiers élat 11 1789, quoique Sieyès aitpiérien, mais qui a voulu, à celte

ADJIINISTRATION LOCAIK. 160

Il y a eu des communes qui, au douzième siècle, ont été de |jetits ÉUits dans l'Étal et dont les chefs concentraient entre leurs mains tous les attributs de la puissance publique : faire la guerre, batti-o monnaie, lever des impôts, rendre la justice, assurer Tordre et satisfaire aux besoins collectifs des citoyens.

Mais on sait que cette organisation ne se rencontre guère que dans un nombre limité de communes urbaines et de communautés d'habitants de la campagne.

La majorité des agglomérations urbaines et surtout des agglomérations rurales, tout en obtenant, dans une mesure plus ou moins large, la liberté civile et le droit de pourvoir à leurs intérêts propres, restèrent gouvernées par des agents du roi ou par les seigneurs, qui ne veillaient qu'au maintien de Tordre, quand ils ne le troublaient pas à leur profil.

Les pouvoiçs souverains des communes indépendantes qui se comprenaient dans ces temps, où, pour lutter contre les seigneurs féodaux, il fallait avoir les armes dont ils disposaient eux-mêmes, ont dû tomber quand le pouvoir central a ressaisi les droits de souveraineté. Le droit de faire la guerre, l'autorité judiciaire, ont été peu à peu enlevés aux municipalités indépendantes, qui se sont trouvées, à partir du quinzième siècle, sous le même régime que les autres communes urbaines et les communautés rurales qui n'avaient jamais eu la même liberté politique.

Il y avait cependant ime différence sensible entre les communes urbaines et la plupart des communes rurales, ftans les premières, l'administration était confiée à un chef qui s'appelait maire, maïeur, consul, syndic, jurât, et à un conseil qui délibérait sur les mesures à prendre^

Dans un grand nombre de communes rurales, les habi-

L'article 7 de la loi des 22 décembre 1 789-8 janvier 1790 décida qu'il y aurait une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne.

L'Assemblée, sans peut-être s'en rendre bien compte, a créé ainsi à peu près 44000 communes*.

Si, dans la constitution des administrations départementales et des administrations de district, l'Assemblée avait confié à des corps électifs la gestion, non-seulement des intérêts locaux, mais encore des intérêts généraux, il en devait être à plus forte raison ainsi pour les administrations municipales.

C'étaient les citoyens qui nommaient le corps municipal et le maire son chef, et en outre un procureur de la commune chargé de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de la communauté. Le corps municipal était plus ou moins nombreux, suivant la population, et, lorsqu'il dépassait trois membres, il se divisait en conseil et bureau : le bureau chargé de l'exécution journalière, le conseil chargé de la délibération. Mais pour les affaires les plus importantes, la loi adjoignait au corps municipal un conseil général de la commune composé de notables en nombre double de celui des membres du corps municipal.

C'est à ces assemblées électives que la loi confiait deux ordres d'attributions très-distinctes : les unes propres au pouvoir municipal, dit l'article 49 de la loi du 14 décembre 1789, les autres propres à l'administration générale de l'État et déléguées aux municipalités.

'L'article 50 de la même loi énumère ainsi les pouvoirs propres au conseil municipal : régir les biens et revenus

*■ Nous ayons établi ce chiffre dans notre Traité des sections de commune et des biens communaux qui leur appartiennent, 2* édition, p. 64.

>ES INTÉHÈTS fiENÉRilTt.

Iiai'oisws ft cufniuttiiaiili's ; — Icpcnses lociilesqui iloiveiUOlre s; — diriger «t faiiv exéi'iilri' k \n charge de la cominiinaiiU' ; Tients qui appai-tieniient à la 1 de ses deniers ou qui sontparlïedes citoyens dontelle estconiits des avantages d'une l)onne \)o- :Lé, de la salubrité, de la sùrctt'

rues, lieux et édiflces publics, letions propres à l'administra- Ure déléguées aux corps muiii- 'aulorité des assemblées admi- Jon des contributions direcU's onde ces contrihntions; — i;i lux publics dans le ressort il<^ immédiate des établissements énérale; — la suiTcillana- cl ervalion des propriélés publides travaux de reparution, ou , presbytères cL autres objets ligieux.

e presque aucune des attribudiU's par l'article 51 de la loi

leurs mains, et ce|)endant la icles 49, 50 et 51 de cetU: loi

eut entièrement sultordonnés rlement et de districi, ]wnr !nt à exercer par délégation de 5.-.).

ADiJIMSTIUTlON LOCALE. 175

En l'an JU, il y eut une modification prescjue radicale, apportée à cette organisation. Les communes créées par la Constituante perdirent leur individualité et furent groupées en municipalités de canton, excepté celles qui avaient plus de 5000 habitants. 11 restait dans chaque commune un agent municipal et un adjoint, tous deux électifs, chargés de l'administration, c'est-à-dire de l'action administrative et de la police. Tous les agents municipaux se réunissaient au chef-lieu de canton, pour délibérer sur les affaires de la municipalité cantonale et sur les mesures d'administration à prendre dans l'intérêt général.

Auprès de cette assemblée, comme auprès de l'assemblée départementale, la constitution plaçiût un commissaire du directoire exécutif, qui n'était chargé que de surveiller et de requérir l'exécution des lois.

Le 128 pluviôse an VIII, la réforme qui s'éU'iit o|)érée dans le département et l'arrondissement s'opéra aussi dans les communes. De plus, les communes reprirent leur individualité. Chaque commune eut un maire, un ou plusieurs adjoints et à côté d'eux un Conseil municipal.

[jCs maires étaient à la fois les agents de l'Etat et œux de la commune. Le Conseil municipal réglait certaines matières Louchant l'intércH communal, et dirigeait ou contrôlait, à ce dernier point de vue, l'action du maire.

t06. Cet état de choses a subsisté jusqu'à notre temps.

Il n'y a eu de variation que dans le mode de nomination des maires, des adjoints et des Conseils municipaux.

En l'an VIII, c'était tantôt le chef de l'État, tantôt le préfet, qui nommait le maire et les adjoints, aussi bien que les conseillers municipaux. 11 y avait là une réaction violente

174 l)K L'ADMLNISTIUTION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.

contre le système électif, adopté par l'Assemblée constituante et maintenu par la Convention.

^ Mais, en 1831, on rétablit l'élection pour les conseils municipaux. On ne crut pas alors pouvoir laisser exclusivement aux représentants de l'État le choix du maire. On ne crut pas devoir le laisser non plus aux électeurs, parce que le maire est à là fois le représentant du pouvoir central el celui de la commune. Pour que son origine correspondît à son double mandat, la loi du 21 mars 1831 décida qu'il recevrait une double investiture et qu'il serait nommé, soit par le chef de l'État, soit par le préfet, mais choisi dans le sein du Conseil municipal.

En 1848, on avait détruit en partie cet équilibre. D'après la loi du 3 juillet, la législation de 1831 ne subsistait que dans les communes dont la population était supérieure à 6000 âmes, et dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement. Dans les autres communes, le Conseil municipale choisissait le maire dans son sein. Seulement le chef du pouvoir exécutif avait le droit de suspendre ou de révoquer le maire ainsi nommé.

La constitution de 1852 réagit en sens contraire. Elle disposait, dans son article 57, que les maires étaient nommés par le pouvoir exécutif, et qu'ils pouvaient être pris eu dehors du conseil municipal. Dans la pratique, du moins colle des derniers temps, il y a eu là une exception et non une règle.

La loi du 22 juillet 1870 avait remis en vigueur le système consacré par la loi du 21 mars 1851.

A la suite de la résolution de septembre 1870, les insti^ lutions municipales ont été de nouveau remaniées à cet égard, et dans des sens divers, par plusieurs lois toutes qualifiées

de provisoires. L'Assemblée ualioiuile, dans la séance du 8 avril 1871, avait adopté le système de l'élection du maire par le conseil municipal, dans toutes les communes de France sans distinction. Sur l'insistance énergique du chef du pouvoir exécutif (M. Thiers), cette résolution fut modifiée. La loi du 14 avril 1871 admit la nomination des maires par le pouvoir exécutif dans les villes de plus de 20000 âmes et dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement, à la condition qu'ils seraient pris dans le sein du Conseil municipal ; mais, dans toutes les autres communes, elle décida qu'ils seraient élus par les Conseils municipaux.

Une loi du 20 janvier 1874 votée par la même Assemblée, sous l'empire d'autres préoccupations, avait au contraire donné au gouvernement ou à ses agents le droit de nommer les maires dans toutes les communes, même en dehors du conseil municipal. Seulement, dans ce dernier cas, le décret devait être rendu en conseil des ministres.

Mais une nouvelle loi, du 12 août 1876, est revenue à jieu près au système consacré par les lois de 1848 et de 1871. Elle ne donne au gouvernement le droit de nommer les maires, en les choisissant dans le sein du conseil municipal, que pour les communes chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton. Dans les autres, elle attribue au Conseil municipal le pouvoir d'élire le maire parmi ses membres ^

^ Le gouvernement atait présenté à la Chambre des députés un projet de loi définitif sur l'administration mimicipale dans lequel les dispositions de toutes les lois sur la matière étaient remaniées et réunies. La première partie concernant l'organisation municipale avait été déposée le 20 mai 1876 (elle comprenait 92 articles' ; la seconde, relative aux attributions municipah's (comprenant 111 articles), avait été déposée le 15 mars 1877. La première partie seule avait été l'objet d'un rapport déposé à la s(;ance du 15 mars 1877; la discussion de ce projet a été interrompue par la dissolution de la Chambre*

Certaines situations sont incompatibles avec les fonctions de maire. Les incompatibilités, énumérées par l'article 5 de la loi du 5 mai 1855, sont motivées, tantôt par la nécessité de distinguer Tautorité qui contrôle de l'autorité qui est contrôlée, tantôt par l'impossibilité de remplir à la Ibis plusieurs fonctions actives (les fonctions d'ingénieur des ponts et chaussées et des mines en activUé de service et celles de conducteur des ponts et chaussées et d'agents voyers sont incompatibles avec celles de maire), tantôt par une raison de dignité.

Les adjoints sont les suppléants du maire. Ils le remplacent de droit en cas d'absence. Ils peuvent, en outre, recevoir de lui, alors même qu'il est présent dans la commune, la délégation d'une partie de ses fonctions.

En cas d'absence du maire et des adjoints, leurs fonctions sont remplies par le conseiller municipal désigné j)ar le préfet, ou, à défaut de désignation, par le conseiller inscrit, le premier, sur le tableau des membres du Conseil (art. 4 de la loi de 1855).

IjCs fonctions de maire et d'adjoint sont essentiellement gratuites.

107. Nous avons déjà indiqué que le maire a le double caractère d'agent de TÉtat et d'agent de la commune. Il faut ajouter qu'il a des fonctions qui ne se rattachent pas à Tordre administratif ou qui ne s'y rattachent pas complètement.

Ainsi il est officier de l'état civil, chargé de constater les naissances, mariages et décès. Cette mission n'est pas, par sa nature, en dehors de l'ordre administratif; mais le maire ayant été placé, pour l'exercice de ces fonctions, sous le contrôle du ministère public, institué près les tribunaux de

ADMINISTIIATION LOCALE. 179

Il concourt à dresser et reviser les listes électorales qui servent aux élections des membres du Corps législatif et des membres des Conseils généraux, d'arrondissement et municipaux.

Il participe à la rédaction de la liste préparatoire du jury qui fonctionne en matière criminelle et en matière d'expropriation.

Il dresse le tableaii annuel de recensement qui sert au recrutement de l'armée.

Il est souvent, appelé à éclairer par son avis l'administration supérieure sur les demandes qui lui ont été adressées par les citoyens.

Voilà une esquisse des fonctions du maire comme agent du pouvoir central. Et il faut dire ici que, dans le cas où le maire refuserait ou négligerait d'accomplir ces fonctions, le j)réfet peut y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial, en vertu de l'article 15 delà loi du 18 juillet 1837.

On remarquera peut-être que le pouvoir de prendre les mesures nécessaires pour la police locale n'est pas compris dans les attributions du maire comme agent de l'État. En doctrine pure, il ne serait pas impossible de soutenir que l'ordre dans chaque localité est une partie de Tordre qui doit régner dans tout l'État, et que la police locale est une branche de la police générale. Mais on a vu que cetttî partie des attributions du maire a été classée par la loi du 14 décembre 1789 parmi les pouvoirs propres aux municipalités. Cette classification a été maintenue par la loi du 18 juillet 1837 ; nous devons donc la respecter*

109. Il n'y a que peu de chose à dire sur les formes des actes du maire comme agent du pouvoir central. Elles sont très-variées, mais il n'y a rien de substantiel, il n'y a pas

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ADMLMSTIUTION LOCALE. 181

Aujourd'hui il y a un ou plusieurs commissaires de police ordinaires dans les villes de plus de 5000 âmes, et des commissaires centraux dans les grandes villes. Un décret du 28 mars 1852 avait institué des commissaires cantonaux dont la juridiction s'étendait à tout un canton ; cette institution, appliquée très-largement au début, avait été sensiblement restreinte dans les derniers temps de l'Empire. Un arrêté du ministre de l'intérieur du il s^^ptembn» 1870, dont la légalité n'a pas été contestée, l'a supprimée en principe. Mais, depuis 1872, le Gouvernement a créé un certain nombre de commissariats de police» dans les communes de moins de 5000 habitants*. Enlin il existe des commissaires spéciaux, par exemple les commissaires spéciaux des chemins de fer, dont l'organisation est légléi» par l'ordonnance royale du 15 novembres 1846, le décret du 22 février 1855 et le décret du 1**" septembre 1862.

Le traitement de» commissaires de police t^st, en principe, à la charge des communes, mais l'État y concourt par d(»s subventions; celui des commissaires spéciaux est tout entier à la charge de l'État.

' Voir los riixMilnircs du ministre de rintôrieuron date dnO inni 1872 et du 8 mai 1875.

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