Hiérarchie. — Recours

281. Distinction entre les juridictions ordinaires et les juridictions spéciales.

282. Copdilions générales de l'exeiTicc de la juridiction en matière administrative.

283. Autorité légale des décisions des juridictions administratives.

284. Des difficultés relatives à l'exécution des décisions de ces juridictions.

îd5. Indiquons maintenant les bases générales de Torganisationde lajuridiction administrative, comme nous Tavons fait pour l'autorité judiciaire.

Il faut remarquer, d'abord, que la juridiction administrative n'est pas toujours séparée de l'action. Nous avons dit qu'elle ne l'était pas dans le système- de l'Assemblée constituante, mais que, depuis l'an YIII, le système contraire avait généralement prévalu. Néanmoins, pour un certain nombre de matières, elle est encore restée entre les mains des agents de l'administration ; elle n'est pas attribuée à une assemblée spéciale faisant fonction ^e tribunal. Il y a certains agents de l'administration qui ont le pouvoir, non-seulement de faire des actes d'autorité imposant des obligations aux citoyens et des actes de gestion par lesquels ils fixent, au nom de la personne morale qu'ils représentent, État, déjfartement ou commune, la situation de cette personne morale à l'égard de son créancier ou de son débiteur ; mais qui, en outre, ont

ilS [)E U JURmiCTIO

le pouvoir de statuer sur les dire sur les réclamations fo l'autorité ou tM>ntre des actes

En se plaçant à ce point de des juridictions administratif les agents, les préfets des dép limes, puis les ministres. On ; préfets et les maires ; mais ih dans des cas trèa-rares.

Parmi les assemblées qu'( administratifs, nous IrouTons diction du premier degré po matières, puis des tribunaux : les conseils de révision pour conseils départementaux, les i seil supérieur, juridictions s blique; les commissions spé< indemnités de plus-value dut des bénéfices indirects que le blics, les conseils sanitaires, cour des comptes, enfin le Goi les juridictions administi'ativf

IttB. On a dit pendant la spéciaux de la justice adminÏ!

justice administrative était n le chef de l'Ëtat, tandis que I guée, en ce sens que le pnno due dans les institutions mon:

à la placé des magistrats de 1 pression empruntée aux souv était beaucoup trop généralis

toutes les juridictions administratives, sauf la juridiction suprénaet avaient force exécutoire par elles-mêmes, et qui n'était exacte qu'à l'égard du Conseil d'État jusqu'en 1872. Mais la loi du 24 mai 1872 a supprimé la fiction constitutionnelle en vertu de laquelle la juridiction administrative suprême était censée exercée par le chef de l'État, qui donnait force exécutoire par sa signature aux décisions adoptées par le Conseil d'État. Il n'y a donc plus aucune raison de distinguer, à ce point de vue, la justice de Tordre judiciaire et la juridiction administrative.

ft'71f. Les magistrats qui rendent la justice administrative sont tous nommés par le Président de la république ; de plus ils sont tous amovibles, sauf les membres de la cour des comptes.

Cette situation, différente de celle des magistrats de Tordre judiciaire, a souvent été considérée comme enlevant aux justiciables une garantie essentielle. Elle a fait dire que l'administration est juge et partie. Il y a là une appréciation erronée. Sans doute, les particuliers ont droit à obtenir devant toute justice des garanties dé l'impartialité du juge. Mais ce résultat peut être atteint par différents moyens. Il est nécessaire que le pouvoir de juger ne soit pas attribué à l'agent qui a pris la décision attaquée et c'est ce qui se produit généralement dans les juridictions administratives. Il n'est pas nécessaire pour cela que le juge soit inamovible. La Jiature humaine est très-complexe, et si l'inamovibilité est utile pour la préserver de certaines défaillances, il y a des situations qui suffisent à lui créer des habitudes d'indépendance que l'inamovibilité à elle seule ne donnerait pas. L'homme est naturellement enclin à attribuer une certaine importance à ses actes, comme un certain mérite à sa personne; et quand

une mission de contrôle lui est confiée, il est plus porté à exagérer son pouvoir de contrôle qu'à —l^fnnoijidrir de ses propres mains. Les inspirations que les juges administratifs doivent puiser dans l'esprit de leur état el dans la confiance des justiciables, jointes à celles qae leur dicte l'intérêt bien ent^du de l'administration, offirrat aux particuliers des garanties considérables. Les témoignages que nous avons cités plus haut nous dispensent d'insi^ ter à ce sujet.

Il y a aussi à tenir compte des nécessités de l'action administrative. Des tribunaux administratifs inamovibles doffiifi^ raient l'administration, qui doit être libre pour être responsable, aussi bien et plus complètement peut-être que l'autorité judiciaire, parce que la spécialité de leur juridiction ieor permettrait de mettre plus d'esprit de suite dans leurs envahissements.

D'autre part, il est reconnu que les membres desr juridictions administratives sont d'autant plus prqpres à remplir leurs fonctions, qu'ils sont mêlés à l'action admimstratire, à titre de conseils. Or, des magistrats inamovibles ne pourraient pas jouer le rôle de conseils de l'administration, et i)^ perdraient ainsi l'occasion de puiser, dans la pratique de^? affaires, ces lumières qui les amènent à rendre une justiet' plus modérée et plus équitable.

«78. Nous trouvons aussi dans plusieurs juridictions ad* ministratives, oii les formes de l'organisation judiciaire Ofll été imitées afin de donner plus de garanties aux justiciables, la division entre les juges et le ministère public, dette drrision existe au Conseil d'État^ à la cour des compta et dans les conseils de préfecture. Elle a été établie à la cour i^ comptes dès l'origine de cette cour en 4807, au Conseil

d'État en 1831 ; aux conseils de préfecture, elle ne date que de if%^

Le rôle du ministère public a, devant le Conseil d'État et les conseils de préfecture, un caractère sensiblement différent de celui du ministère public institué près des tribunaux. (Pou^ la cour des comptes, il est encore plus spécial.)

Le ministère public n'a pas Tinitiative des poursuites dans les matières où la juridiction administrative a, par exception, le pouvoir répressif; c'est au préfet à sai^r le conseil de préfecture, au minisire à saisir le Conseil d'État. Le commissaire du gouvernement n'a pour rôle que de donner des conclusions, d'exposer son opinion sur les questions de fait et de droit, et de demander l'application de la loi. Mais il doit donner des conclusions dans toutes les affaires, parce que, dans toutes les affaires portées devant les juridictions administratives, l'mtérêt public est en jeu.

Il ne faut pas croire, comme on le croit et comme on Ta dit parfois, qu'il soit l'avocat, le défenseur attitré de l'administration. Il est l'avocat impartial et désintéressé de la loi. Il doit demander justice pour tous, sans acception de personnes, pour les particuliers, comme pour l'administration. Il doit venir en aide à la bonne cause, de quelque côté qu'elle se trouve. Et qu'on nous permette de le dire, c'est la vraie, la grande manière de défendre les intérêts de la société. Sans doute, il n'est pas indifférent pour la société d'avoir dans les caisses publiques des sommes plus ou moins considérables qui peuvent être employées à la satisfaction des besoins publics; mais il est d'un bien plus grand intérêt pour elle que justice soit rendue au citoyen dont le droit a été lésé par un acte de l'autorité administrative. Et quand le ministère public remplit ses fonctions de cette manière, comme il

416 DE LA JUFUDIC

lo fait toujours au Conseil d'État (nous en pouvons parler en connaissance de cause), il a une bien plus grande autorité le jouroù il revendique avec énergie les droits de l'admiiûstration, parce qu'alors on ne peuj pas dire : c'est un homme qui joue un rôle ou qui fait son métier ; on est oblige de dire : c'est un homme convaincu, c'est sa conscience qui a parlé.

«7». Certaines juridictions sont assistées d'employés qui jouent à peu près le rôle des greffiers auprès des tribunaui civils, ce sont : le Conseil d'État, la cour des comptes, les conseils de préfecture. Mais aucun de ces employés n'est officier ministériel.

Il n'y a de mandataires spéciaux, dont le ministère soit (àligatoire pour les parties, que devant la juridiction supérieure, le Conseil d'État ; ce sont les membres de la corporation des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Encott, dans certains cas, les parties sont-elles dispensées d'emplojer leur intermédiaire. Devant les autres juridictions, les parties peuvent employer, quand il y a lieu, le ministère d» avoués ou des avocats pour rédiger des mémoires, ou pourse faire défendre lorsqu'il y a des audiences publiques.

SSO. Le principe de la faculté d'appel existe aussi en matière administrative comme en matière judiciaire. 11 est même appliqué d'une manière beaucoup plus large.

Il y a bien certaines juridictions qui statuent en premier et en dernier ressort, par exemple le conseil de révision pour le recrutement de l'armée de terre, la cour des comptesdans beaucoup de cas, le Conseil d'État dans un assez grand nombre de cas.

Mais les décisions des juridictions locales, à l'eicepUon des conseils de révision de l'armée, ne sont jamais rendues en

NOTIONS GÉiNÉRALES. 417

premier et dernier ressort. En 1790, on avait donné le dernier ressort aux administrations collectives de département en certaines matières. En l'an YIII» les dispositions de la loi des 7-11 septembre 1790 ont été abrogées, et il n'y a ' pas de texte aujourd'hui en vigueur qui donne un pareil pouvoir aux conseils de préfecture. Du moins, c'est le dernier état de la jurisprudence.

Il est très-remarquable que le droit de recours n'a aucune limite. Peu importe la somme qui fait l'objet de la réclamation ; on peut venir devant le Conseil d'État réclamer un dégrèvement de quelques centimes sur une cote de contribution mobilière. Le législateur a attaché une grande importance à ce que le pouvoir central pût être averti des excès de zèle que commettraient ses agents et qui mécontenteraient le$ populations. Quand la lutte est entre l'intérêt privé et l'intérêt public, les conséquences d'une injustice ou de ce qui est regardé conime tel ne se mesurent pas à la somme engagée dans le litige. Il a paru si important de faciliter les appels, que, dans plusieurs matières, les réclamants ont été dispensés de toute espèce de frais, sauf quelques centimes de droit de timbre ; et même, pour les réclamations en matière de contributions, lorsque la cote ne dépasse pas 30 francs, le droit de timbre n'est pas dû.

Seulement le nombre des degrés de juridiction n'est pas fixé invariablement à deux, comme en matière judiciaire; il y a quelquefois trois degrés successifs de juridiction.

Enfin, le principe de la centralisation qu'on a vu appliqué aux'tribunaux de l'ordre judiciaire, a reçu son application en matière de justice administrative comme en matière d'action administrative. Au centre du pays, se trouve un corps dont nous avons déjà parlé, le Conseil d'État, qui domine toutes I. 27

les juridictions, même celles qui prononcent en dernier res-

sort, qui domine, en outre, au point de vue de la légalité, toutes les autorités administratives, et élevant lequel on peut attaquer, au moins pour excès de pouvoir, les aécisions des juridictions souveraines et les décisions des administi*ateurs.

28t. On divise les juridioûons administratives, comme les juridictions civiles et criminelles, en juridictions ordinaires et juridictions spéciales.

Quelle est la juridiction ordinaire en matière administrative, c'est-à-dire celle à laquelle on doit s'adresser quand la contestation qui s'élève n'est pas expi^essément attribuée par la loi à une autre juridiction? Cette question n'est pas tnuichée par la loi ; c'est une des lacunes* regrettables de l'oipnisation de la justice administrative, et parmi les auteurs il y a des dissentiments sur ce point.

Quelques auteurs ont soutenu que c'était au conseil de pn*fecture à prononcer sur toutes les contestations qui ne soiii pas attribuées à une autre juridiction. On fondait cette opinion sur un passage de l'exposé des motifs de la loi qui a constitué les conseils de préfecture, la loi du 28 pluvios» an VIII. Mais il y a à répondre à cette citation de rexposéde> motifs par le texte de la loi qui ne dit l'ien de pareil, cl qui détermine expresf^ément les contestations sur lesquelles If conseil de préfecture est appelé à prononcer.

Aussi la jurisprudence du Conseil d'État a-t-el le complète* ment écarté cette opinion. Dans le rapport fait en 1851 sur le projet de loi relatif aux conseils de préfecture et que nous avons déjà cité, M. le conseiller d'Etat Boulatignier la précist' en ces termes î «Dans la pratique, on .a toujours tenu pour maxime certaine que les conseils de préfecture n'avaient que des attributions spéciales et déterminées, et qu'en dehors

(les cas dont la connaissance leur était spécialement réservée, îl y avait lieu, dans le silence de la loi, et par application des principes généraux sur l'organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contré les actes faits par les administrations municipales, et aux ministres, chacun selon ses attributions, les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets. »

Cette solution est acceptée aujourd'hui par presque* tous les auteurs, et on dit habituellement que ce sont les ministres qui sont les juges ordinaires en matière de contentieux administratif. Mais il faudrait ajouter que le Conseil d'État est le juge ordinaire lorsqu'il s'agit des décisions rendues par les ministres et par le chef de l'État, et que de plus il est juge ordinaire d'appel, toutes les fois qu'il s'agit d'une décision rendue par une juridiction administrative propre- ' ment dite.

La question de savoir s'il ne conviendrait pas de faire aujourd'hui par une nouvelle loi ce que Rœderer indiquait dans l'exposé des motifs de la loi de l'an Vill, a été discutée au Corps législatif, en 1865, lors de l'examen du projet de loi sur les conseils de préfecture. L'amendement proposé par M. Jérôme David a été combattu par M. Boulatignier, qui a soutenu, au nom du gouvernement, que ce système serait très-dangereux ; qu'il mettrait les conseils de préfecture en conflit avec les préfets» La question en est restée là*.

28î8* Les conditions générales de l'exercice de la juridiction administrative sont les mêmes que celles de l'exercice de la juridiction civile.

^ Séance des 24 cl 26 mai 180p.

La juridiction administrative ne peut prononcer par Toie de disposition générale et réglementaire. {Art. 3 du Code civil.) . ' ' '

Elle ne peut refuser de rendre la justice aux parties qui la lui demandent, sous prétexte du silence ou de l'obscurité de la loi. (Art. 4 du Code civil.)

Elle ne peut statuer si elle n'est pas saisie d'un litige, ni juger au delà de ce qui lui est demandé.

Mais de plus, en principe, elle ne doit pas ordonner des mesures d'administration. Elle doit généralement se borner à déclarer le droit du particulier, et, par exemple, en matière de travaux publics, fixer l'indemnité due pour le préjudice causé par des travaux ; mais elle doit laisser i'autorilc administrative libre d'exécuter les travaux qui pourraient empêcher le retour du préjudice.

283. Quelle est l'autorité légalti,des décisions des juridictions administratives? ont-elles la même valeur, la même force exécutoire que celle des tribunaux de l'ordre judiciaire? Quelques doutes s'étaient élevés sur ce point à l'origine, mais ils ont été promptement dissipés. La loi du 29 florénl an X, qui attribue compétence aux conseils de préfecture pour statuer sur les contraventions de grande voirie, porte, dans son article 4, que les arrêtés de ces conseils seront exécutés sans visa ni mandement des tribunaux j nonobstant et sauf tous recours, et que les individus condamnés seront contraints par l'envoi de garnisaires et saisies de meubles en vertu desdits arrêtés, qui seront exécutoires et emporteront hypothèque ^

Ce principe posé ainsi par la loi, pour les décisions des

* La loi du 0 février 1877 a abrogé les dispositions de lois qui comprenaient l'enToî de gnrnisnircs parmi les moyens de poursuites contre les contribuables.

cons0ils.de préfecture, en matière répressive, a été étendu à toutes les décisions de toutes les juridictions administratives, par un avis du Conseil d'État, du 16 thermidor an XII, approuvé le 25, inséré au Bulletin des lois en 1812, et qui a par conséquent force de loi. Cet. avis décide que les condamnations émanées des administrateui's, dans les cas et pour les matières de leur compétence, emportent hypothèque de la même manière, et aux mêmes conditions que celles des autorités judiciaires.

Ce principe est proclamé depuis longtemps ; il a été plusieurs fois rappelé et consacré par la jurisprudence du Conseil d'État et néanmoins il était complètement méconnu, il y a peu d'années encore, par un tribunal civil, dans les circonstances suivantes :

L'entrepreneur des travaux de construction d'une église paroissiale avait fait assigner la commune devant le tribunal civil, pour la faire condamner à lui payer le montant deson^ décompte sur lequel il s'était élevé des contestations. Le préfet était intervenu pour décliner la compétence du tribunal, en soutenant qu'il n'appartenait qu'au conseil de préfecture de statuer sur un semblable litige, en vertu de l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an YUI. Le tribunal a prétendu faire une distinction. Il a renvoyé au conseil de préfecture les difficultés relatives à l'exécution des travaux, à leur réception et au règlement des sommes restant dues à l'entrepreneur. Mais il a retenu la cause au fond, sous le prétexte qu'il n'appartenait qu'à l'autorité judiciaire de délivrer à l'entrepreneur un titre exécutoire contre la commune. Alors le préfet a élevé le conflit, et un décret impérial a confirmé ce conflit, et déclaré non avenu le jugement du tribunal civil, par le motif que le conseil de préfecture avait, en matière de con-

4tt DE U IUIUDICT10^

testations soulevées par les pleine juridiction, et que, ei avaient par elles-mêmes force Les décisions de la juridictii pas seulement hypothèque ; ell emporter la contraiute par c< 22 juillet 1867, la contrainte imposée en matière civile, e recouvrement des amendes, res prononcés au profit de l'Ëtat, tionnelle et de simple police.

.S84. 11 est évident que si c mode d'exécution de la saisii irainte par corps, ces difficult la juridiction .civile, puiequ' règles spéciales do la législî règles du droit civil.

Seulement il ne faut pas co quelquefois, que lia juridictii principe, la connaissance de 1 qu'elle est, par rapporta l'auti d'exception, comme sont les rapport aux tribunaux d'arroi Non, il n'est pas exact que I connaisse pas de l'exécution d toutes les fois que ces décisio administratifs. Par exemple, ordonné la démolition d'une i salion le loEig d'une route et c

< DfcrcI 9ur eonllii du 33 norembre 18!

NOTIONS GÉNÉRiU.ES. -423

si le propriétaire refuse de la démolir, radministration envert*a des ouvriers qui démoliront aux frais du propriétaire, et c'est bien le conseil dé préfecture qui connaîtra de l'opposition formée aux mesures d'exécution forcée. '

D'autre part, il n'est pas vrai de dire que la juridiction administrative soit une juridiction exceptionnelle par rapport à l'autorité judiciaire. C'est une juridiction d'un autre ordre. Le savant Henrion de Pansey, qui a passé trente ans de sa vie dans le sein de la Cour de cassation et qui est mort à la tête de ce grand corps, a écrit dafns son traité dé V autorité judiciaire cette phrase à laquelle il n'y a besoin de rien ajouter : « Si le juge territorial n'a pas le droit de connaître des affaires administratives, ce n'est pas qu'à cet égard sa compétence soit restreinte, c'est qu'elle ne s'est jamais étendue jusque-là^)) Nous reviendrons tout à l'heure sur les conséquences de ce principe.

g 3. — DOMAINE PROPRE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

285. Différents cas dans lesfjiicls la juridiction administrative pent être saisie.