Des recours ouverts aux parties

161. Des attributions du préfet comme représentant du département.

134. Nous venons de voir tous les organes institués pour la gestion * des intérêts généraux du pays personnifiés dans l'État.

Il faut voir maintenant les organes institués pour la gestion des intérêts locaux.

Nous avons à étudier l'administration propre des départements et des communes considérés comme- communautés territoriales et nous y joindrons celle de l'arrondissement, bien que sa personnalité civile soit aujourd'hui effacée, parce qu'il y a encore quelques traces, dans Tarrondissement, de la représentation des intérêts locaux.

Commençons par l'administration des départements.

135. Il faut remonter au delà de 1789 pour retrouver les antécédents des départements considérés comme personnes civiles, ou au moins comme communautés, ayant des intérêts distincts des intérêts généraux du pays.

Nous avons déjà dit que, avant 1789, certains pays, appelés pays d'États, avaient, tout en étant soumis à la souveraineté du roi, gardé le droit d'établir, par des organes locaux généralement émanés d'une élection, les impôts nécessaires pour les dépenses publiques, et que, après avoir prélevé sur le produit de ces impôts une part au profit du roi chargé des services généraux, ils employaient eux-mêmes à leur profit le surplus en travaux publics et dépenses d'intérêt local.

La loi dos 22 Hocembro 1789- janvier 1790 prévoyait du reste le cas où il serait nécessaire aux assemblées de département de se créer des ressources, puisqu'elle décidait que ces assemblées ne pouvaient établir aucun impôt ni faire aucun emprunt sans l'autorisation du Corps législatif (section III, art. 6). En exécution de cette disposition, les lois des 16 mars-10 avril 1791 et des 29 septembre-14 octobre suivants autorisèrent les départements et Jes districts à s'imposer des sous et deniers additionnels à la contribution foncière et à la contribution mobilière jusqu'au maximum de 4 sous pour livre du principal. Mais ces ressources ne se recouvrant pas ou étant insuffisantes, le Trésor dut à plusieurs reprises faire des avances aux départements. '

Il y a là le germe de la personnalité civile des déj)artements, quoique la théorie et la pratique ne fussent pas encore bien nettes *.

Supprimée momentanément, en l'an II, par la Convention, au moment où la crainte du fédérdisme ne laissait pas aux pouvoirs publics toute leur liberté d'esprit, la distinction entre les dépenses générales et les dépenses locales reparut bientôt. On peut le voir dans les lois du 28 messidor an IV, «lu 15 frimaire an VI et du 11 frimaire an VII.

La loi du 28 messidor an IV, qui divisait les dépenses publiques, fit ainsi la part des départements : c< Les dépenses des

* Ces faits ont été souvonl perdus de vue dans les discussions sur l'histoire de l'ad^ roinistration départementale. Plusieurs auteurs les avaient cependant mis en lumière avant nous, notamment M. Herman, ancien conseiller d'État, dans son Traité de VadmmUration départementale. Dans un article publié par la Hevue historique de droit français et étranger , en 1877, M. de Perron a reproduit le budget du département des Câtcs-du-Nord pour l'année 1791 et divers extraits des procès- verbaux du conseil de ce dépaiiement qui font bien connaître la pratique de cette époque. Mais, de ce que les dépenses des routes sans distinction étaient mises à la chai'ge des départements, il ne nous paraît pas certain que l'Assemblée constituante ait entendu, comme l'indique M. de Forron, attribuer aux départements la propriété de ces routes.

IMINISTRATION DES IT

entrales, des corps judiciaires, de la police lie, de l'instruction publique et des p^son^ i des déparlements sous le nom de dépenses » Il devait y être poui"vu par un prélèreitionnels.

imaire an VI y ajoutait les dépenses de l'cn- !S publics (art. 3).

maire an VII prévoyait en outre (art. 15| les autorisées par les lois et nécessaires au

it maintenu et développé constamment, et ( du département a toujours été en s'acten-

jientdt à le considérer, non pas seulement mscription qui a des intéi-êts distincts de qui supporte des charges spéciales, à raison itincts, mais aussi comme un propriétaire ;r, d'acquériretde faire tous les actes d'ail- B gestion qu'entraîne la propriété, premier empire, un décret du 9 avril 1811 lion aux départements, arrondissements el pleine propriété des édifices et bâtiments s par les services de l'administration, des X, et de l'instruction publique, à la charge iépenscs d'entretien et de réparation de ce«

était tellement habitué, depuis l'anlV.àToir chargés de pourvoira des dépenses spéciales ;r comme des personnes civiles, que la quares leur était encore contestée dans certain? le le déci-et du 16 décembre 18H eutdiïiîé

DES DÉPPAUTEMENÏS. 205

les •routes en deux catégories, laissant, pour la plus grande partie, à la charge des départements les frais de construction ou d'entretien des routes dites départementales, Tadministration des domaines contesta pendant longtemps aux déparfbments la propriété du sol de ces routes, non-seulement des anciennes voies que l'État leur avait remises pour les entretenir, mais même des voies nouvelles ou des portions nouvelles de voies anciennes dont le terrain avait été acquis à leurs frais.

Le 27 avril 1834, le conseil d'État a enfin, dans un avis qui a été adopté par le ministre des finances, émis l'opinion que le décret de i8H n'avait pas concédé aux départements la propriété des anciennes routes, mais que la propriété des nouvelles routes ou des portions nouvelles de routes anciennes devait leur être reconnue. De telle sorte que, en cas de déclassement d'une route et de vente du sol, c'était l'État, dans le premier cas, le département, dans le second, qui devait profiter du prix de vente. Nous reviendrons plus tard sur cette question, qui est résolue aujourd'hui dans un autre sens.

La loi du 10 mai 1838 a consacré d'une manière définitive la personnalité civile du département et les lois postérieures du 18 juillet 1866 et du 10 août 1871, qui ont développé les pouvoirs propres des conseils généraux, ont accentué encore davantage la distinction entre les intérêts généraux du pays et les intérêts propres des départements.

136. C'est dans la loi du 10 août 1871 qu'on trouve aujourd'hui l'ensemble de la législation départementale. Il est utile de résumer en quelques mots l'esprit des diverses lois qui se sont succédé, pour faire ressortir le caractère de cette dernière loi.

DES DÉPARTEMENTS. ii07

Le décret du 25 mars 1852, en augmentant les pouvoirs du préfet, n'avait en rien accru ceux des conseils généraux. Mais la loi du 18 juillet 1866, inspirée par une grande confiance dans la sagesse, la prudence et les lumières de ces assemblées, leur a au contraire donné beaucoup de latitude. Elle a fait une longue énumération d'affaires sur lesquelles les conseils généraux ont le pouvoir de statuer définitivement, sauf le droit réservé au chef de l'État d'annuler leurs délibérations, pour violation de la loi et des règlements. Elle a remanié le budget départemental et réduit à un très-petit nombre les dépenses obligatoires.

La loi du 10 août 1871 n'a fait qu'accentuer l'indépendance des conseils "généraux à l'égard du pouvoir central. Mais elle ne s'est pas bornée là. Elle a fait un pas de plus.

D'après la loi du 28 pluviôse an VIII, le préfet était seul chargé de l'administration, aussi bien pour la gestion des intérêts locaux que pour celle des intérêts généraux. Sans doute, surtout depuis les lois du 22 juin 1833 et du 10 mai 1838, son action était non-seulement contrôlée, mais dirigée par le conseil général, dont il devait exécuter les décisions, lorsqu'elles avaient été approuvées par l'autorité compétente. M'ais cette direction et ce contrôle ne s'exerçaient que dans une courte session annuelle. On a voulu en 1871 donner à ce contrôle une sorte de permanence.

Quelques membres de l'Assemblée nationale proposaient d'attribuer au conseil général le droit de choisir l'agent chargé de la gestion de$ intérêts du département, sauf au gouvernement à maintenir à côté de lui le préfet comme agent du pouvoir central ; d'autres demandaient que le gouvernement fût obligé de choisir le préfet parmi les membres des conseils généraux. Ces solutions ont paru excessives et ont

NISTRATION I

■> la loi du :

ntalc, imil ion interm !t3ts et dai de la dép [ue'. Celte ■ôler l'actù ment, de j s délibéral ciir des déli Mais la loi âpartemeni ifluence du r aux mari ner à la pi commissii )ns que le

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icmnplête eiitn le voir dans l'ai tnitation judi

Ces diverses innovations avaient été vivement combattues par une portion notable de l'Assemblée nationale, qui craignait de dépasser le but qu'on poursuivait et d'exagérer la décentralisation, en affaiblissant outre mesure le préfet, représentant du pouvoir exécutif. Le ministre de l'intérieur avait insisté pour obtenir que, si l'on croyait utile de créer une commission départementale, on ne lui donnât qu'un rôle purement consultatif, sans lui attribuer le pouvoir de prendre des décisions. Il demandait en outre qu'elle fût présidée par le préfet. Enfin en ce qui touche le contrôle exercé sur les actes des administrations communales et hospitalières, il faisait remarquer qu'il avait beaucoup moins pour but de suppléer au défaut de lumières des administrateurs locaux que de les empêcher de nuire aux intérêts généraux et de violer la loi, ce qui était l'office du pouvoir exécutif central et de ses agents, placés sous la direction de l'Assemblée nationale représentant l'État.

Le système proposé par la commission a prévalu, sauf sur le dernier point*. Encore avait^il été adopté complètement lors de la deuxième délibération ; mais avant la troisième lecture, la commission, sur les instances réitérées du chef du gouvernement (c'était alors M. Thiers), a modifié diverses parties de son projet pour atténuer les inconvénients qui lui avaient été signalés, et elle a consenti à ajourner les dispositions relatives à l'intervention de la commission départementale dans les affaires des communes et des hospices, jusqu'à l'époque où la loi organique municipale serait mise

* Un amendement de H. Target, appuyé par le gouvernement, qui tendait à fairç décider que les commissions dcportemeotales seraient exclusivement chargées de surveiller Texécution des délibérations du conseil général et de donner des avis au préfet sur les affaires du département, a été repoussé, à la séance du 10 juillet 1871, par 338 voix contre 220.

fi. 44

DE L'AUHINISTRATlOiN UËS I ide. H est resté cependant qu plusieurs articles delà loi*.

est l'esprit de la loi de 18'} ■e ressortir lui-même par I;

articles ainsi conçus : € Il un conseil général. — Le ce ne commission département itant du pouvoir exécutif ds ;re, chargé de l'instruction ssent le département, ainsi s du conseil général el de la ^nformément aux dispositio minons, en suivant l'ordre 1 ition et les attributions du coi m départementale, puis le n 7. Le conseil général est c( ju'il y a de cantons dans U i 871 , art. 4). L'élection se 5 listes dressées pour les clei

par commune. Le recensem

I (art. 5 et 15).

Tojet primitif de 1b commissiim a été scn

iportanU. Ainsi le te^lc primilifde l'arti

i le droit de convoquer eitriordinairem

innait au conseil p^ncml le droit de non

m du préfet, les titulaires di's cm|)iaii

rlicle 44 lui doniuit le droit de dcclnn

entiui, à l'exccplion des chemins de fer

Rsion départementiile i statuer, sans dËtég;ation du conseil génfrnl. lonfD'i) 1

?ncc, Bur tous les objets rentiiitit dans les attributions dccc conseil, saufllui

e compte. Ces dispositions ont été repoussées ou reljrée* par la coiiiiiii»si«i

>rtc donc d'y l't^arder de prùs lorsqu'on invoque le rapport fini au nom ici' m qui n préparé le projet poui' expliquer le sens des articles .adoptés pv l'^*"

II ne but pas non plus oubliei que des dispositions de loi qui modillcul li'' lérieurenient étabUos pour la dislnbution de» pouroicB publics doivent être in- I d'api'ès leur texte et [ton au uiojen de considcrttlions (^éralcr.

DES DÉPAIITEMEMS. . ^H

Pour être éligible au conseil général, il faut être inscrit sur une liste d'électeurs ou justifier qu'on devait y être inscrit avant le jour de l'élection ; être âgé de vingt-cinq ajis accomplis, être domicilié dans le département. On peut toutefois suppléer à cette dernière qualité par l'inscription au rôle d'une des quatre cotitributions. directes dans une des communes du département, ou par la preuve soit qu'on devait y être inscrit au V janvier de l'année où se fait l'élection, soit qu'on a hérité, depuis cette époque, d'une propriété foncière dans le département. Toutefois le nombre des conseillers généraux, non domiciliés dans le département, ne peut dépasser le quart du nombre total dont le conseil doitêtro (.omposé (art. 6 et art. 17, § 2).

Les citoyens pourvus d'un conseil judiciaii^ et. qui, sans être privés de la jouissance de leurs droits civils, sont dans une sorte de minorité, ne peuvent être élus au conseil général (art. 7).

De plus, la loi voulant éviter que les fonctionnaires de l'ordre civil et militaire, et les ministres des cultes n'abusent de l'influence que leur donne leur situation pour se faire élire, les a déclarés inéligibles dans le ressort où ils exercent leurs fonctions, ressort qui est tantôt celui du département, tantôt plus étendu ou plus restreint. L'énumération en est faite dans l'article 8 de la loi. On y voit figurer les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture, les membres du ministère public des cours d'appel, les juges et membres du parquet des tribunaux de première instance, les juges de paix, etc. Nous devons signaler notamment les ingénieurs on chef de département (appartenant au corps des ponts et chaussées) et les ingénieurs ordinaires d'arrondissement qui sont inéligibles dans

le département où Us exercent leurs fonctions, ainsi que les ingénieurs du service ordinaire des mines, inéligibles dans les cantons de leur ressort. Mais il a été entendu, dans la discussion, que les ingénieurs qui sont exclusivement attachés aux services spéciaux, comme ceux des chemins de fer, des canaux, etc., échappaient à cette exclusion.

Se plaçant à un autre point de vue, le législateur déclare les fonctions, de préfet, sous-préfet, secrétaire général el conseiller de préfecture, ainsi que celles de commissaire de police incompatibles avec le mandat de conseiller général par toute la France. Ces fonctionnaires pourraient être élus en dehors de leur ressort ; mais ils ne pourraient exercer leurs fonctions, qui doivent les absorber tout entiers, en même temps que le mandat de conseiller général. Ils doiv^it opter entre les deux (art. 9).

La même incompatibilité existe, dans le département, entre le mandat de conseiller général et les fonctions des agents salariés sur les fqnds départementaux, notamment des architectes et agents voyei's, ou la situation d'entrepreneur d'un service départemental (art. 10).

Enfin, nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux (art. 11).

Les élections peuvent être arguées de nullité par tout électeur du canton, par les candidats, par les membres du conseil général et par le préfet. D'après la loi du 22 juin 1835, les réclamations étaient soumises au conseil de préfecture, sauf recours au conseil d'État. La loi dul0aoûtl871, après de vives discussions, avait, dans son article 16, établi un nouveau système. Le conseil général vérifiait les pouvoii*s de ses membres, et il n'y avait pas de recours contre ses décisions; on assimilait ainsi les conseils généraux aux chambres

législatives. Mais ce système avait donné lieu à de graves abus. Les questions de droit relatives à l'éligibilité des candidats, aux formes à suivre pour les élections, aux influences illégitimes qui avaient pu vicier les opérations, étaient tranchées dans des sens différents, et parfois l'opinion politique, qui dominait dans le conseil général, exerçait une influence considérable sur la décision. L'Assemblée natiohale elle-même a reconnu qu'il fallait un juge pour les résoudre impartialement et uniformément. La loi du 31 juillet 1875 a ouvert directement un recours devant le conseil d'État , sauf au conseil à renvoyer devant les tribunaux civils les questions préjudicielles d'état et de domicile.

D'pprès la loi de 1833, les conseillers généraux étaient élus pour neuf ans; le rent^uvellement se faisait par tiers. On voyait là une garantie, poijr maintenir l'esprit de suite dans la gestion des affaires départementales. Différents systèmes ont été proposés, lors de la discussion de la loi de 1871, pour remplacer celui de la loi de 1833. Une partie de l'Assemblée allait jusqu'à demander la aomination pour quatre ans, et le renouvellement par moitié. C'est un système intermédiaire qui a prévalu. D'après l'article 21 de la loi de 1871, la nomination est faite pour six ans; le renouvellement a lieu tous les trois ans, par moitié.

Des vacances peuvent se produire avant l'époque de la réélection, par suite de différentes causes : décès, option en cas d'élections multiples, démission, acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller général ; perte de la qualité d'électeur (art. 18). Dans plusieurs cas, la loi décide qu'un conseiller général peut être considéré comme iléraîssionnaire. Il en est ainsi, lorsqu'il manque à une session ordinaire, sans excuse légitime admise par le conseil