Ëtablissements institués pour le service du culte

203. Établissements institués pour le service de Tassistance publique.

204. Ëtablissements qui se rattachent au service de Tinstruction publique.

205. Établissements institués dans Tintérét de l'agriculture et du commerce.

206. Associations spdicales formées pour l'exécution de travaux d'utilité collective.

207. Des établissements publics qui gèrent un intérêt général.

208. Rapports des établissements publics avec l'État, les départements et les communes.

198. Nbus arrivons à la dernière catégorie d'organes de Tadministration. Après les organes de Tensemble des intérêts généraux, puis les organes de l'ensemble des intérêts locaux, viennent les organes de certains intérêts spéciaux qui ont tantôt un caractère général, tantôt un caractère local.

Pour mieux assurer l'accomplissement de quelques services publics, le législateur a cru utile d'en confier la gestion à des autorités spéciales, dans lesquelles il a espéré trouver une compétence et un zèle particuliers, et il a personnifié les intérêts spéciaux auxquels pourvoyaient ces autorités, comme il

avait personnifié les intérêts généraux dans l'État, les intérêts locaux dans les départements et les communes. Ainsi, à côté de l'État, des départements et des communes, il y a d'autres personnes publiques qui ont une existence civile distincte, qui ont le droit d'avoir des propriétés, des ressources spéciales, indépendantes de celles de TÉtat et des communautés territoriales. C'est ce qu'on appelle les établissements publics.

FI y a un nombre assez considérable d'établissements publics institués pour les services publics du culte, de Tinstruction publique, de l'assistance, dans l'intérêt du commerce, de l'agriculture, et même en vue de l'exécution de travaux d'intérêt collectif. Nous les mentioinerons tout à l'heure. Sans cette énumération, que nous devons d'ailleurs restreindre dans de justes bornes et qui ne nous entraînera pas à entrer dans l'étude des règles des services publics auxquels concourent les établissements publics, le tableau des autorités qui participent à l'action administrative en France ne serait pas complet.

Sans doute, les administrateurs de ces établissements n'exercent pas, à proprement parler, une autorité sur les citoyens, mais ils font des actes de gestion en vue d^satisfaire certains besoins collectifs : dans certains cas, ils imposent ou contribuent à imposer aux citoyens des charges en vue de recueillir les ressources nécessaires pour la satisfaction de ces besoins ; ils prennent donc part à l'administration publique.

Mais avant tout, il faut bien préciser ce qu'est un établissement publie. On ne s'en rend généralement pas un compte exact. Tantôt on entend par là tout établissement ouvert au public ; tantôt l'on pense qu'il n'y a d'établissement public que là où se trouve un bâtiment où le public est reçu et pro-

fite d*un service organisé dans son intérêt. Il y a làunedouble erreur. Dans la langue spéciale du droit administratif, le mot établissement public indique une personne civile, ayant une existence distincte et des ressources propres, créée pour la gestion d'un service public. Par conséquent, les établissements d'instruction, d'assistance et autres, ouverts et entretenus aux frais de l'État, des départements et des communes, ne sont pas, en général, des établissements publics dans le sens propre du mot. Ils ne le sont que si la personnalité civile leur a été expressément conférée. Et le plus souvent, c'est pour des services qui ne sont pas directement entretenus avec les fonds de l'État, des départements et des communes, que sont créés les établissements publics. D'un autre côté, il peut se rencontrerdes personnes civiles, constituées comme établissements publics, qui soient chargées d'un service public dont l'organisation ne comporte pas un bâti ment dans lequel le public est admis.

199. Mais il importe surtout de bien distinguer les établissements-publics des établissements d'utilité publique. En dehors des personnes civiles, constituées pour la gestion de certains services publics, et qui concourent à l'action de l'administration, qui comptent au nombre de ses organes, comme les fabriques des églises catholiques, les hospices, hôpitaux et bureaux de bienfaisance, le législateur a admis l'existence de personnes civiles qui ne sont que des établissements privés, fondés par des sociétés de particuliers, mais auxquels il a paru convenable de conférer le bénéfice de l'existence civile h cause de l'intérêt, de l'utilité qu'ils peuvent présenter. La qualité de personne civile leur permet de recueillir des ressources propres et de perpétuer ainsi l'œuvre qu'ils ont pour but d'accomplir, indépendamment de l'existence ou du

concours des membres qui les ont fondés. C'est ainsi qu'il existe beaucoup de sociétés littéraires et scientifiques, de sociétés de prévoyance ou de charité, qui ont le caractère d'établissements d'utilité publique.

Il se produit assez fréquemment une confusion entre les établissements publics et les établissements d'utilité publique. Le législateur en a quelquefois donné lui-même l'exemple. Ainsi, dans l'article 910 du code civil, le mot d'établissement d'utilité publique désigne à la fois des personnes civiles comprises dans ces deux catégories. Dans la loi du 20 février 4 849, qui a créé la taxe dite des biens de mainmorte, c'est, au contraire, sous le mot d'établissements publics qu'elles sont toutes désignées. Un décret du 25 mars 1852 qui constitue, dans chaque arrondissement, des chambres consultatives d'agriculture dont les membres doivent être désignés par les préfets et qui leur confère la qualité de personnes civiles, les a déclarées établissements d'utilité publique, tandisque, à raison de leur rôle et de leur organisation, ces chambres sont évidemment des établissements publics. La même critique pourrait être adressée au décret du 3 septembre 1851, qui qualifie les chambres de commerce établissements d'utilité publique. Mais aujourd'hui la doctrine est parfaitement établie sur ce point, et cette distinction est très-essentielle à maintenir; car la nature tou,te différente des étacblissements publics et des établissements d'utilité publique a entraîné, on le verra bientôt, une différence notable dans les rapports de ces établissement^ avec l'État, représentant des intérêts généraux, ou avec les départements et les communes*.

*■ Parmi les ouyrafres récents qui ont le mieux mis cette doctrine en lumière, noo^ devons signaler le livre de M. Bouchené-Lefer, ancien conseiller d'État, intitulé Prinr cipes et notions élémentaires de droit public administratif, — le Cours de drtfU

Il n'est pas inutile d'ajouter qu'il y a, outre les établissements publics et les établissements d'utilité publique, des sociétés commerciales qui peuvent avoir une existence indépendante de celle des membres qui les composent, et qui n'ont aucun caractère administratif.

Nous nous proposons d'indiquer comment sont créés les établissements publics, d'énumérer les principaux établissements publics et d'exposer sommairement les règles de leur administration au point de vue des rapports entre les intérêts généraux ou locaux et les intérêts spéciaux gérés par ces établissements. Nous dirons ensuite quelques mots des établissements d'utilité publique.

SOO. Le caractère d'établissement public dérive de la loi même qui organise les services publics et dispose que les administrateurs chargés de tel service pourront recueillir des ressources spéciales en vue de l'œuvre dont ils sont chargés. La création d'un nouvel établissement, rentrant dans la catégorie de ceux à qui la législation confère le caractère d'établissement public, ne peut, en principe, être autorisée que par un décret du chef de l'État. Toutefois, par exception à cette règle, la loi du 24 juillet' 1867, dans^ son article 14, autorise les préfets à créer des bureaux de bienfaisance.

20f . Le plus grand nombre des établissements publics sont chargés de gérer des services d'intérêt local. Il y en a cependant quelques-uns qui gèrent des services d'intérêt gé-

adminiitralif de M. Ducrocq, professeur à la faculté de Poitiers (5« édition, t. U), — et le Traité de droit public et administratif de H. Batbie, professeur à la faculté de Paris, t. V.

La jurisprudence du Conseil d'État sur les libéralités faites aux établissements civils pt ecclésiastiques a été exposée avec soin dans un travail de M. de Salverto, alors auditeur, publié de 1855 k 1859 dans h Revue critique de Icgislalion et de inriK' prudence.

312 DE L'ADMINISTRATION DES mTÉRÊTS SPÉCIAUX.

néral. Commençons notre énumération sommaire par les premiers.

ZOZ. Nous avons vu que le service du culte flgure parmi les objets dont s'occupe l'administration publique en France. Seulement, ce n'est ni l'État, ni le département, ni la commune, qui sont chargés, en principe, de gérer ce service, de pourvoir à la construction et à l'entretien des bâtiments qui y sont affectés et aux autres dépenses qu'entraîne la célébration du culte. Le législateur a constitué des organes distincts pour chacun des culte§ qui sont pratiqués sur le territoire français et qui sont reconnus par l'État.

Ainsi, pour le culte catholique, il existe des fabriquesqui gèrent les intérêts de chaque circonscription élémentaire du culte, savoir : la paroisse. Ces fabriques ont pour organe une administration collective, un conseil de fabrique, dont les membres sont nommés, pour la première fois, en partie par le préfet, en partie par l'évêque du diocèse, et qui se recrutent ensuite eux-mêmes. L'organisation, les charges et les ressources de ces fabriques sont réglées par le décret du 50 décembre 1809, et l'ordonnance du 12 janvier 1825.

Il est à remarquer que la gestion des établissements publies n'est jamais confiée à un administrateur unique; qu'elle Test toujoure à une agence collective. La nature même des fonctions de ces administrateurs explique pourquoi le législateur n'a pas appliqué, dans ce cas, le principe de la division de l'action et de la délibération qu'il applique, depuis l'an Vin, pour l'administration de l'État, des départements et des communes.

En vertu d'une tradition qui remonte à la loi des 2-4 novembre 1789, le traitement des ministres du culte n'est pas au nombre des dépenses dont les localités sont chargées:

l'État l'inscrit à son budget. Mais il a paru bon de constituer encore une bourse spéciale pour ce service. Les dons et legs faits au curé de la paroisse, à l'évêque du diocèse, peuvent se transmettre par ce moyen à tous les titulaires successifs. La cure, l'éveché, sont constitués en personnes civiles*.

Ihen est de même des séminaires et des écoles secondaires ecclésiastiques où s'élèvent les jeunes gens qui aspirent à devenir ministres du culte;

On trouve une organisation -analogue pour les cultes protestants reconnus et pour le culte israélite.

Il y a, pour ces différents cultes, des consistoires qui représentent les circonscriptions élémentaires (paroisses dans le culte protestant, synagogues dans le culte israélite), qui administrent leurs biens, reçoivent les dons et legs dans leur intérêt. Les membres des consistoires protestants et israéli tes sont nommés par la voie de l'élection.

203. Ce que nous avons dit pour lé service du culte se reproduit pour le service de l'assistance publique.

Les bureaux de bienfaisance, chargés de la distribution des secours à domicile; leshôpitaux et hospices, institués, les uns pour soigner les malades, les autres pour recueillir les enfants abandonnés, les vieillards et les infirmes, sont aussi érigés en personnesciviles, etadministrés par des commissions. L'organisation et les attributions de ces commissions, qui sont présidées par le maire, dans lesquelles des ministres ^des différents cultes siègent de droit et dont les autres membres sont nommés par le préfet sur une liste de trois candidats présentés par la commission, sont régies par la loi du

* La question de sayoir si le diocèse est une personne ciyile distincte de la niense épiscopale ou de Tévéché a été tranchée dans le sens de la négative par la jurispi*udence du conseil d'Etat de 1840 à 1874. Dans un ayis, en date du 13 mai 1874, le conseil, revenant à la jurisprudence antérieure, s'«>»t prononcé en sens contraire.

21 m.ii 1873 et par la loi du 7 août 1851, sur les établissements hospitaliers.

Mais il n'en est pas ainsi de tous les établissements d'assistance publique. Il en est qui sont la propriété des départements, par exemple, les asiles d'aliénés fondés avec les ressources des départements, conformément à la loi du 30«mai 1838. Il en est d'autres qui sont la propriété de l'État: ce sont les établissements généraux de bienfaisance, tels que l'institution des Jeunes- Aveugles, celles des Sourds-Muels de Paris et de Bordeaux, l'asile d'aliénés de Charenton. Le régime de ces établissements est fixé notamment par une ordonnance royale du 24 février 1841.

204. Ije service de l'instruction publique a donné lieu également à la création d'établissements publics.

En vertu du décret du 17 mars 1808, l'ensemble des établissements d'intruction publique de l'État, groupés et personnifiés sous le nom d'Université, était une personne civile ayant ses biens, sa dotation.

La loi de finances du 7 août 1850 a supprimé la personnalité civile de l'Université comme conséquence de la suppression du monopole de l'enseignement conféré depuis 1808 à rÉtat. Mais elle a maintenu aux établissements d'instruction publique de l'État et des communes, notamment aux lycées et collèges, la personnalité civile, Taptitudeà recevoir des dons et legs*.

L'Institut de France et les différentes académies qui le composent sont également des établissements publics.