Des limites du recours pour excès de pouToii*s
300. Des recours poiu* excès de pôuvoii^s contre les actes de gonvernenelit.
301. Ordre à suivre pour l'étude des diverse^) juridictions administrathe».
IS85. Il nous reste à exposer quels sont les cas dans \és^ quels la juridiction administrative peut être appelée à §lâtuer/à dire quel est le domaine pmpre de cette juridiction.
La juridiction administrative petit être saisie dans' trois conditions différentes. Tantôt elle est juge du fond des contestations soulevées par un acte de l'àdtoiinistratioû et elle peut substituer sa décision à celle qui est attaquée devant elle. Ainsi elle fixe le chiffre de l'indemnité due à un particulier qui a souffert un préjudice par suite de rexécution des travaux d'une route ou d'un chemin de fer au devant tle sa propriété. Elle prononce la réduction ou la décharge de la cote de contribution foncière imposée à un propriétaire, ou de la taxe établie à l'occasion du curage d'un cours d'eau non navigable. Elle règle le décompte d'une entreprise de travaux publics, et elle augmente la somme allouée par l'administration à l'entrepreneur. C'est ce qu'on appelle le contentieux administratif proprement dit.
Tantôt elle est appelée à se prononcer, à Toccasion d'un procès qu'elle n'aura pas à juger, sur le sens et la portée d'actes administratifs dont les parties intéressées dans ce princes prétendent faire découler des droits à leur proGt;eHi* donne l'interprétation des actes administratifs.
Tantôt, enfin, elle est saisie de recours qui tendent uniquement à faire tomber un acte irrégulier, sans qu'elle puisse, après avoir annulé cet acte, y substituer line décision difl?-
NOTIONS CÉSÉRAI.K9. 425
reole. Elle prononce alors dans les manies conditions que la Cour de cassation; c'est à la juridiction administrative aupréme,'au Conseil d'État, qu'il appartient de statuer sur les recours pour excès de pouvoirs.
Ces trois cas diiTérents de recours devant la juridiction administrative exigent de notre part des explications développées.. Il y a là des questions de principe qui se présentent très-fréquemment dans la pratique, et les formules générales à l'aide desquelles on les résout ordinairement sont incomplètes ou du moins donnent peu de lumières. Nous exposerons donc successivement la théorie du contentieux administratif, — celle de l'interprtftation des actes administratifs par la voie contenlieuse, — enfin celle des recours pour excès de pouvoirs.
X86. On donne le nom de contentieux administratif à l'ensemble des contestations qui doivent être exclusivement soMOiises aux juridictions administratives. Il semble qu'on devrait pouvoir en donner facilement ia définition; il n'en est pas ainsi.
D'abord, le législateur n'a pas indiqué, d'une manière générale, les circonstances dans lesquelles une décision de l'iiutorilé administrative donnerait lieu non pas à une simple réclamation devant l'agent qui a pris la décision ou devant son supérieur hiérarchique, mais à un recours devant une juridiction. Il y a bien un certain qprabre de cas pour lesquels le recours est ouvert -et la juridiction qui doit en con- QRÎlre expressément désignée. Mais, dans beaucoup de cas, malgré le silence de la loi, les principes ont conduit à faire reconnaître qu'une réclamation, pr la voie contentieuse, était .recevable, et d'un autre côté, il y a certains modes d'action de l'administration qui semblent jwuvoir être considérés
DE LA JuniPitmo' îssaat des droits et ( t d'un recours juridi e, de ce qu'un reco listration, il oe s'en porté devant la juri en posant le priBcif itive et de l'autorité I action de ce princi] jamais indiqué, d'ui tre appliqué. On a ; n'ont pas été créëcf «mble, que lew cou ts, diminuée sur d'i ssives. Dans ces moi le la séparation dei lîiservé.
Q a souvent confond gouvernementale pr ^téssontdanslesmé lans les mêmes coni atives, des actes qi "e, sont soumis à de «1 définir le content e de la juridiction a rapport à t'admini judiciaire, par rapp [^acun de ces poin les principes qui per
'our qu'un acte de '.
i-ccours par la voie c
tien déi'Ordre administratif on de Tordre judiciaire, il faut la réunion de deux conditions :'l'^ que Taete attaqué ait porté atteinte à un droit fondé sur une disposition de loi*, de règlement, ou de contrat; 2° que l'acte attaqué ait pour effet immédiat de léser le droit du citoyen et emporte pour lui une obligation ou lui impose un préjudice actuel.
La première condition est aisée à saisir ; nous en avons donilé déjà plusieurs exemples au début de ce chapitre. Mais il ne faBt pas s'y méprendre : la formule qui oppose l'intérêt froissé au droit lésé ne donne pas une idée complètement juste des cas dans lesquels le recours au contentieux est ouvert. Sans doute l'intérêt plus ou moins satisfait ou froissé ne permet pas la réclamation par la yoie contentieuse ; mais on peut alléguer un préjudice et même une atteinte portée au droit de propriété, sans avoir pour cela un recours juridique. Il y a des cas où l'administration est autorisée par la loi, dans une vue d'intérêt publiera porter une atteinte véritable aux droits privés, à faire subir aux citoyens une contrainte, à lenr imposer une servitude. Quand elle use de ce pouvoir, aucune réclamation ne peut être formée par la voie oontentietise. Ainsi quand l'administration décidé qu'un travail, une route, un canal, un chemin de fer de tel point à tel autre est d'utilité publique, cette déclaration emportera nécessairement, en vertu de la loi du 5 mai 1S41, pour les propriétaires des bâtiments ou terrains qui se trouvent sur le tracé indiqué par l'administration, l'obligation de céder tout ou partie de leur propriété. Sans doute ils seront indem-» nisés et l'indemnité sera préalable à la dépossession ; néanmoins ils pourraient préférer, comme le meunier de Sûm^ Soud^ garder leur bien. 11^ n'ont pas le droit de se &ire maintenir en possession, et l'administration active est seule
chargée d'apprécier s'il convient de rendre la déd^tion d!utilité. publique, qui aura pour effet es les conu^indre J céder leur propriété*.
. Il y a plus. En cas d'urgence, la loi du 5 mai 1^41 » organisé une procédure spéciale, plus rapide, qui permet a l'administration de se mettre en possession du terrain iiéé«<saire.à l'exécution du travail, sans que le propriétaire ait reçu l'indemnité qui lui est due. Le Conseil d'État a^décidé que cette déclaration d'urgence, qui enlève au propriëbiire la garantie du payement préalable de l'indemnité, ne peift donner lieu à un- recours par la voie contentieuse'.
Ainsi encore l'administration est autorisée par divers rè^le* ments antérieurs à 1 789, qui sont toujours en vigueur, notamment les arrêts du Conseil du 7 septembre 1 755 et du 20 mars 1780, à faire prendre, moyennant indemnité, par les entrepreneurs de travaux publics, dans les j)ropriétés qu'elle désigne, la pierre, le. grès, le sable et autres matériaux nécessaires pour l'exécution des travaux. Toutefois les propriété^; closes, en nature de jardins, vergers et autres ilépendanof*^ des habitations sont exemptées delà servitude. Deplos, daprès l'arrêt de 1755, l'administration doit « indiquer, âutâflt que possible, pour prendre les matériaux, les lieux oè leur extraction causera le moins de dommages et s'abstenir, autant que (aire se pourra, d'en faire prendre dans les bois. » Les termes mêmes des/dispositions que nous venons de mentionner indiquent que le propriétaire d'un bois nepoorra pas réclamer par la voie contentieuse contre la désignation de son terrain ; le législateur n'a fait qu'une recommandation à l'autorité administrative, en lui laissant le soin d'apprécier
* Arr. Cons. 26 avril 1847 {Boncenné).
* Arr. Cons. 8 janvier 1863 {de Rochelaillée).
NOTIONS GËnËRALES. W
les «FcdDslaaces '. Il en serait tout autreraenldii propriétaire (l'uD lerraia comprenant une habitation, un jardin et un vei^r clos de murs, qui réclamerait le hénéfice de l'exemption établie par les aneiens règlements. , El, pour citer un dernier exemple, les propriétaires rivcraJDS des cours d'eau non navigables ni flottables, ne peuvent établir des barrages dans ces cours d'eaii, pour créer les chutes nécessaires à la mise en mouvement des usines hydrauliques, sans l'autorisation dû préfet, qui, en' vertu de la loi des 12-20 août 1790, de celle des 26 septembre — 6 octobre 1791, del'arrèlé du gouvernement du 19 ventôse an VI et du décret du 25 mars 1852, est chai^ d'assurer le libn* écoulranent des eaux, de façon à éviter les inondations. En autorisant ces barrages, le préfet y met ordinairement la condition qu'il sera établi un déversoir de supcrflcie et de plu&des vannages de décharge, pour assurer l'écoulêmeutdos eaux en cas de crue. Il y a l à des dépenses imposées aux riverains. Plusieurs fois, le Conseil d'État a été saisi de pourvois tendant k faire décider que les précautions imposées par les * préfets et, par suite, les dépenses qu'elles entraînaient étaient inutiles ou excessives. I* Conseil a toujours décidé que cette question n'était pasdc nature à être discutée par la voie coDten lieuse*.
Ainsi le recours au contentieux n'est ouvert qu'autant que le débat s'élève à l'occasion d'un droit fondé sur utie disposition de loi, de règlement ou de contrat.
Mus il faut, en outre, c'est la seconde condition, que l'acte administratif contre lequel on- réclame ait pour effet immédiat de léser le droilducitoyen et lui impose une obligation
430 DE LA JUR£DrCfION ADMINISTRATIVE.
OU un préjudice actuel . Cette seconde condittoii est établie par de nombreux monuments de la jurisprodénce db Conseil d*État; elle a été considérée comme nécessaire pour le fèiM> tionnement régulier de la juridiction administratif, pour éviter que les procès fussent mal engagés et pour assurer une conclusion pratique à toute instance contentieuse contre un acte de l'administration.
Il y a en effet beaucoup d'actes de radi^inislratim que les particuliers peuvent être disposés à contester comme de nature à porter atteinte à leurs droits et qui cependant n'ofit pas, par eux-mêmes, cet effet.
Ce sont d'abord les actes préparatoires, tels que les inslroclions données par un ministre ou par un pi*éfet à ses subordonnés, instructions générales ou spéciales; ce sont des mises en demeure, des injonctions faites à un particulier. Ce sont, en second lieu, les actes faits par un administrateur en qualité de contractant et non dans Texerijice du pouvoir de comman* dément ou de juridiction. Ce sont, en troisième lieu, les acte? accomplis dans l'exercice du droit de surveillance, de contrôle, attribué aux agents de l'État, organe des infcérpb généraux, à l'égard des organes des intérêts locaux, ce qu'on appelle les actes de tutelle administrative relatifs aux affaire> des départements, communes et établissements publics. Quelques exemples vont mettre ces trois points en lumière.
I. Ainsi un adjudicataire de la fourniture des matériaui destinés à l'exécution des travaux de pavage des raes d'une ville demande au ministre des travaux publics d'inviter If préfet d'un département à lui désigner, en vertu des aml^ du conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars 1780 Jes propriétés particulières où il pourra extraire des matériaux. Le ministre adresse une invitation dans ce sens- au préfets L(^
NOTIONS Générales: -ioi
prûpmélaires des terraios désignés attaquait (^ qu'ils appelleat'la décision du ministre. Le Conseil d'État répond que la lettre du : ministre au préfet n'est qu'un acte d'instruction, qui n'est pas susceptible de recours par la voiecontentieusc. Le droit des particuliers n'est lésé que par l'arrêté du préfet, pris en exécution des instructions du ministre, qui désigne le terrain*.
Un recours n'est |)as plus recevable contre l'injonction adressée à un usiniei* de produire les titres qui lui donnent droit à une prise d'eau et de démolir les ouvrages qui rc-
tiennent les eaux d'une rivière s'il n'établit pas, par cette production, qup sa situation est régulière. Cette mise en de- -ineuix) «'est pas un acte qui blesse immédiatement le droit du propriétaire*.
IL II en est de même, à plus forte raison, des actes faits par les administrateurs en leur qualité de contractants, et non avec pouvoir de commandement. Ce sontdes prétentions, non des décisions, et il reste à la juridiction administrative à décider.
Ainsi un entrepreneur demande au ministre des travaux publics un supplément de prix pour tel ouvrage exécuté dans des conditions autres que celles qui étaient prévues au marché. Le ministre refuçe. L'entrepreneur peut-il former un recours devant le Conseil d'Etat contre la décision ministérielle ? Non» Le ministre a agi comme contractant, il a refusé à l'entrepreneur ce qu'il lui demandait. L'entrepreneur n'a qu'à saisir le juge compétent pour connaître des. difficultés
^ Arr, Gtmsi. 5 juin 1848 (Savalette). — Voy. dans lé même sens l'ari-étdu 34 jan^ TÎur i867i Fabrique de Taupont, et l'arrêt du 5 mai 1869 (Voyer).
* Arr. Cons.» 4 mars 1858 {de ColmotU). On peut citer encorej parmi beaucoup de décisions analogues, les aiTels du 4 mars 1858 {Carbonnel)^ du 12 fcfricr 1863 [Audebert), et du 17 décembre 1875 [BéfUc],
m DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
entre radministration et les entrepreneurs de travaux publics, c'est-à-dire le conseil de préfecture *.
IIL II en est encore ainsi des actes de surveillance, de contrôle relatifs aux affaires des départements compuoesi établissements publics.
Le préfet autorise une commune à vendre un ehemip coasidéré comme inutile. Un particulier prétend que le chemiD lui appartient. Réclamera-t-il par la voie contentieuse? Oh lui répondra que le préfet n'a donné à la commune qu*uar autorisation, qu'il n'y a pas là une décision sur la qucslion de propriété', et que, s'il a des droits, rien ne l'empêche de les faire valoir-.
Telles sont les deux conditions auxquelles sont subordonnés les recours par la voie coutentieuse contre les actes de l'autorité administrative.
Toutefois il est bon de dire que aHte théorie qui sert à discerner, dans le silence de la loi, si le recours par la voie coutentieuse est ouvert, n'a pas toujours été suivie par le législateur lui-même. Il y a des textes de lois qui permettent un recours devant la juridiction administrative dans des ca> où la théorie pure aurait conduit à la refuser. C'est une exception qui ne tire pas à conséquence.
Par exemple, il appartient à Tadministratioa active, au préfet, ou au ^ous-préfct, selon les cas, d'apprécier si les établissements industriels qualifiés insalubres, dangereux ou incommodes peuvent être autorisés ; s'ils sont assez éloignés
* Ârr. Cotu. 10 janvier 1856 {Belliêion). Ce cas est un de ceux qui dooiieot \e pio» souvent lieu à des pourvois prématurés. On peut voir, entre autres d^isioos aoalof^e^ Tarrêt du 7 décembre 1850 {Labille), celui du 18 décembre 1862 {Ployer), celui *• 29 mai 1867 {Pont deCoumon), celui du 14 mai 1875 (Ouhurgtiel) et celui du Wmw 1877 [Chemin de fer de VEtt).
« Arr. Corn. 24 janvier 1851 {Denixet), — 18 décembre 1856 (Glandaz). — lOnan 1861 (JoUy).
NOTIONS GÉNÉRALES. tl5
(les habitations, on si les précaiitiurit^ prises coiilre le danger d'incendie, contre les émanations désagréables ou nuisibles sont suffisantes. Par sa nature, cetle question d'appréciation des précautions à pi-endre pour sauvegarder la salubrité publique semblerait devoir rentrer exclusivement dans les pouvoirs de l'administration active. Il n'y a pas ici un texte de loi à appliquer; la question n'est donc pas naturellement du domaine de la juridiction administrative. Cependant, en vue" de mieux protéger l'intérêt des industriels et celui des propriétairesVoisins, le décret du 15 octobre 1810 et celui du 25 mai-s 1852 accordent aux uns et aux autres un recours devanf la juridiction administrative, soit contre le refus d'autorisation, soit contre l'autorisation accordée. Il y a quelques cas analogues.
XS8. Hais les contestations juridiques entre l'autorité administrative et les citoyens sont-elles toujours portées devant la juridiction administrative, à l'exclusion de l'autorité judiciaire? Non.
En définissant la mission de l'autorité judiciaire, nous iivons déjà indiqué que le législateur n'a pas poussé à l'extrême les conséquences du principe de la séparation des pouvoirs et qu'il y a des cas oii il a confié à cette autorité le soin de statuer sur des contestations qui peuvent s'élever à l'occasion des actes de l'administration. Nous ne voulons pas ici mentionner toutes les dispositions de loi rendues dans ce but. Nous n'avons à citer que les principales, celles qui sont le plus caractéristiques.
En-premier lieu, il résulte de la loi des 16-24 août 1790 et de diverses lois spéciales, que l'autorité judiciaire seule peut prononcer, même à l'égard de l'autorité administrative, sur les questions relatives à l'état civil, au domicile des
434 DE LA JURIDICTIOiN ADMDJISTRATIVE.
citoyens, au droit de propriété, aux servitudes qui dérivent des dispositions du droit privé. Par exemple, daas les opérations relatives au recrutement de Tarmée, il s'élève un débat sur l'âge, la nationalité d'un citoyen. C'est à l'autorité judiciaire à en connaître, en vertu de l'article 26 de la loi du
21 mars 1832, reproduit par l'article 29 de la loi du 27 juillet 1872. Il en est de même pour les questions d'état ciTilet de domicile qui peuvent s'élever au sujet de l'élection des membres des corps administratifs. L'article 52 de la loi du
22 juin 1833 sur les conseils généraux de département et d'arrondissement et l'article 47 de la loi du 5 mai 1855 sur l'organisation municipale sont formels sur ce point. La loi du 31 juillet 1875 sur les contestations relatives aux élections des membres des conseils généraux a maintenu la même règle. Les lois qui établissent la compétence de l'autorité judiciaire pour appliquer les dispositions du droit privé qui régissent le droit de propriété, ses démembrements et le^ servitudes qui le limitent, sont considérées comme exchisires de toute autre compétence. Les exemples en sont trop nombreux pour que nous ayons à les citer ici*
L'autorité judiciaire est appelée aussi à appliquer diverse lois qui font partie du droit administratif proprement dit.
La loi des 7-H septembre 1790 ^dispose, dans son article 2, que les actions relatives à la perception des contrilmlions indirectes seront jugées par les tribunaux de Yoviiy judiciaire, et cette règle s'applique non-seulement aux droit* sur les boissons, sur les sels, les sucres et autres taxes qui portent spécialement le nom de contributions indirectes, el encore aux droits de douane^ mais aussi aux droits perçue par les fermiers ou concessionnaires des h^ts et bateaux de passage, des ponts à péage^ par les concessionnaires de che^
NOTIONS GÉNÉRiÎLES. 435
mins de fer. Les contestations relatives à la perception des droits de navigation sur les fleuves, rivières et canaux avaient été déférées à la juridiction administrative par la loi du 50 floréal an X ; elles lui ont été enlevées par la loi du 9 juillet 1856. '
Les lois du 8 mars 1810, 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 ont aussi attribué à l'autorité judiciaire le règlement des indemnités dues aux propriétaires dépossédés pour l'exécution de travaux publics, règlement qui, depuis 1790, était dans les attributions des jjiridictions administratives.
Ces lois ont laissé, en principe, tous les dommages autres que l'expropriation proprement dite dans la compétence de la juridiction administrative. Néanmoins la jurisprudence du Conseil d'État et celle du tribunal des conflits se sont inspirées sagement de l'esprit de la loi de 1841 , en décidant que la compétence de l'autorité judiciaire s'appliquait aussi nonseulement au cas où la propriété privée était* irrégulièrement incorporée à des oiivi^ages publics sans l'accomplissement des formalités établies par cette loi, mais encore aux autres préjudices causés à la propriété, tels que l'occupation temporaire et les extractions de matériaux, lorsque ces dommages étaient causés par des actes irréguliers, sans l'autorisation de l'administration et en dehors des conditions prescrites par les lois et règlements spéciaux en vue de garantir les droits des citoyens*.
Enfin, dans les cas où les citoyens sont traduits devant les tribunaux de l'ordre judiciaire pour infraction aux règle-
1 n y a de très -nombreuses dtHïisions rendues ch ce »ens. I) suffit de citer conlm types les arrêts du 22 janvier 1857 (Gilbert), 17 mars 1859 {Martell), les décrets su conflit du 15 avril 1863 {commune d'AUauch c. Gerbe), du 17 février 1869 (de MeltanvUle) et les décisions du tribunal des conflits du i*' mars 1873 (Deyroleé), 12 mai 18Ï7 (Gagne) cl 12 mai 1877 {Dodwt),
456 DE Ik JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
ments administratifs, il appartient à ces tribunaux de vérifier si Tautorité administrative avait le pouvoir d'imposer les obligations auxquelles les citoyens ont refusé de se soumettre ; car ils ne doivent prononcer de peines qu'à raison des infractions aux règlements /^gfa/ement faits; ce sont les termes exprès de l'article 471, n' 15, du Gode pénal, qui leur donnent le pouvoir de vérifier, à cette occasion, la légalité des règlements administratifs.
Nous n'avons pas besoin d'insister davantage sur les cas dans lesquels le législateur a dérogé par des dispositions expresses au principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire. Il est surtout essentiel de rechercher quelle est, dans le silence des textes, la conséquence de ce principie.
De ce qu'un acte est émané de l'autorité aduoiinistrative, s'ensuit-il nécessairement que, si la loi ne s'est pas prononcée en sens contraire, la réclamation à laquelle il peut donner lieu doive être portée devant la juridiction administrative à l'exclusion de l'autorité judiciaire? En un mot, faut-il un texte de loi pour que la juridiction administrative puisse être saisie ?
Nous avons rencontré parfois, dans les jugements des tribunaux civils, cette thèse que le droit commun s'appliquait nécessairement à l'administration, au point de ^iie du fond, toutes les fois qu'un texte spécial n'y avait pas expressément dérogé et que l'autorité judiciaire était de plein droit compétente, à défaut de texte contraire, pour statuer sur tous les litiges relatifs à la propriété, aux contrats et quasi-contrats, aux délits et aux quasi-délits, sans distinguer si ces débats étaient ejigagés contre des particuliers encontre l'administration. Mais dans ce système on ne tient aucun
NOTIONS GÉNÉRiVLES. 437
compte de la portée générale du principe de la séparation des pouvoirs. Aussi cette doctrine absolue n*a-t-elle jamais été consacrée par la Cour de cassation, bien que cette cour n'ait pas toujours été d'accord sur certains points avec le Conseil d'État. .
La question aurait pu être résolue en sens inverse d'une manière très-simple, très-logique et peut-être conforme à la pensée qui inspirait l'Assemblée constituante de 1789. On aurait pu dire que tout acte fait par l'autorité administrative, comme puissance publique, en vue de la gestioii d'un service public, ne peut être discuté que devant la juridiction administrative. En effet, ce que l'Assemblée constituante a voulu, en posant le principe de la séparation des pouvoirs, c'est qu'un service public ne pût pas être entravé par l'intervention de l'autorité judiciaire. On n'aurait ainsi renvoyé à cette autorité, dans le silence des textes, que les difficultés relatives aux actes où l'administration figure comme propriétaire, dans les mêmes conditions que les simples particuliers, et pour lesquels elle se conforme aux règles du droit civil. Mais œtte pensée, qui semble avoir été, à diverses reprisée, celle du Conseil d'État jusqu'à une époque encore peu éloignée, n'a pas complètement prévalu*.
Dans l'état actuel de la jurisprudence du Conseil d'État et du tribunal des conflits, on admet comme une conséquence nécessaire du principe de l'indépendance de l'administration à l'égard de l'autorité judiciaire, que la juridiction administrative est compétente, de plein droit, pour reconnaître les droits et les obligations qui dérivent, soit pour
*■ On peut voir une partie des fluctuations de la jurisprudence du Conseil d'Ëtat dans un savant travail de M. Boulatignicr sur les Baux administratifs qui remonte k 1847. C'est un des articles du Dictionnaire général d'adminislralion publié sous la direction de M. Alfred Blanche.
Tadministration, soit pour les particuliers, des lois et règlements qui ont organisé les services publics, et pour statuer sur les litiges que soulèvent les actes faits par l'administration en exécution de ces lois et règlements. Que s'il s'agit, au contraire, des droits ou des obligations qui- dériTent d*un contrat proprement dit passé par l'administration, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient, en principe, de les apprécier alors même que le contrat serait passé, non pour la gestion des propriétés publiques dans les conditions du droit civil, mais en vue d'un service public. La juridiction administrative ne peut être saisie des difficultés relatives à l'exécution des contrats que s'il existe un texte de loi qui tni attribue compétence à cet effet.
Quelcpies exemples feront ressortir cette distinction.
C'est ainsi qu'il a été décidé que la juridiction administrative était seule compétente pour statuer sur les actions en responsabilité dirigées contre l'État, à raison du préjudice qu'avait causé à des particuliers l'exécution ou l'omission de mesures administratives, et cela sans distinguer entre les actes d'autorité, et les irrégularités dans l'accomplissement des services publics, par exemple des retards ou des erreurs dans la transmission de dépêches télégraphiques ou bien la perte de lettres ou de papiers conGés à l'administration des postes,, sauf le cas du transport de valeurs déclarées pour lequel la loi du 4 juin 1859 a établi expressément la compétence de l'autorité judiciaire*. La même règle a été étendue
* U faut citer notamment en oe sens le décret sur conflit du 6 août 1851 (DekeUtery. Dans cette décision, rendue sur le rapport de M. Boulatignier, le conseil, après iToir rappelé le principe de la séparation des pouvoirs et les règles qui en découlent néeessairement, ajoute t que yainement pour contester ces règles fondamentales, on aijeele qu'il est intenrenu un grand nombre de lois pour attribuer à Taulorité administrative la connaissance des contestations concernant les services publics ; qu'en effet, les )t» dont il s'agit ont eu moins pour but d'établir la compétence de l'autorité adminiatn»
au <sis d'actions dirigées contre l'État comme responsable civilement des fautes ou des négligences commises par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions. Là encore le droit commun n'est pas applicable ni au point de vue du fond ni au point de vue de la compétence. La responsabilité de l'État ne peut être régie par les principes posés dans les articles 1382 et suivants» pour les rapports de particuliers à particuliers ; elle a ses règles spéciales qui varient suivant les conditions de l'organisation des services publics et la nécessité de concilier la situation de l'État et ses diH)its avec les droits privés \
Pendant longtemps, pour enlever à l'autorité judiciaire la connaissance de toutes les actions en responsabilité intentées contre l'État à raison de ses propres actes ou de ceux de ses agents, la jurisprudence du Conseil d'État avait invoqué, outre le principe de la séparation des pouvoirs, des textes spéciaux, notamment la loi des 17 juillet-8 août 1790 et le décret du 26 septembre 1793, établissant qu'il n'appartient qu'à la juridiction administrative de constituer l'État débileur, c'est-à-dire de reconnaître une créance à la charge do
liTe à Tcirliuion de l'aulorité judiciaire que de désigner des juges parmi les autorités administratiTes ayant juridiction ; qu'enfin les dispositions du Code de procédure civile qui règlent les formes suivant lesquelles l'État doit être assigné devant les tribunaux civils n'ont eu ni poar but ni pour effet d'attribuer à ces tribunaux une compétence générale. > — Voir aussi les décrets sur conflit du 9 août 1870 {Blangini c, VadminUtration des postée), 21 janv. 1871 {Thomé et Ginot). — Décisions du tribunal des conflits, 25 janT. 1873 {chemin de fer de Lyon c. l'Étal), 5 mai 1877 {laumonnier Carriol).
* Décrets sur conflit 1" juin 1861 [Baudry), 7 mai 1862 (Kmc«i/), 22 novembi-e 1867 (Atiati//), 4 décembre 1867 (de Pana/). — Décisions du tribunal des conflits, 25 janvier 1873 (Planque), 8 février 1873 (Blanco), Id. (Dugave et Bramiet), 17 janvier 1874 [Ferrandini), 4 juillet 1874 (Marchioni), !•' mai 1875 (Colin), 29 mai 1875 (Ramet), 31 juillet 1875 (Henaux), 18 mars 1876 (Bory), 4 août 1877 (Gaillardon). Les conclusions de X. le commissaire du gouvernement David sur rafTaire Blanco (1873) et sur une affaire de la Banque de France^ jugée par arrêt du Conseil du 18 mai 1877, contiennent un remarquable exposé de la doctrine sur cette matière.
Mais, d'après une décision du tribunal des conflits du 7 mars 1874 (Besmolles cpréfet • de la Seine), les règles sur la responsabilité de l'Etat ne s'appliquent \ws à celle des conimunes.
l'État, à moins qu'une disposition expresse de la lui n'eût attribué compétence à Tautori té judiciaire ^ Mais cette doctrine, qui semblait avoir une portée excessive et dont les bases étaient vivement contestées, ne se trouve pas reproduiledans les décisions du tribunal des conflits qui arrivent à la même conclusion par d'autres considérations.
Au contraire, lorsqu'il s'agit d'un contrat, même passéen vue d'un service public, il faut une disposition expresse , attribuant compétence. à la juridiction administi^ative pour que l'autorité judiciaire soit dessaisie. «
Or, il existe bien un texte formel, l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an YIII, qui attribue compétence aux conseils de préfecture pour statuer sûr les contestations relatives à l'exécution des marchés de travaux publics, et ce texte, nous le verrons s'appliquer aux marchés passés par les diverses administrations publiques représentant l'État, les départamenU ou les communes et les établissements publics. Mais, pour les marchés de fournitures, le texte est moins large ; il ne s'applique qu'aux marchés passés pour le compte de TËtal. Aussi il a été reconnu que les contestations relatives «ux marchés de cette nature passés avec les départemeols, les communes et les établissements publics, devaient être portées devant l'autorité judiciaire, de même que tous les autres contrats de louage d'ouvrage relatifs aux services publics qui ne rentraient pas dans les cas rései*vés par la loi à la juridiction administrative*.
' Paiiiii^les plus récentes de ces décisions on peut citer les décrets sur conflit du C ài^ cembrc 1855 (Ratschild et ÏMrcher), du 27 novembra 1856 (Ihidon), du SOi^nier 1858 (Carcastonne), du 1" juin 1861 {Baudry), du 7 mai 1862 {Vineenll du 27 iwi
1867 {Bourdet), du 20 février 1868 (Saenz), du 11 nui 1870 (Valéry c. VElai).
* On peut citer en ce sens, parmi beaucoup de décisions analogues, Tarrét du 10 janvier 1861 {Commune de Plagne), les décrets sur conflit du 29 août ifi&S {commime de Vicq et commune de Montbéton) et les arrêts du 19 février 1868 (Portaluppi\, SOaTril
1868 [Richard], 5 mars 1868 [ville de Marseille), 3 janvier 1873 [vi/le de Champa-
La jurisprudence a encore reconnu que lorsque l'administration occupe un immeuble en vertu d'un bail, même en Tue de l'installation d'un service public, il n'appartient qu'à lautorité judiciaire d'appliquer les règles du droit civil, en cas de difficultés sur l'exécution du bail et sur ses consé-
quences^ Et elle a étendu, par analogie, cette règle aux occupations d'immeubles qui avaient eu lieu en vertu de réquisitions, pendant la dernière guerre, pour le logement des troupes ou pour la fabrication des armes de guerre*. Dans ces cas, en effet, aucun texte de loi n'attribue <5ompétence à la juridiction administrative pour connaître de l'exécution de ces contrats ou quasi-contraCs.
En terminant sur ce point, nous devons rappeler que, dans certains cas, le législateur lui-même a confié à la juridiction administrative le pouvoir de statuer sur des contestations qui rentraient dans le domaine naturel de l'autorité judiciaire. C'est ce qu'il a fait, notamment, pour le contentieux des ventes de domaines nationaux (loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4), et pour la répression des contraventions aux lois et règlements sur la. grande voirie et d'autres contraventions analogues (loi du 28 floréal an X, etc.).
IS89. Nous avons encore à signaler une limite du domaine de la juridiction administrative. Elle n'est chargée que de statuer sur les contestations juridiques qui s'élèvent à l'occasion des actes de l'autorité administrative, et, par conséquent, il ne lui appartient pas de prononcer sur les contes-
g¥wlle). — Yoir.nussi tribunal des conflits, i5 iOBn 1875 (Reby et Chmuâûi), 47 mai 1873 (Michallard), enfin les an-éts des 19 décembre 1873 [Chevaux], 3 mars 1876 [commune d€ Bemac), 2 février 1877 [dame Lefèvre-Deumier).
*■ Décision du tribunal des conflits, S3 mai \^i(Lapeyre).^Arr,Cong.%\\i\n 1854 [Saurin], 18 janvier 1855 [Bourgoin).
s Décisions da tribunal des confliU, 11 janvier 1873 (Péju), 5 avril 1875 (Veltard). Arr, Cont. 9 aTril 1875 (Duiemple), 30 avril 1875 [Société deê deux cirqueê].
442 DE LA JURIDICTION ADMDsISTRATlVE.
talions que soulève rexercice de Taction gouyeruemeiUale.
Quand nous avons exposé les attributions du pouvoir exécutif, nous avons eu soin de distinguer l'œuvre du gouveornement proprement dit de l'œuvre de l'administration. U faut appliquer ici cette distinction. Mous avons rangé parmi les attributions du gouvernement le droit de prendre les mesures d'ordre politique, les rapports du chef de l'État avec les grands corps de l'État, ses relations diplomatiques avec les puissances étrangères, le soin de faire la guerre, ou de traiter de la paix.
Les actes faits daQs cet ordre d'idées par le pouvoir exécutif ne peuvent donner lieu a un recours devant une juridiction administrative. C'est exclusivement aux. coqps politiques, à la Chambre des députés, au Sénat et à l'opinion publique qu'il appartient de les contrôler.
L Ainsi il rentre dans les prérogatives du chef de l'Ëtat de conférer ou de reconnaître les titres de noblesse. Les actes de cette nature qui sont préparés par le garde des sceaux, autrefois avec le concours du Conseil du sceau des titres, aujourd'hui avec celui du Conseil d'administration du ministère de la justice^ ne peuvent être critiqués devant le Conseil d'État par la voie contentieuse ^
II. Ainsi encore, par mesure de sûreté publique, dans une émeute, le gouvernement donne Tordre d'empêcher par tous les moyens possibles la publication des journaux qui excitaient les citoyens à la révolte. Pour l'exécution de cet ordre, une imprimerie est bouleversée. Ce n'est pas par la voie contentieuse qu'on peut réclamer une indemnité. Cela ne veut pas dire qu'il n'y ait pas lieu à indemnité ; mais à chacun
« Arr. Cons. 28 mars 1806 {De Montmorency), lUaoût 1860 (Hamiliom),
sa fonction : cela n'est pas du domaine de la juridiction administrative*.
III. Les faits de guerre, les dommages que peut causer Toccupation des pays étrangers par Tarmée française ou ceux qui résultent dés nécessités immédiates de la lutte sur le territoire français, ne peuvent non plus donner lieu à des demandes d'indemnité portées devant la juridiction admi'nistrative*.
IV. Il en est de même dç tous les actes qui concernent les relations diplomatiques. Un particulier^n'est pas recevable à réclamer par la voie contentieuse une indemnité du gouvernement français à raison du [préjudice qu'il aurait souffert par suite d'un blocus maritime ou de l'état d'hostilité* entre la France et une puissance étrangère ', ni à raison de ce que les agents consulaires français et les officiers de la marine nationale ne l'auraient pas protégé contre la saisie illégale de son navire par un officier d'une marine étrangère, ou n'auraient pas efficacement fait valoir ses droits à une indemnité \
Il n'appartient pas non plus à la juridiction administrative de connaître des mesures prises par le gouvernement, en exécution de conventions diplomatiques, pour le logement des troupes étrangères d'un corps d'occupation installé sur le territoire français, ni de statuer sur les demandes d'in-
* Arr. CoM. 5 janvier 1855 (Boulé), 10 janvier 1856 {DatUreville). ~ Voir aussi VaTTÛi du 9 mai 1867 (duc dAumalé)^ sur lequel nous reviendrons.
* Arr, Corn. 6 décembre 1836 (£<utO, 6 juillet 1854 (Bacrt), 18*août 1857 (Cal- Uga), 19 mai 1864 [Héraclidi»), 9 mai 1875 (Peêty-Bémond), 23 mai 1873 (de Lamotte et Hérauard), 8 août 1873 (Pataille), 13 mars 1874 (CoUot), 24 juillet 1874 (B«r- 8on), 11 décembre 1874 (Pont de Meitng).
^ Arr, Cont. 18 janvier 1851 {De9pouy)j 14déceudjrr 1854 (Blancard). « Arr, Cons. 4 juillet 1862 (Simon), 8 févner 1864 (Chevalier), 12 janvier 1877 [Dupuy).
44 i DE LA JURiniCTION ADMINISTRATIVE.
demnité formées à raison des dommages causés par ces me-
sures V
Par la même raison» la répartition des indemnités que le gouvernement français a obtenues du gouvernement d'un pays étranger par voie de négociations diplomatiques, à titre de réparation des violences dont les Français établis dans ce pays auraient été victimes, ne peut, en principe, donner lieu à un recours par la voie contentieuse '.
Aussi nous ne comprendrons pas parmi les juridictions administratives les commissions qui ont été instituées, dans diverses occasions, pour répartir des indemnités que le gouvernement français avait obtenues des gouvernements étrangers. Toutefois, dans quelques cas exceptionnels, les lois ou les actes du chef de l'État qui créaient des commission> avaient ouvert expressément un recours devant le Conseil d'État au contentieux contre leurs décisions. C*est ce qu avaient fait une ordonnance du 24 janvier 1824 et une loi du 14 juin 1835. Mais cotte pratique est abandonnée depuis longtemps.
Le conseil des prises, qui peut être constitué pour appré- <ûer la validité de la capture des navires, en cas de guern* maritime, fonctionne dans d'autres conditions que les commissions établies pour l'exécution des conventions diplomatiques. Il a plusieurs des caractères d'une juridiction, ela*pendant il n'est pas non plus une juridiction administrative; les questions qu'il est chargé d'apprécier se rattachent à des faits de guerre et aux relations diplomatiques de la Framv
* Arr. Cans. 14 mars 1873 {Goulet), 23 juillet Wb{Villebrttn). Ces de« •ftin^ ont donné lieu à dos décisions du triliunal des conflits que nous ra|)pellerons tout i riieurc.
* Arr. Coru. 5 janvier i8i7 (Courton et autre»), 30 avril 1807 (Duboit), 18 »> vembre 1869 {Jecker), 12 février 1870 [Casauranne], U. [Umantaur].
avec les pays étrangers. Aussi les recours contre les décisions de ce conseil sont-ils portés non pas devant le Conseil d'État délibérant au contentieux, mais devant le Conseil d'État délibérant en assemblée générale, sur le rapport de la section correspondant au ministère des affaires étrangères*.
Nous venons d'établir que les actes de gouvernement échappent au contrôle de la juridiction administrative, à raison de la nature spéciale du pouvoir dont ils émanent. L'autorité judiciaire n'est pas plus compétente que là juridiction administrative pour connaître de ces questions. Le tribunal des conflits l'a jugé à l'occasion de réclamations qui tendaient soit à entraver les mesures prises par le gouvernement français, en exécution des conventions passées avec l'Allemagne pour le logement des troupes allemandes du corps d'occupation, soit à obtenir une indemnité à raison des dommages causés par ces mesures*. Il a jugé de même à l'égard d'actes de haute police administrative, comme la suppression de journaux pendant l'état de siège '. La Cour de cassation l'a aussi reconnu à diverses reprises, en ce qui concerne les négociations diplomatiques qui aboutissent à l'extradition des individus accusés de crimes *.
En matière gouvernementale, le contrôle n'appartient qu'aux corps politiques et à l'opinion publique. Toutefois, ainsi que l'indique avec raison M. Dareste dans son Traité de la justice administrative ^ « les tribunaux ne peuvent être dépouillés du droit de garantir l'état civil, la liberté et la pro-
* Arr. Cons. 17 janvier 1855 (Wilken).
* Décisions du tribunal des conflits, 14 décembre 1872 [Goulet'\, 30 juin 1877 [Villebnm),
' 2d juillet 1873 [PelleUer), 28 novembre 1874 (Journal la Réfoimec, Lapasset).
* Arrêts da 4 mai 1865 [Chardon), Dalloz, 1865, I. 248, — et du 4 juillet 1867 (henneçon), Dalloz, 1867, I, 281.
priété des citoyens contre toutes voies de fait qui ne reritrenl pas dans Texercice des pouvoirs constitutionnels dû gouvernement*.
leoo. En résumé, le contentieux administratif, c'est-àdire le domaine de la juridiction administrative, se compose de trois parties distinctes par leur nature :
l** De réclamations élevées contre les actes de rautorilé administrative qui ont pour effet immédiat de blesser les droits acquis aux citoyens en vertu des lois, règlements ou contrats ;
2* De réclamations élevées contre certains actes de Tadministration qui ne blessent que des intérêts, mais pour lesquels la loi a expressément ouvert un recours par la voie contentieuse ;
* p. 22S. — Nous avons eu roccnsion de soutenir celle doctrine devant le ùmsfW d'État dans nos conclusions sur ralîaire HamiUoti, jugée )Kir décret du il toèt18$- Après avoir établi qu'un décret qui maintenait et confirmait un titre de noblesse, éuil un acte de la prérogative du Souverain, qui ne pouvait donner lieu à un recours pir b voie contentieuse, nous ajoutions : a Supposons que par impossible (car il faut sourent prévoir des applications impossibles d'un principe pour en vérifier Vcxiictitudo), l'Empereur crût pouvoir disposer d'un litre actuellement porté par un citoyen qui en senit régulièrement investi, et l'attribuer à un autre citoyen, nous croyons qu'il apparticîidraii aux tribunaux civils, non pas d'annuler le décret, mais de slatucr à côté du décret ol àe reconnaîti*e le droit contesté, parce qu'il est évident que l'Empereur ne peutdisfxsd arbitrairement des propriétés privées. Les droits des citoyens seraient ainsi cmcIIh^h avec l'exercice de la prérogative du Souverain en matière de titres. Mais il n'dst {m< î craindre que cette hypothèse se' réalise jamais. Si nous l'avons indiquée, r'psl pm^ montrer que, à défaut d'un recoi^i-s devant le Conseil d'État par la voie conlcntieuse <|uc la matière ne comporte 4)a8, les citoyens ne sont pas privés des garanties nére^salros- > — 1\ est arrivé que des lois spéciales ont dérogé à cette règle , et ont interdît tout recours contre les décisions d'autorités exceptionnelles appelées à statuer sur des drol* analogues au droit de propriété. Ainsi la loi du 8 août i87i. iTndue à raison de» circonstances exceptionnelles où se trouvait l'armée à la suite de la gtieiTC, avait iostibic nue commission de quinze membres qui ont été choisis par l'Assemblée nationale dtif son sein pour statuer sur la position des officiers dont la situation {larlicuiière dan? Pamiée, au point de vue des services qu'ils avaient rendus et des grades qu'ils araie»' obtenus, devait être soumise à une révision. Beaucoup d'officiers n'ont pas été maintenn* par celte commission dans les grades qui leur avaient été accordés. Plusieurs d'entrer eiu* se fondant sur les dispositions de la loi du 14 avril 1832 et de celle du 10 mai 183iprétendaient que leur grade n'avait pu leur être enlevé. Le Conseil d'État s'est défUr^ incompétent par le motif que la loi s|>éciale dis{)osait que la commission de révision io^tituéc par TAssemblée statuerait souverainement. Arr. Cons, 15 novembre 187i {Carre^ de Bellemare).
3^ De certaines contestations qui, par leur nature, seraient plutôt du domaine de Tautorité judiciaire, et que divises raisons ont fait placer par des lois spéciales dans les attributions de la juridiction administrative.
Hais il y a un certain nombre de débats entre Tautorité administrative et les particuliers qui sont soumis à l'autorité judiciaire en vertu de lois spéciales, et de plus, dans le silaice même des lois, les contestations relatives à l'exécution des contrats passés par l'administration doivent être portées^ de plein droit devant l'autorité judiciaire.
Enfin la juridiction administrative ne peut pas être saisie de réclamations tendant à faire apprécier les droits et les obligations des citoyens dans les matières qui, d'après la Constitution et les lois, sont du domaine de l'autorité gouvernementale.
99t. Mais ce n'est pas tout. Nous avons à traiter maintenant d'une nouvelle branche du contentieux administratif, . rinterpréUition des actes administratifs par la voie contenlîeuse, dans le cas où cette interprétation est nécessaire pour la solution d'un litige administratif ou judiciaire.
Il y a, à ce sujet, une théorie qui n'est écrite que dans la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour de cassation et dont nous devons résumer les principaux éléments.
Déterminer le sens et la portée d'un acte, en cas de litige mir les droits que cet acte a conférés à tel ou tel particulier ou à l'administration publique, peut équivaloir à annuler un acte; car rien n'est plus facile que d'en détourner et d'en altérer le sens, sous prétexte d'interprétation, et de faire ainsi disparaître les droits qu'il avait pour but de constituer.
De ce principe découlent deux conséquences : la première,
U^ DE LA JURIDICTION ADMmiSTRATIYE.
quo lorsque le sens d'un acte émané de rautorilé administrative est contesté devant Tautorité judiciaire, rautorilé judiciaire doit surseoir à statuer jusqu'à ce que l'interprétation en ait été donnée par l'autorité de qui il émane, attendu que, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, l'autorité judiciaire ne peut pas infirmer les actes de l'aulorité administrative; — la seconde, c'est que cette interprétation, qu'elle soit nécessaire pour la solution d'un lilifo judiciaire ou pour la solution d'un litige administratif, doit être donnée avec les garanties et les recours que comporte le jugement des litiges administratifs. Nous avons à étudier successivement les cas dans lesquels l'autorité judiciaire doit surseoir à statuer sur le sens et la* portée des actes administratifs, puis les conditions dans lesquelles il est procédé à l'interprétation des actes administratifs par la voie contentieuse.
292. Et d'abonl la règle qui oblige l'autorité judiciaire h s'abstenir d'interpréter les actes administratifs, dans le c>as où il y a contestation sur le sens et la portée de ces actes, s'applique-t-elle à tous les actes émanés de l'aulorilé administrative? Non. Cette règle n'est exacte qu'en ce qui touche les actes d'autorité émanés de l'administration autres que les règlements, les concessions à titre gratuit et ceux des contrats passés par l'autorité administrative, dont le contentieux appartient aux juridictions administratives. Elle ne l'est pas en ce qui concerne les règlements faits par l'autorité administrative, les actes réglementaires qui fix^t les tarifs de certaines taxes assimilées aux contributions indirectes, et les contrats dont le contentieux appartient k fau' torité judiciaire.
Voyons d'abord la règle, puis les exceptions.
La règle trouve des cas nombreux d'application. Ainsi c'est à Tautorité administrative, à l'exclusion de l'autorité judiciaire, qu'il appartient de déterminer le sens et la portée d'un acte du chef de l'État qui arrête le plan d'alignement des rues d'une ville*, — d'un arrêté de maire qui donne alignement pour construire le long d'un chemin vicinal *, — d'un arrêté de préfet qui autorise un propriétaire à faire des plantations sur la rive et dans le lit d'un cours d'eau navigable', — de lettres patentes antérieures à 1789, qui concèdent, sous certaines conditions, notamment l'exécution de travaux d'endiguement, des terrains situés sur le bord de la mer*, — d'actes du chef de l'État, antérieurs ou postérieurs à 1789, qui concèdent une mine et délimitent le périmètre de la concession*, — des actes du chef de l'État ou du préfet, qui règlent le régime jles usines établies sur les cours d'eàu •, — des clauses d'un traité relatif à l'exécution d'un travail public, qui imposeraient au concessionnaire du travail certaines obligations dans l'intérêt des tiers \ Nous pourrions citer une foule d'autres exemples. Il est plus utile d'insister sur les exceptions.
L'interprétation par l'autorité administrative n'est plus nécessaire quand il s'agit des actes réglementaires qui sont faits soit par le chef de l'État, en vertu de la Constitution ou d'une délégation spéciale du législateur, soit
* Arrêts de la Cour de cassation, G noTembre 1866 {ville de Saint-Omer), Dalloz, 1866, 1, 434, — et du 12 août 1867 (Leblanc c. ville de Nice), Dalloz, 1867, 1, 373.
^ Décision du tribunal des conflits du 21 mars 1850 (Morel-Wasfe). > Décret sur conflit du 14 décembre 1867 (Menet).
* Décision du tribunal des conflits du 1*' juillet 1850 {de Gouvello).*
* Décret sur conflit du 8 avril 1865 {minet d*Anzin). — Arr. Cons. 6 décembre 1866 (Marié). Décision du tribunal des conflits, 24 novembre 1877 {Grange c. Balmain).
* Arr. Cong. 9 février 1854 (Bovlillot), 18 mai 1854 (Follet).
^ Décret sur conflit du 27 mai 1865 (chemin de fer de Paris à Ijyon). Voir toutefois les deux arrêts du Conseil du 50 janvier 1868 (Brocard et Pradier). et l'arrêt de la C'>ur de cassation du 2 janvier 1867 (Fouilloux), Dalloz, 1867, I. 108.
450 DE LA JURlDICTIOxN ADMINISTRATIVE.
par les autorités inférieures, en vertu de diverses dispositions de lois. Ces règlements ont le caractère des lois qu'ils sont destinés à compléter. Or, pour les lois, on a vu que si le législateur peut les interpréter et en déterminer le sens, afin de faire cesser^ à l'avenir, tout dissentiment entre les autorités chargées de les appliquer, il n'use presque jamais de son pouvoir. Dans la pratique, l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, selon les matières, déterminent le sens des lois, en les appliquant à chacun des litiges qui leur sont soumis, mais cette interprétation n'a de valeur que pour le litige qui est jugé. Pour les règlements généraux ou locaux, jamais l'autorité, dont ces actes émanent, n'est appelée à déterminer le sens d'une disposition qui prête au doute, h pouvoir d'interprétation doit se confondre avec le pouvoir d'application : s'il n'en était pai ainsi, l'application de ce> dispositions générales serait sans cesse entravée.
Ce que nous venons de dire des règlements s'applique, par les mêmes raisons, aux tarifs de certaines taxes qui sont fixés par des actes du pouvoir exécutif, en vertu d'une délégation de la loi, comme les droits d'octroi et les droits de péage perçus par les fermiers des bacs, les concessionnaires dfô ponts à péage, les concessionnaires de chemins de fer. Ces droits se recouvrent comme les contributions indirectes, et l'autoritéjudiciaire est appelée à connaître des difficultés qui s'élèvent au sujet du payement de ces droits par le public. H ne faut pas que, à l'occasion de chaque contestation relative à l'application d'un article du tarif, il puisse s'élever un dé* bat préjudiciel sur le sens de cet article. Plus d'une fois, des juges de paix> saisis de contestations entre des particuliers et des concessionnaires de ponts à péage, relatives à l'application des tarifs, ont sursis à statuer jusqu'à ce que lesen?
NOTIONS GÉiNÉRALES. 451
de l'ordonnance qui approuvait le tarif eût été déterminé par le chef de l'État. Le Conseil a repoussé les demandes d'interprétation, formées en exécution, de ces jugements de sursis; il a déclaré que le juge de paix avait plein pouvoir pour interpréter le tarif et l'appliquer au cas litigieux*.
Le Conseil d'État a jugé également que lorsqu'un débat entre une Compagnie concessionnaire de chemin de fer et une compagnie concessionnaire de mine de houille, relativement à l'appjication d'un tarif pour le transport des marchandises par le chemin de fer, était soumis à un tribunal de commerce, c'était à tort que le préfet élevait le conflit, en reVendiquant pour l'autorité administrative l'interprétation du cahier des charges dans ses rapports avec le tarif\
Toutefois il y a une exception à cette règle, en matière de concessions de travaux publics^ quand le débat s'élève non plus entre le concessionnaire et le public, mais entre le concessionnaire et l'administration. A l'égard de l'administration, le concessionnaire est un entrepreneur de travaux publics, rémunéré de son travail par le droit de percevoir un péage pendant un certain temps. Si donc l'administration discute avec le concessionnaire sur le sens et la portée de clauses du tarif qui assurent à certains fonctionnaires, aux employés de diverses administrations publiques, aux militaires et marins, une exemption ou une réduction des droits, ce n'est plus au juge de l'application du tarif, c'est au juge du contentieux des marchés de travaux publics, c'est-à-dire
* Arr. Com. 29 mars 1855 [Pomiurier], 17 mai 1855 {Mahé).
* Décret sur conflit du 18 avril 1866 {chemin de fer de Paris à Lyon). Voir dans le iDÔmc sons un décret sur conflit, du 17 juillet 18G2 [Trolrol c. ville de Paris), rendu au sujet d'une contestation relative à la perception de droits d'octroi , et l'arrêt du '21 mars 1867 (JSoêli Martin et aulvcs).
au Conseil de préfecture, qu'il appartient de statuer sur ce débat*.
Enfin, en ce qui concerne les contrats passés par Tadministration avec les tiers, l'autorité judiciaire n'est obligée de surseoir à statuer lorsqu'il s'élève un doute sur le sens d'une clause^ de ces contrats que dans le cas où il ne lui appartient pas de prononcer sur les difficultés que soulèverait leur exécution, par exemple pour les marchés de travaux publics, pour les actes de vente de domaines nationaux, ou pour les concessions d'immeubles faites aux départements et aux communes, en vue de l'installation des services publics*.
Il faut ajouter encore, à titre de restriction de la règle qui interdit à l'autorité judiciaire d'interpréter les actes administratifs, que cette autorité n'est pas obligée de s'arrêter et de surseoir à statuer jusqu'après l'interprétation, par cela seul qu'une des parties élève un débat sur le sens de l'acte qu'il s'agit d'appliquer à la cause. Il faut que ce débat soit
^ Âtr» Cons, 26 avril 1865 {chemin de fer de Paris à Lyon et aulres, c. la ninistreê de la guetTe, de la marine et des travaux publics).
Le Conseil d'État ne nous paraît pas avoir appliqué exactement cette régie dans quelques décisions où Tintei'prct'ition du tarif de ponts à péage a été donnée, sur U demande de l'administration, par le chef de l'État statuant au contentieux, et noo par le conseil de préfecture, sauf recoui*s au Conseil d'Etat (Arr, Cons. 50 juillet 1S40. ministre des finances c. la Compagnie du pont d'Ebreuil), — 3 mai itÛi [miniitrt des finances c. la compagnie concessionnaire de la passerelle sur la îiitf. — 20 janvier 1865 {Société civile des ponts de î^on),
* II suflit de mentionner, pour les actes de ventes nationales, les arrêts du Consci! du 27 avril 1870 (Ardoisières de Tntffy], — 16 mai 1873 {ville de Paris},el losd^ cisions du tribunal des conflits du 1" mai 1875 [Tarbé des Sablons) et du 8 décembre 1877 [Abat).
De nombreux arrêts du Conseil ont attribué exclusivement à la juridiction admiuislr:* tive le pouvoir de déterminer le sens et la poi-tée du décret du 9 avril 1811 porti^^ concession de liâtiments nationaux aux départements et aux communes, et d'auln.< actes analogues. Voir les décisions suivantes : 1*' décembre 1855 {ville de Bordeaux^ — 5 juin 1858 {département des Basses-Pyrénées), — 14 août 1867 {ministre de Ui guerre)^ — Tribunal des conflits, 12 décembre 1874 {ville de Paris), Mais il n'en e^t pas ainsi des actes administratifs, qui constituent des conti*ats de droit commun. Tribunal des confliUs, 25 juillet 1874 (Hospice de Vichy).
sérieux et ne soit pas une pure chicane imaginée pour retarder la solution du procès.
La GofOr de cassation a posé depuis longtemps cette règle*. Toutefois elle a reconnu elle-même que la nuance qui sépare l'interprétation de l'application est parfois délicate à distinguer. € Si les tribunaux sont compétents lorsqu'il y a lieu non pas d'interpréter un acte administratif obscur, mais bien d'appliquer un acte clair, dit-elle dans un arrêt du 27 février 1855, il ne dépend pas d'eux d'usurper les attributions de l'autorité administrative, en qualifiant actes clairs des actes ambigus, et en prétendant appliquer, quand ils ne font qu'interpréter*. » Et il est arrivé que, dans une même affaire, la chambre civile de la Cour de cassation a d'abord cassé un arrêt de cour impériale pour avoir interprété un acte administratif dont le sens était contesté, puis a rejeté le pourvoi formé contre l'arrêt de la cour qui avait été appelée à statuer à nouveau sur l'affaire, bien qu'elle eût prononcé au fond, sans renvoyer à l'autorité administrative l'interprétation de l'acte qui avait paru douteux dans la première phase du procès*.
D'autre part, il a été décidé par un décret sur conflit que si le préfet, dans un mémoire en déclinatoire soumis au tribunal, déclare, au nom de l'administration, contester le sens et la portée d'actes administratifs invoqués devant l'au-
* 11 suffit de citer les arrêts du 13 août 1855 [Papin], Dalloz, 4855, I, 423, — du 17 août 4858 [conwiunede Coitrcâme), D., 1858, I, 367, — du 25 avril 1860 [Rouz), D., 1860, 1, 230, — du 25 avril 1866 {Mauger et Castor), D., 1866, 1, 475,-8 mai 1872 {Syndicat du canal de Crillon] D., 1873, 1, 30, — 30 juillet 1872 {Béai c. Kœnig), D., 1874, 1, 164, — 6 janvier 1873 [Beauvarlel et consorts), D., 1873, 1, 115, — 25 jurllet 1873 (Morel c. Paijet). D., 1874, ï, 71, — 30 juin 1875 {commune de Bastelica), D., 1876, 1, 261.
• Arrêt cassation, 27 février 1855 {d'Uzès c, canal de Beaucaire), D., 1855, 296. Voir aussi 23 avril 1373 [commune d'Althon-les-Paluds), D., 1873, 1, 384.
' Arrêt cassation, 2 décembre 1868 {ville de fiice c. Leblanc], D., 1869, 1, 30.
torité judiciaire, cette autorité ne peut passer outre en déclarant que le sens des actes est clair et ne prête à aucun doute*.
S93. Quelles sont les conditions dans lesquelles il est procédé à l'interprétation des actes administratifs par la voie contentieuse?
L'interprétation d'un acte administratif doit être donnée par l'autorité de qui émane cet acte ou, s'il s'agit d'actes anciens, par l'autorité qui a remplacé celle dont l'acte émanait. Il en est ainsi du moins pour les actes administratifs autres que les contrats ; car, pour les contrats, il n'est pas
possible qu'une des parties en cause vienne seule déclarer
quel est le sens d'un acte qui n'a été complet que par l'accord des deux parties. Dans ce dernier cas, c'est au juge appelé à statuer sur les difficultés relatives à l'exécution du contrat qu'il appartient de prononcer".
Mais l'interprétation d'un acte d'autorité doittoujoursêlre donnée avec les garanties accordées pour le jugement des litiges administratifs. En effet, l'interprétation soulève une véritable question de droit. Peu importe que l'acte dont il s'agit de déterminer le sens et la portée ait été rendu dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'administration et qu'il ne fût pas susceptible d'un recours par la voie contentieuse ; cet acte n'en a pas moins pu constituer des droits; et si l'on discute sur les droits qui en découlent pour l'une ou l'autre des parties intéressées, c'est devant un tribunal administratif qu'il faut porter le débat.
* Décret sur conflit du 8 avril 1865 {mines d*Anztn),
■ Nous pouvons citer en ce sens les arrêts du 24 février 1865 cl du 8 août suiTanl {Walel et Nobilet), — l'arrôt du 19 juin 1867 [Lenoir), ainsi que l'arrêt déjà menlioDné du 26 avrU 1865 [chemin de fer de Paris à îjyon et autres]. Toutefois nous atoos signalé, à l'occasion de ce dernier aiTêt, des décisions en sens contraire, p. 452, note 1-
Ainsi rÉtat et un particulier sont en contestation sur le point de savoir si ufi arrêté de préfet, qui a autorisé le riverain d*un fleuve (de la Loire) à établir des plantations le long de son domaine, lui a concédé la propriété de la partie du lit du fleuve où les plantations ont été feites. C'est le préfet' qui doit interpréter cet* acte, sauf recours devant le ministre des travaux publics, et au besoin devant le Conseil d'État par la voie contentieuse. Le Conseil d'État l'a décidé dans un arrêt du 6 juillet 1865 {Ménard).
La même règle a été suivie pour l'interprétation d'arrêtés de préfets relatifs au régime d'usines établies sur des cours d'eau* ou au dessèchement d'un étang*, et d'arrêtés de préfets qui classaient ou reconnaissaient des chemins vici-
naux',
Pour l'interprétation des décisions ministérielles, le ministre prononce, sauf recours au Conseil d'État*.
Avant la loi du 24 mai 1872, qui a constitué le Conseil d'Ëtat juge souverain, si l'acte émanait du chef de l'État, on évitait une double décision. C'était directement par le Roi ou l'Empereur, sur l'avis du Conseil d'État délibérant au contentieux, que l'interprétation était donnée. Il semble que cette procédure ne devrait plus être suivie aujourd'hui et qu« l'autorité qui a rendu l'acte à interpréter devrait dans
1 Ârr. Cons. 6 fémer 1846 {Labeyl — 0 février 1854 [B&utiUol), — 18 mai 1854 [FolUt),
* Arr. Cas». 4 septembre 1856 [Agard et autren).
s Arr. Con«. 3 juillet 1861 [Grellier], -*• 28 mars 1863 [commune de Banville^ Breuillaud, — 31 mars 1864 (Cr«s(tn]^>— 23 juillet 1868 (commune de Courcellestur-Airé). — Depuis la loi du 10 août 1871, les ponToii*s des préfets en matière de classement on de reconnaissance des chemins vicinaux sont exercés soit par les conseils frénémux, soit par les commissions départementales. Par suite, l'interprétation des anciens arrêtés de préfets doit être donnée par les conseils généraux ou les conmiissions, et les actes de ces autorités seraient nécessairement soumis à un l'ecours devant le Conseil d'ÉUil. Arr, Cons. 9 mai*s 1877 [Brescon).
* Arr. Cons. 23 décembre 1858 (Mienne), —29 décembre 1858 (Tulin).
ce cas, aussi bien que dans les autres, être appelée à rendre une décision, qui serait susceptible d'un recours derant le Conseil d'État*.
' Du reste le chef de l'État ne se borne pas à interpréter $(s propres actes, c'est aussi à lui qu'il appartient de déterminer le sens et la portée des actes des différents chefs du pouToir exécutif qui se sont succédé, dans des conditions diverses, depuis 1789 V
Il en est de même pour les actes des pouvoirs souverain^ antérieurs à 1789, soit du roi de France, soit des souverains des pays réunis successivement à la France. Mais quand il s'agit d'actes antérieurs à 1789, il faut distinguer les actes émanés du pouvoir souverain dans l'exercice de l'autorité administrative, telle que nous l'entendons aujourd'hui, et ceux qui auraient un autre caractère. Les premiers peuvent seuls être interprétés par la voie contentieuse en qualité d'actes administratifs '. On peut citer, à titre d'exemple, des arrêts du conseil du roi rendus sur l'avis des commissaires
* Toutefois le Conseil d'État ne paraît pas avoir hésité depuis 1872 i donner dimtement l'interprétation de divers décrets ou ordonnances royales^ qui étaient des actes d*autorité. Voir notamment Arr. Cotu. 4 août 1876 [Dupuis).
* Parmi les actes administratifs du chef de l'État qui ont donné lieu a un graoïl nombre de demandea d'interprétation portées dc\'ant le Conseil d'État par la voie otntentieuse, il faut signaler l'arrêté du 7 thermidor an XI et le décret du 31 juillet 1806 qui rendent k leur destination les biens des fabriques non aliénés, et donnent aux fabriques rétablies les biens de celles qui ont été supprimées, le décret du 30 nui 180G qui comprend dans cette remise les églises et presbytères supprimes (roir notamment les arrêts du 6 avril 1854, commune de TocqueviUe-Bénarville. — % ttvrier 18i)3, commune dOmméel). Il faut citer encore le décret du 11 décembre 190S qui a constitué la dotation immobilière de l'Université, le décret du 9 avril 1811 qui concède gratuitement aux départements, arrondissements et coarniunes )a pleine p^•priété des édiûces et bâtiments nationaux alors occupés pour le service de radniini»tration, des coura et tribunaux et de l'instruction publique, et divers décrets qui ont attribué nominativement à certaines communes des biens domaniaux en vue de Tinsbllation de services publics. (Voir notamment les arrêts du 4 mai 1843, ville de- Barle-Duc, — du 7 décembre 1854, ville d'Aire, — du 17 janvier 1868, ville de Paris, et la décision du tribunal des conflits du 13 décembre 1874, ville de Part» c. CÉlal^
» Arr. Cottê, 24 juillet 1856 (de Galifet), — Tribunal des conflits, 25 juUlet 1874 (Hospice de Vichy).
chargés de la vérification des litres des particuliers qui prétendaient avoir droit à la jouissance de certaines portions du domaine public maritime*; un arrêt du conseil du roi, qui règle une usine établie sur un cours d'eau'; un arrêt des maîtres rationaux de la chambre des comptes des comtés de Provence et de Forcalquier, en date du 31 janvier 1539, relatif au dessèchement d'un étang'. (L'assemblée qui avait rendu cette décision jouait le rôle du Conseil d'État auprès des anciens souverains de la Provence.)
Il nous reste à dire que l'interprétation des actes administratifs ne peut être demandée, par la voie contentieuse, qu'à l'occasion d'un litige engagé devant l'autorité judiciaire ou devant l'autorité administrative, et en vertu d'une décisioUiqui ait reconnu que cette interprétation est nécessaire. Le Conseil d'État a rendu de nombreuses décisions dans ce sens*. On comprend, en effet, qu'une juridiction ne doit pas être appelée à donner une consultation aux parties qui jugeraient à propos de la lui demander pour s'éclairer sur leurs droits. Toutefois le Conseil d'État ne croit pas devoir opposer cette fin de non-recevoir aux ministres, lorsqu'ils forment des demandes d'interprétation, avant d'engager un litige dans l'intérêt de l'État ou de prendre une décision*.
!S94. Il n'est pas inutile d'ajouter que, si l'interprétation des actes émanés de l'autorité administrative peut être donnée par la juridiction administrative dans les limites que
* Arr, CotiM. 24 juillet 1856 ^commune de fjOtles, — de Galifet). « Arr. Cous. 25 mara 1867 (Gattier).
^ Arr, Cona. 4 septembre 1856 [Agctrd et autres).
* Arr. Cons. 17 juin 1835 {De Bouille],'^ S iuiWoX iS40 (duc d'Usés c. Compagnie du canal de Beaucaire), — 23 juin 18i8 [Tesiu], — 1" raai-s 1851 [Dambrin de Calménil), — 2 fé%Tier 1860 {Robin), — 22 janvier 1867 (chefidn de fer de Paris à Lifon), — 11 décembre 1874 [Société du canal de Crillon).
* Arr, Cons. 1" décembre 1853 [ville de Bordeaux), — 12 mars 1875 [Asile des aliénés de Bailleul).
nous ayons indiquées, il n*appartient pas à cette juridiction de déterminer le sens et la portée des actes du gouvernement, notamment des traités et conventions diplomatiques, pas
plus qu'il ne lui appartient de statuer sur les réclamations
auxquelles ces actes peuvent donner lieu *. La Cour de cassation admet également que l'autorité judiciaire n'est pas plus compétente à cet effet. La doctrine un peu trop absolue qu'elle avait posée, dans un arrêt du 24 juin 1839% qui considérait les traités comme des lois spéciales, a été modifiée par une série d'arrêts rendus depuis plusieurs années en matière d'extradition des individus, accusés de crimes, qui s'étaient réfugiés à l'étranger'. C'est au gouvernement seul qu'il appartient d'apprécier le sens et la portée de ces actes, sous le contrôle des corps politiques.
Du reste, il appartient à l'autorité judiciaire, aussi bien qu'à la juridiction administrative, d'appliquer les traités diplomatiques, lorsque le sens de ces actes n'est pastlouteux,et qu'ils sont invoqués à l'occasion d'une contestation qui rentre naturellement dans leurs attributions. C'est ce que le Conseil d'État a décidé en annulant un arrêté de conflit élevé dans ub« affaire relative à la propriété d'une mine située en Savoie*.
!S^95. Nous arrivons maintenant à la théorie des recours pour excès de pouvoirs. La juridiction administrative suprême, le Conseil d'État, exerce une autorité spéciale que l'on a parfois confondue à tort avec le contentieux administratif proprement dit.
* Arr. Coiu, 31 décembre 1861 (Corso).
' * Arr. Cassation. [Héritiers du duc de Richmond), Dalloz, 1839, I, 257.
* AiTÔts du 18 juillet 1851 (Viremattre), D., i85i, V. 248; — 23 déceojLre 1852 (Dareau), D., 1853, V. 215 ;— 4 mai 1865 (Chardon), D., 1865, I, 248 ; —6 juin l»ï iQuesson), D., 1867, I, 463; — 13 avril 1876 (Roth), D., 1876,1, 512.
* D('crot sur conflit du 12 déeonibrc 1868 (Compagnie générale des asphaltes).
Il est de principe que tout acte émané d'un agent de Tadministration peut être attaqué devant le Conseil d'État pour excès de pouvoirs, lors même que la matière serait de celles où Tappréciation des intérêts qui sont en jeu a été laissée d'une msnRère discrétionnaire à l'administration.
Seulement ici la mission de la juridiction administrative supérieure n'est plus celle qui lui appartient quand elle statue sur le contentieux administratif proprement dit. Elle ne peut plus substituer pour le fond son appréciation à celle de l'autorité administrative. Elle n'a qu'une chose à vérifier : l'administrateur est-il resté dans la limite de ses pouvoirs? S'il y est resté, elle laisse subsister l'acte; s'il en est sorti, elle l'annule. Elle fak tomber la décision entachée d'excès de pouvoirs ; elle ne la remplace pas par une autre.
lia jurisprudence du Conseil d'État a pris, pendant longtemps comme fondement de cet ordre spécial de recours, la loi des 7-14 octobre 1790, qui porte, dans son article 3 : « Les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux, et doivent être portées au roi, chef de l'administration générale. » Nous disons qu'elle a pris ce texte comme le fondement de cç^ ordre de recours, car elle a singulièrement développé'les conséquences du principe qui s'y trouve posé; mais l'intérêt privé, comme l'intérêt public, en ont tiré de trop grands avantages pour que jamais on ait élevé à cet égard la moindre contestation.
Il y a plus. Le gouvernement qui avait constamment sanctionné les décisions qui lui étaient proposées par le Conseil d'État et dans lesquelles cette jurisprudence s'accentuait de plus en plus, a voulu faciliter ces recours en accordant, par le décret du 2 novembre 1864, la dispense de tous frais, au-
très que les droits de timbre et d'enregistrement, aux recours portés devant le Conseil d'État, en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790.
Aujourd'hui cette jurisprudence a une base légale incontestable; la loi du 24 mai 1872 qui a organisé à m>uveau.le Conseil d'État, a expressément consacré les recours pour excès de pouvoirs, bien qu'elle ait attribué une juridiction directe au Conseil d'État. L'article 9 de cette loi porte en eSet: « Le Conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des. diverses autorités administratives*. »
Mais qu'est-ce que l'excès de pouvoirs dans le sens propre à ce genre de recours devant la juridiction administrative suprême ?
Pour le définir, il faut bien se garder de consulter les dispositions des lois qui ont ouvert des recours pour excès àe pouvoirs en matière judiciaire, et les commentaires que la jurisprudence de la Cour de cassation et les auteurs ont donnés de ces dispositions. Il faut étudier exclusivement la jurisprudence du Conseil d'État, qui s'est placé et devait se placer à un point de vue tout différent dè^ééi^Âi^iKJll^ur de cassation. ^^
Ainsi les décisions en dernier ressort des juges de paix ne peuvent, aux termes de l'article 15 dé la loi du 25 mai 1858, être l'objet de pourvois devant la Cour de cassation que pour cause d'excès de pouvoirs. Or, selon la Cour de cassation, l'excès de pouvoirs est une espèce particulière et très-grave
* On a déjà vu que, avant que celte loi fût rendue, la loi du 10 août 1871, sur les conseils généraux, avait, dans son article 88, organise un rccoui-s pourexct's de pouvoirs devant le Conseil d'État contre certaines décisions de la commission départementale.
NOTIONS GÉN&IALES. 461
d'incompétence ; mais toute incompétence n'est pas un excès de pouvoirs. L'empiétement sur les attributions d'un tribunal civil d'arrondissement n'est pas un excès de pouvoirs de la part d'un juge de paix; c'est une simple incompétence. L'excès de pouvoirs ne se manifeste que par l'empiétement sur les fonctions de l'administration oli sur le pouvoir législatif.
Cette déflnition restrictive est parfaitement conforme à l'intention du législateur, qui a cherché à restreindre les pourvois devant la Cour de cassation. Cô grand corps judiciaire n'est pas un degré de juridiction. Il ne doit pas être appelé à intervenir pour corriger toutes les erreurs du juge ; il est seulement chargé de veiller au maintien de Tunité de législation, et, quand il s'agit des affaires très-nombreuses, de minime importance, sur lesquelles le juge de paix prononce en dernier ressort, on a pensé que les excès de pouvoirs nettement caractérisés avaient seuls la gravité nécessaire pour motiver un pourvoi devant la Cour de cassation.
La jurisprudence du Conseil d'État a élargi la définition des excès de pouvoirs autant que la jurisprudence de la Cour de cassation l'a restreinte, et elle l'a fait avec juste raison, en s'inspirant des conditions propres dans lesquelles s'exerce l'action administrative, et des règles spéciales établies par le législateur pour les recours devant les juridictions administratives.
Nous avons déjà fait remarquer que, devant la juridiction administrative, les recours ne sont jamais interdits, quel que soit le chiffre minime de l'intérêt engagé dans une affaire, et qu'ils sont même notablement facilités en beaucoup de matières par des dispenses de frais, par exemple en matière de contributions directes, et de taxes assimilées à ces contributions, en matière d'élections, de police du roulage. Le lé-
462 DE LA JURIDlCrriON ADMINISTRATIVE.
gislateur a tenu à ce que tous les litiges qui s*élèvent entre un intérêt privé et l'intérêt général pussent être soumis à la juridiction administrative suprême placée à côté du chef de rÉtat.
Si le législateur a été aussi large pour les recours conlrc les décisions des juridictions administratives, qui offrentaux parties les garanties d'un examen spécial de la question de droit débattue devant elles, ne fallait-il pas être au moins aussi largfe quand il' s'agissait des recours contre les actesdes agents de l'administration? Les organes de l'administraiion active, chargés de la satisfection des intérêts publics, sont souvent dominés par la préoccupation du but qu'ils doivent atteindre. Ils ne statuent pas après un examen contradictoire comme les juges. Ils ont donc plus de chances que les juge^ de blesser, sans le vouloir, les droits des citoyens. Par conséquent, il importe que les citoyens puissent faire réformer le5 actes dont ils croient avoir à se plaindre en les attaquant non pas seulement devant le supérieur hiérarchique de ces agents inspiré souvent par les mêmes préoccupations, mais devant des magistrats qui, sans méconnaître les nécessités de l'action administrative, ont pour mission de faire toujoui-s observer la loi. D'autre part, le gouvernement, sur qui retombe la i*esponsabilité des fautes de ses agents, a grand intérêt (quel que soit le régime politique) à ce que les plaintes qu'elles soulèvent puissent arriver jusqu'à lui ou jusqu'à la juridiction suprême placée auprès de lui, parce que les griefs les plus minimes peuvent, en se multipliant, amener de graves mécontentements. Il y a là une sorte de soupape de sùrctc qui doit être toujours ouverte.
Guidé par cette pensée, le Conseil d'État a décidé qu'un agent de l'administration commettait un excès de pouvoirs.
non-seulement quand il sortait des limites de sa mais, en outre, quand >1 ne suivait pas les form quelles la loi ouïes règlements lui avaient prescr ccr, et encore quand il employait le pouvoir donné dans un but dilTérent de celui que le lég: en vue.
996. En premier lieu, toute espèce d'incompt tue un excès de pouvoirs. Peu importe qu'elle < l'usurpation du pouvoir législatif, du pouvoir judiciaire, ou dans l'usurpation des fonctions d administrative supérieure ou inférieure à cell l'acte attaqué.
I. Ainsi un préfet excède ses pouvoirs en usu voir législatif, lorsqu'il impose à la propriété p vituçle que la loi n'autorisait pas. Plusieui's fois iwuvoirs de cette nature ont été réprimés par le G Nous avons déjà mentionné l'annulation d'arré et même d'une ordonnance royale, qui avaieni interdire aux riverains de cours d'eau non navif labiés de faire aucune plantation ou construt certain espace de terrain, destiné à servir de cl de ces cours d'eau'. Un excès de pouvoirs analog l'annulation d'un arrêté du préfet du Loiret qu viter des accidents sur les routes impériales et laies, avait prescrit d'établir les moulins à venta distance des routes, et avait défendu de répai-e aation les moulins établis antérieurement à une tance. 11 existe d'anciens règlements antérieur plicables à la généralité de Lille et à la provi
464 DE LA JURIDICTION ADMINISTfiATlVE.
qui contiennent des prohibitions semblables. Mais ces règlements n'ont pas force obligatoire en tlt^hors des territoires pour lesquels ils ont été faits; et aucune disposition de loi en vigueur n'autorise les préfets à imposer cette servitude aux propriétaires de moulins dans les autres parties de la France ^
II. Citons maintenant un cas d'incompétence consislant dans l'usurpation du pouvoir de l'autorité judiciaire.
Le préfet a le droit, en vertu de la loi des 12-20 août 1790, de fixer la hauteur du niveau de la retenue d'une usine établie sur un cours d'eau non navigable, de façon à empêcher les inondations. Mais c'est de l'intérêt public seul qu'il doit s'inspirer. S'il prend sa décision sur la réclamation d'un usinier voisin, qui soutient que l'usinier inférieur relève trop le niveau de sa retenue et lui cause un préjudice, il se substitue à l'autorité judiciaire, seule compétente, aux termes de l'article 645 du Code civil, pour statuer sur les contestations qui s'élèvent entre les particuliers au sujet de la jouissance des eaux ; il excède sa compétence, il excède la limite de ses pouvoirs.
De nombreuses décisions du Conseil ont établi cette règle, que nous aurons à expliquer plus tard '.
m. 11 y a aussi excès de pouvoirs lorsque le préfet usurpe les attributions d'une autre autorité administrative, du ministre, par exemple, ou du chef de l'État.
Ainsi, en vertu du décret du 25 mars 1852, modifié par le décret du 13 avril 1861 (tableau D), les préfets ont le pouvoir d'ordonner le curage des cours d'eau non navigables ni
t Arr. Cons. 9 mai ij66 {Rouillan],
* Il siifTit do citer les arrêts du 13 mars 1867 [d'Estampes), — 21 aiai 1867 [un friches), — 10 avril 1867 (Dobiche). — 19 mars 1868 {Champtj), 13 arril UW [Ijsrouj). — Voir aussi i2 mars 1875 [dame Es tienne).
WnONS GÊ.NÉH\LES. i05
flottables, coDforméitteiit aux anciens usages et règlements. . Mais lorsque l'application des règlements ou des anciens usages amène des difficultés, ou lorsque de^ changements survenus exigent des dispositions nouvelles, il doit y être pourvu par un règlement d'administration publique, conformément à la loi du 14 floréal an XI. Le préfet excède ses |M)uvoirs s'il fait un règlement pour modifier les anciens usages ou pour y suppléer'.
Il sort également des limites de ses pouvoirs si, au lieu de se borner à ordonner le curage à vif fond et à vieux bords, il ordonne l'élargissement du cours d'eau. L'élargissement ne peut être prescritque par un décret du chef de l'Etat, qui déclare le travail d'utilité publique et qui permet d'expro- prier les riverains*.
L'incompétence est donc un cas d'excès de pouvoirs. Mais ce n'est pas le seul.
ZST. Il y a des cas, et des cas nombreux, dans lesquels le législateur, en confiant à divers organes de l'autorité administrative le pouvoir de statuer sur certaines affaires, a cm devoir leur imposer l'obligation de suivre des formes déterminées, d'ouvrir une enquête pour recueillir l'opinion et les céclamations des intéressés, de consulter les conseils placés auprès d'eux. L'obligation de suivre ces formes est d'autant plus impérieuse pour l'administration, dans les cas où il lui appartient d'apprécier souverainement les mesures à prendre afin de satisfaire le mieux possible l'intérêt public, en blessant le moins possible les intérêts privés ; car c'est la seule garantie accordée dans ce cas aux intérêts pri-
I Arr. Cont. i'î avi'il 1868 [Corbière].
* Arr. Cons. i" Jurpiiilrc 185!) {Boiinard), — 22 décembre 1859 {Gaucbon], — g révi'icr ISeS [iTAndigné de Re$Uau). ~ i" mars 1866 [Brrgtr).
46d (DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
vés. La jurisprudence du Conseil d'État a donc considéré que l'obligation de statuer dans certaines formes était une des conditions, une des limites du pouvoir accordé à unagentde l'administration, et qu'il excédait les limites de son pouToir en n'observant pas les formes établies par le législateur.
Par exemple, le décret qui déclare qu'un travail est d^ulilité publique, décret qui entraînera l'expropriation des terrains nécessaires à l'exécution de ce travail, doit, en vertu de l'article 3 de la loi du 3 mai 1841, être précédé d'une enquête. L'omission de cette formalité constituerait un excès de pouvoirs*.
Les décisions prises soit par le chef de l'État, soit par les préfets, pour le règlement des usines et des prises d'eau d'irrigation dont les ouvrages entravent le libre cours des eaux, doivent être précédées d'une enquête. Cette formalité est exigée par une circulaire du ministre de l'intérieur, en date du 19 ventôse an VI, à laquelle la jurisprudence a donné, par exception, à faison de la distribution des pouvoirs à l'époque où elle a été faite, le même caractère qu'à un acle réglementaire émané du chef de l'État. Une décision, qui autoriserait ou supprimerait un barrage sans qu'il eût été procédé à cette enquête, serait annulée pour excès de poifvoii's'.
D'autre part, avant la loi du 21 juin 1865, les. décrets qui constituaient les associations de propriéUiires intéressés à la construction d'une digue destinée à empêcher les débordements d'un fleuve ou toiTent devaient, en vertu des articles 5 et 34 de la loi du 16 septembre 1807, être rendus dans la forme des règlements d'administration publique. Or les rè-
* Arr. Cons. 9 juin 1849 [de Carbon et consorts), — 28 janvier 1858 [fluberi]. « Arr. Cons. 25 juin 1864 {Gaunard}, 22 mars 1800 (Fléchet), — 20 juiUcl îKw (Trône).
glements d'administration publique doivent être soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État. Le législateur, en exigeant l'examen de l'assemblée générale, a entendu donner à l'intérêt public comme aux intérêts privés plus de garanties que n'en donne Téxamen d'une seule section du Conseil d'État. Aussi plusieurs décrets, rendus pour constituer des associations syndicales de cette nature, et qui n'avaient été soumis qu'à l'examen de la section des travaux publics, de l'agriculture et du commerce, ont-ils été annulés pour excès de pouvoirs*.
Il n'est pas besoin d'insister davantage sur l'excès de pouvoirs qui résulte de l'inobservation des formes dans lesquelles les décisions administratives doivent être rendues.
298. Enfin il y a excès de pouvoirs quand un agent de l'administration, tout en faisant un acte de sa compétence, et en suivant les formes prescrites par la législation, use de son pouvoir discrétionnaire pour un cas et pour des motifs i autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a été attribué. |
Ainsi les préfets ont le pouvoir, en vertu de l'article l^Me l'ordonnance du 15 novembre 1846, sur la police des chemins de fer, de régler l'entrée, le stationnement et la cfrculation des voitures publiques ou particulières dans les cours dépendant des stations de chemins de fer. Mais cette attribution ne leur a été donnée et ne doit s'exercer queT dans un intérêt de police, à l'effet de maintenir le bon ordre dans un lieu destiné à un usage public. Si donc un préfet, au lieu d'user de son pouvoir dans ce but, s'en sert pour assurer le monopole de la correspondance entre une gare de chemin de fer et une ville à un entrepreneur de voitures publiques,
* Arr. Conê. 23 février 1861 [Dithuc), ~ 15 mara 1867 {syndicat de Bellepercht) ^ 20 mai 1868 (Gatriou),
avec lequel la compagnie a traité ; s'il interdit à toutes les voitures autres que celles de cet entrepreneur l'entrée de la gare, ou s'il met à cette entrée la condition de desservir tous les trains de jour et de nuit, il commet un excès de pouvoirs, parce qu'il se sert de son autorité dans un but tout différenl de celui que le législateur avait en vue*.
Ainsi encore, il appartient au chef de l'État de reconnaître les limites du rivage de la mer, aux préfets de reconnaître les limites du lit des cours d'eau navigables et flottables. Cette attribution leur a été donnée pour assurer la conservation du domaine public, qui doit rester à l'usage de tous. Mais si, en usant de ce pouvoir, le chef de l'État ou le préfet englobe dans le domaine public une partie de la propriété privée qui le borde, soit parce qu'il considère qu'il est utile d'étendre le rivage de la mer ou le lit du fleuve au delà de ses limites naturelles, soit parce qu'il a commis une erreur sur les limites naturelles du domaine public, sa décision .doit être annulée pour excès de pouvoirs. Une délimitation, uu bornage ne doit pas être une expropriation déguisée".
Les cas d'abus, et nous dirions volontiers de détournement du pouvoir de police confié à l'administration sont assez variés. Citons-en encore trois exemples.
Les permissions, que l'administration peut accorder aux propriétaires riverains des routes, de construire des aqueducs
« AtT. Cons. 13 février lS6i [Usbais), — 7 juin 1865 [Usbalt], * Il y a à ce sujet toute une théorie très-délicate que nous ne voulons pAs cflBeurcr ici. ^ous l'avons étudiée dans un article publié par la Revue de légUlation (février i8C9, p. 1-1); nous y reviendrons dans la suite de cet ouvrage. La jurisprudence du Conseil d'État s'est modifiée à divei*ses reprises. Nous mentionnons seulement les arrcl* les plus récents : Arr. du 27 mai 1863 (Drillet de Lanigou), — 13 décembre 1866 (CoicaiM/), — 9 janvier 18Î1B8 [ArcfiambauU], — *21 juillet 1870 [Bertrand Lemairé), — décrets sur conflit du 7 mai 1871 [Jaboin) et 13 mara 1872 [Patron), — décisioiw du tribunal des conflits du 11 janvier 1875 [Paris^Labrosse) , — du l*' mars lî^îS [Guillir) — ot du 27 mai 1870 {commune de Sandouville]. — Arr. Cons. 50 n»i 1875 [Pascal], — 23 avril 1875 (Belamij),
NOTIONS Gf.NÉRAl,ES.
SOUS ces routes, sont essentiellement précaires et n parce qu'il ne faut pas que le service delà circulât: que soit entravé par ces concessions et parce que 1( public, à raison de sa destination même, est ini Toutefois c'est exclusivement dans l'intérêt de la publique qu'une semblable permission peut être ré le préfet la retire en vue d'attribuer la jouissance pluviales, découlant de la route, à un antre riven stipulé cette concession à son profit dans un contra une expropriation, il commet un excès de pouvoirs, effet, au proQt de la caisse du département, d'ui qui ne lui ailé donné qn'afîn d'assurer la viabilité p
D'un autre côté, c'est exclusivement en vue d'i l'empiétement des propriétaires riverains des voies | sur le terrain qui est aflecté à la circulation, ou q être consacré en vertu des plans d'alignement, qut lateur oblige les riverains à demander à l'autorité trative, avant de construire, l'alignement, c'estlimite séparalive de leur terrain et de la voie publie] torité, chargéededélivrer l'alignement, commettrai excès de pouvoir si elle refusait de donner cette ir par le motif qu'elle a le projet de créer une rue nou traverserait le ten-ain oii le propriétaire se propose Elle commettrait également un excès de pouvo: répondant pas à la demande d'alignement*.
De même, plusieurs arrêtés par lesquels de avaient ordonné la fermeture de fabriques d'allum'
< Arr. Co«,. 19 nure 1S68 ([hibur).
< Ait. Coiu. Z nui 1866 [UtcUiar-Delafo$te,.~ 33 novembre ISM ïî janvier 1888 [Vogt], — 23 jmiviei' 1815 (vilU irjUg€r).
> Arr. Con*. i 1 janvier ISWi (C/iaËonnn). Hou» verrona plus loin la nu dam li> cas où r»diiiini«traliaii, an lieu de rejcler une di'niinde, se bor
miques, qui n'étaient pas régulièrement autorisées dans les conditions prévues par la législation sur les ateliers dangereux, insalubres et incommodes, ont été annulés pour excès de pouvoirs par le motif que, si les préfets avaient ordonné des mesures, ce n'était pas en vue des intérêts que les lois et règlements sur la police de l'industrie ont pour but de garantir. En effet, ils avaient agi en exécution d'instructions émanées du ministre des finances, à la suite de la loi du 2 août 1872, qui attribue à l'État le monopole de la fabrication des allumettes chimiques après expropriation des fabriques existantes, et dans l'intérêt d'un service financier de l'État ^
ft99. Grâce à cette large définition de l'excès de pouvoirs, le Conseil d'État exerce, on le voit, un contrôle très-étendu sur les actes des agents de l'administration. Mais ce contrôle a ses limites.
Le Conseil a paru craindre qu'en donnant à toutes les réclamations formées contre les actes des agents de l'administration le .caractère d'un recours pour excès de pouvoirs, on n'arrivât à lui constituer une juridiction univei^le au détriment de toutes les autres juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire.
Pendant longtemps la jurisprudence a décidé invariablement qu'un recours pour excès de pouvoirs n'était pas recevable, toutes les fois que, en cas d'applica4,ion de l'acte attaqué, la juridiction administrative ou l'autorité judiciaire pouvait en apprécier la légalité, et faire droit aux réclamations qui s'élevaient à ce sujet. On pensait qu'il était inutile d'ouvrir un double recoui's contre les mêmes act^s. Le Conseil
* Arr. Cotis. 26 novembre 1875 [Parisot), — Id. {Laummnier-Carriol).
NOTIONS GÉSÉR\LES.
(l'ËtatToyaitsurloutdcgi'avtïsinconvéïiienlsàMttin'onoQcej les actes dont la légalité pouvait êli'e appréciée par l'aut» judiciaire, parce que, dans ce casjes deux autorités, agis dans le cercle de leur compétence ref^pective, pouvaient rei (les décisions contradicloires et que, si l'acte attaqué n'i pasannulé, le derniermol appartenait à l'autorité judicii Depuis un certain nombre d'années, le Conseil d'Éta se tient plus aussi exclusivement à cette doctrine. Et ce dant nous la retrouvons dans des décisions récentes, s bien pour le cas où un auli'u recours est ouvert devai juridiction administrative, que pour le cas où i) est oi devant l'autorité judiciaire.
Ainsi des riverains d'un cours d'eau non navigable ni table, attaquaient, pour excès de pouvoirs, un arrêté lequel le préfet, en ordonnant le curage de ce cours d'i avait décidé que les frais del'opération seraient supportés tous les riverains. Ils soutenaient que, à raison de certa circonstances, ils ne devaient pas contribuer à cette dépei Le Conseil d'Etat a décide qu'il appartenait au conseil préfecture, en vertu de l'article 4 de la loi du 14 flo an XI, de statuer sur les demandes en décharge ou réduci des frais de curage; que, à cette occasion, les réclamî pourraient faire valoir leurs droits et qu'en conséquent n'étaient pas recevables à attaquer directement, pour ei de pouvoirs, l'arrêté- du préfet'.
Ainsi encore un' propriétaire attaquait directement, p
I Arr. Coni. 17 »b<tl 1866 {Donnel el outra rivtraùu <tu Pelil-Odon). — !5 1868 {Goberi).
U n'en e>t pas île mime tinns le ea» oit le pi'ércl onlonnf l'ciéeiillon it'im trorai rnuscnil un préjudice au rfclamant. Le préjudice doit pouvoir Ute empêché pi recours pour excès lie pouvoim. C'eut dam de pnrciltes cii-conslinceB qu'ont é\i ri les arrêts déjà cilc». du 32 décembii! 1859 (Coui'Aon!. — 1" mara lti66 [Berger et l'arr«i du 13 aoiU ltlG7 (QuUlel).
472 DE LxV JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
excès de pouvoirs, un arrêté du préfet, pris sans enquête, qui avait autorisé un boucher à établir une tuerie, établissement rangé parmi les ateliers dangereux, insalubres et incommodes. Le conseil a repoussé son recours par le motif qu'aux termes du décret du 15 octobre 1810, les oppositions des tiers aux an'êtés des préfc}ts portant autorisation de créer des ateliers insalubres de la seconde classe doivent être portées devant le conseil de préfecture, sauf recoui's au Conseil d'État*.
La question s'est présentée plus fréquemment pour le cas où le contentieux normal de la matière rentrait dans les attributions de l'autorité judiciaire. Ainsi plusieui^ loueurs de voitures de Paris attaquaient, pour excès de pouvoirs, un arrêté du préfet de la Seine qui fixait le tarif du droit qu ils auraient à payer à l'occasion du stationnement de leurs voitures sur la voie publique. I^e Conseil d'État a décidé que, en statuant sur la perception de ce droit, dont le recouvrement a lieu comme celui des contributions indii-ectes, raut4)rilé judiciaire pourrait apprécier la légalité de l'arrêté attaqué. Il a rejeté le recours comme non recevable*.
Il a statué dans le même sens au sujet d'un recours formé contre un décret, rendu dans la forme des règlements d'administration publique, qui ûxaitle tarif des droits dus aux courtiers-interprètes et conducteurs de navires d'un port maritime*, et pour un autre décret rendu en exécution de la loi du 15 avril 1829, au sujet de la police de la pêche*.
Le Conseil a également rejeté comme non recevable un
* Ârr. CoM. 44 janvier 1876 (liegtiauU), — -25 février 1876 {Duboyi dÂngenl
^ Arr. CoRX. 19 mai 1865 [BarUiélemy et autreg), — Voir dans le même seo5,28P^ vrior 1866 [Lavenant)^ et 19 février 1868 [compagnie du chemin de fer d'Orléto^,- ^ Ârr, Cons. 24 juin 1874 [Lacampagne).
* Arr. Com. 26 décembre 1872 [Fresneau).
NOUONS GÉNÉRALES, retours formé contre im niTôtc du préfet de police, < par le ministre de l'agriciilUn'e, du commerce et des publics, qui, se fondant sur la loi des 14-17 juin 1 terdisait au\ membres d'un syndicat provisoira. de chérie de Paris de se réunir, de délibérer sur les communs des bouchers de Pai-is el de publier des rè( à ce sujet'.
Il a écarté de même un recours formé contre une du ministre de l'instinction publique qui permet écoles supérieures de pharmacie de recevoir des phai de deuxième classe pour les départements où elle établies, décisionattaquée par des pharmaciens de ] classe comme portant atteinte au droit qu'ils prêt tenir de la loi d'éli-e garantis contre la concurr pharmaciens de seconde classe*.
Il a fait de même pour une mesure de police ï l'exploitation de sources d'eaux minérales*.
Il l'a fait encore pour un règlement de .police mu relatif au commerce de la boulangerie*, et pour i ment de police qui interdisait le travail de nuit fessions bruyantes*.
' An: Cam. 20 février 18G8- {Couder et aulrtê houchrr* de Pan»].
• Att. Coru. 10 juillet 1888 {pharmacien» de Slrotbourg).
* Arr. Cota. 21 dccembi'c 1863 {Laibaud].
* Air. Cma. i février 186B (Maul).
• Arr. Con*. 30 atril 1875 [Jtfare/wi).
A ri5|:iii'<l <lcs nclrs dils de lutcilo admiiiiiilraliTC, il y a iinclli^ie pnil tc« détails ric laquelle nous ne pouvons enlrcr ici. Il sulSii dr dire que les appnibtllou des ilêlibéitilionB dm onueils inutiieipiiiii ou des eommission: tires des hospices et d'aulres cisbiissenienli publics, relitivcs i des conli Ueiv, ne peuvent ilrc rapportés psr l'autorilé de laquelle ils éiiiaoent, éln l'iulorité îupériem-e ni être sllnqués devant le Conseil d'Ètst pour eieis torsque le conlml qu'ils appitHivcnt ou tuloHsenl s été l'enlisé et a eonslii acquis au {Hitlit des tiers. — On peut consulter les urtili du 4 avril ISOt — 6 juillet ige3 [Delriat). — 9S juillet 18l]4 {Baiidy de Salidu). — i {Moty).~ «janvier 18ft7{rerdier), — l*' août 1867 [Oe/opione), — f (floftîUnlB). — afijuin imB [Prirur].- 21 juillellSTO (Poaifeou). —
Toutefois nous devons dire que, dans les dix dernières années, le Conseil a admis assez fréquemment des recours pour excès de pouvoirs dirigés contre des règlements de police émanés des préfets et des maires, sans paraîtra se préoccuper de la possibilité d'une contradiction entre ses décisions et celles de la Cour de cassation.
Ainsi dans l'affaire du sieur LesbatSy jugé^ par les arrêts du 15 février 1864 et du 7 juin 1865, que nous avons déjà cités, et dans laquelle il s'agissait de savoir si un préfet, en réglant la police d'une gare de chemin de fer, pouvait interdire directement ou indirectement l'entrée de la gareà toijtes les voitures publiques, sauf à celles d'un entrepreneur avec lequel la compagnie du chemin de fer avait traité, l'autorité judiciaire avait été appelée, à l'occasion des poursuites dirigées contre le sieur Lesbats, à statuer sur la légalité de l'arrêté du préfet. Par deux fois, elle l'avait déclaré légal et par deux fois le Conseil d'État l'a annulé pour excès de pouvoii's.
Nous pourrions citer plusieurs décisions analogues. Ainsi le Conseil d'Etat a annulé, pour excès de pouvoirs, un arrêté du maire de la commune de TrouviUe-sur-Mer, qui imposait à tous les baigneurs l'obligation de payer une taxe au per-' cepteur de l'établissement de bains organisé par la commune, alors même qu'ils ne se servaient pas des cabanes de cet établissement. Cette mesure a été considérée comme portant atteinte au droit qui appartient à tout le monde d'accé» der librement au rivage de la mer*.
[Ducros), — 13 novembre 1874 (commune de Sainte-Mane^tt-Monl), — 26 jinTÎer 1877 [Compans), — 2 février 1877 {Soubry et TkuUlier), — enfin ïairèi du 2 mars 1877 (Institut catholique de Lille), rendu sur de remarquables conclusions de M. le commiiisairc du Gonvernemenl David.
* Arr, Con$. 19 mai 1858 \yemeB). — Voir aussi les arrêts du 30 juin 1857 (Turret et autres tripier» de Lyon), — 22 septembre 1859 iCorhin), — 30 mars 18© (fécneveu .
NOTIONS CÉSÉRALKS.
Il il annulé, pour excès de pouvoirs, la dispositif anêlé de police d'un mnire qui prescrivait aux propr riverains de la voie publique de faire arracher l'Iierl les interstices des pavés, cliacua au dmit de leui priétés '.
II a annulé, pour excès de pouvoirs, un aiTêté pai un maire réglait la vente, à la criée, du poisson, des I el des fruits sur le marché municipal en vue de garai petites industries contre la concurrence*.
Il a i-ejelé au fond le nxwirs formé, pour excès de pc contre un arrêté d'un maire ordonnant la suppress Inlrinesétabliesdans les maisonsdela ville et commua avec un cours d'eau'.
Comment peut-on concilier les arrêts que nous ve citer avec ceux qui ont déclaré non recevables des formés contre des actes qui paraissent de la même
Quelques écrivains ont relevé ces contradictions; pressé le Conseil d'État de se dégager des tendances tives qui ont inspiré plusieurs de ces décisions, et dt naître la recevabilité des recours pourexcèsde pouvo: tous les cas, sans distinguer entre ceux oii il existe ui voie de recours soit devant la juridiction administrât devant l'autorité judiciaire, et ceux où il n'y a poui loyens aucun autre moyen de se faire rendre justice
* An. Corn. W décembre 1873 (Bitlelle).
* Arr. ('/>Ht. 3 ilcct^mbre 1875 [Clairouin).
' Arr. Coa*. 5 déccmbi'e 1873 [Lièwe), — Voii' nuwi d'autres irréw qu •lu fond des pourvois formés contre des ■ri'^lés de police niunicipale, 5 ma ^ontaillair), — 30 mt,n 1867 {Carbitlert et Creitoii).
* Nniis dcrang ai^tiiBliT en et mta un article |iublié dans h Revue criligulalion et de juraprudenee eu 1870, |iai' U. Razy, piniéiseiir de droit mimin faculté de Toulouse et un travail publié dann la même renie en 1876 par H. [ avocat au Conaeil d'État. 11 liiut coinultcr aussi Ici cooeluBJons données par et LafeiTii-re. commis«iire< du Goutemi'monl. sur le» affaires jii|[ées par In
fait valoir que le texte de la loi des 7-i4 octobre 1790 et de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 est très-large et ne comporte aucune distinction, qu'il n'y a rien de conlraire aux principes généraux dans la coexistence de deux voies de recours parallèles entre lesquelles le justiciable pourrait choisir, surtout si l'une de ces voies, spéciale à un ordre de griefs particulièrement grave, l'excès de pouvoir, est plus rapide et moins onéreuse. On a ajouté qu'il est de rinlérèl public que l'ordre, troublé par les excès de pouvoirs, soit rétabli le plus promptement possible, avant que Facle attaqué ait pu recevoir son exécution.
Nous ne contesterons ni la gravité de ces considérations, ni les contradictions qu'on reproche à la jurisprudence du Conseil d'État. Il ne faut pats s'étonner qu'une doctrine créée tout entière par la jurisprudence et qui touche à des questions si variées ne se soit pas assise avec la même fermeté que si le législateur en avait lui-même posé les bases. Du reste, les contradictions que l'on a signalées dans les décisions relatives aux recours contre les règlements de police s'expliquent sans doute par cette circonstance que le Conseil d'État n'a pas hésité à faire tomber des actes qui lui paraissaient entachés d'un excès de pouvoirs flagrant, surtout quand on ne pouvait pas les rattacher à l'exercice des pouvoirs attribués par le législateur à l'autorité dont il émanait ; mais qu'il ne s'est décidé à reconnaître la légalité des arrêtés attaqués que dans les cas où la question n'était pas de nature à soulever une controverse sérieuse et où il n'avait pas lieu de penser que le débat serait repris devant l'autorité judiciain\
24 juin 1874 cl du i4 janvier 1876 que nous avons déjà cités. M. Laferri&re a publié a outre dans la Bévue critique^ en 1876, une étude très-iritcressante sur l'origine et !^ développement historique du i-eooui-s pour excès ile pouvoirs.
NOTIONS GÉNÉHALES.
Nous ne disons pas t\ui] y ait là une base juridique. Suivant nous, ce scrupule est a contribué à jeter le trouble dans l'esprit chaient une règle dans la jinisprudence (. s'atlacber à la nature de l'acte attaqué et la décision qui pourrait être rendue par li miner si un recours est recevable. C'est If auquel une partie puisse se placer quan moyen de se faire rendre justice.
11 faut donc examinerquelle est la doctri valoir. Nous inclinons à penser que si le r la loi des 7-14 octobre 1790 et par la loi dispense les citoyens de passer par les di hiérarchie administrative, il n'est pas de tous les autres recours 'ouverts, soit devai administratives, soit devant l'autorité judi où l'on peut invoquer contre l'acte attaqui d'excès de pouvoirs. Il n'ya pas de raison : roger à l'ordre des juridictionsélabli pard lorsque les citoyens ont un autre moyen d ber l'acte qui leur fait grief et d'en empt leur égard. Il n'est même pas sans inconvi touchant à des intérêts collectifs et qui é opération utile disparaisse sur la plainte d à raison d'un vice de forme qui aurait pi l'assentiment général, si le réclamant pe nellement justice par une voie qui lui don faction.
Cependant nous n'entendons pas par ïi Irine qui déclare le recours powr excès de vabie, toutes les fuisqueles parties peuvei
478 DE LA JUKlDlGTlOiS ADMINISTIUTIVE.
droits d'une manière quelconque devant une juridiction. Jl faut d'abord, suivant nous, pour que le recours puisse être écarté, que les citoyens aient un autre moyen d'empêcher l'exécution de l'acte attaqué et de se préserver des préjudice? auxquels ils seraient exposés. Ainsi une action qui leur permettrait d'obtenir une indemnité ne ferait pas double emploi avec le recours pour excès de pouvoirs. En second lieu, il nous semble qu'il faut distinguer, parmi les recours qui peuvent être portés devant l'autorité judiciaire, lesaction> par la voie civile et la défense à une poursuite pour infraction à la loi. Sans doute il est légitime de renvoyer un citoyen à discuter, devant le tribunal civil, la légalité d'une taxe indirecte; mais il est bien rigoureux de lui refuser d'examiner la réclamation qu'il forme contre un r^lemenl administratif, en lui objectant qu'il peut désobéir à l'arrête attaqué, et s'il est poursuivi devant le juge de police ou le juge correctionnel, échapper à la peine encourue en contestant la légalité de l'acte auquel il aura commis une infraction. Il y a là des risques de différente sorte à courir et, plutôt que de les affronter, beaucoup de gens supporteraient une mesure illégale. Le droit de se défendre contre des poursuites devant la justice criminelle, n'est pas l'équivalent d'un recours diml qui fait disparaître l'acte attaqué et en empêche l'exécution à l'égard de l'intéressé. Il ne doit donc pas faire obstacle au recours pour excès de pouvoirs.
On a vu qu'un grand nombre d'arrêts du Conseil d'El^l sont d'accord avec cette doctrine qui, sans trop restreindre la faculté des recours pour excès de pouvoirs, évite de l'étendre outre mesure et donne une satisfaction légitime aux justiciables.
dOO. Mais c'est uniquement à l'égard des actes de l'auto-
NOTlOiNS GÉNÉRALES, rilé administrative que ce contrylu s'exerce, et In jui administrative suprême ne peut être saisie de recot excès de pouvoirs contre les actes de gouverneme prement dits, pas plus qu'elle ne peut prononcer demandes d'indemnité auxquels ces actes doni lieu.
Nous n'avons pas besoin d'entrer dans de nouveai loppements sur cette thèse. Seulement, quand on é près la jurisprudence du Conseil d'État, on aperçoitqi la pensée de donner des garanties aux citoyens, i d'une fois déplacé la limite qui sépare les actes de nement proprement dits des actes d'administration s son contrôle.
Nous ne voulons pas parler des décisions relative cours contre des arrêtés de préfets qui suspendaient seils municipaux ; bien que ces actes soient presque I déterminés par des motifs d'ordre politique, on pi qu'il y a là une mesure d'administration relative à la tution d'un corps administratif, et d'ailleurs le Gonse: a toujours décidé qu'il ne lui appartenait pas d'à] les circonstances dans lesquelles ces mesures prises'.
De même, après avoir pendant quelque temps ju ne lui appartenait pas d'apprécier les décisions prise chef de l'Ëtat, sur l'avis du conseil de l'ordre de ta d'honneur, qui retiraient des décorations par mesurt cipline, il a admis, depuis 1859, des recours pour i pouvoirs contre les mesures disciplinaires et il a plusieurs fois les actes rendus en dehors des cas pi
quels ce pouvoir doit s'exercer ou bien sans l'accomplissement des formes établies par la législatipn \
On peut encore* signaler dans le même sens plusieurs arrêts qui, sous l'empire du décret du 19 février 1852, relatif au régime de la presse, aujourd'hui abrogé, ont statué sur des recours pour excès de pouvoirs contre des décisions du ministre de l'intérieur, dont les unes retiraient l'autorisation de publier un journal, dont l'autre suspendait un journal'. Toutefois le Conseil d'État avait immédiatement limité luimême sa compétence en cette matière à la question de savoir si les actes qui lui étaient déférés étaient réguliers en la forme, et ce alors môme qu'on soutenait devant lui que les décisions qui prononçaient des avertissements violaient le principe fondamental de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire^. Enfin, le conseil a statué récemment sur un recours formé contre une décision de l'autorité militaire qui, dans un département placé sous le régime de l'état de siège, avait prononcé la suppression d'un journal, en vertu de l'article 9 de la loi du 9 août 1849. 11 a jugé que cet arrêté avait été pris dans l'exercice et la limite des pouvoirs accordés par la loi au commandant de l'état de siège*.
Mais ces décisions ne portent pas atteinte au principe gé-
« Arr. CoM. 2 juin 1859 [Gosse], — i" ma»*» 1860 (Chanas), — 26 «tHI 18ti5 [Fabritzius), — 30 in»i 1873 (Burgues), — 11 juin 1873 [Plgnolu — 15 janvier 18T0 (Ballue), — 21 mai 1875 [Mouton), — 12 novembre 1875 (Maréchal), — 12 jantio 1877 [Weiss), — 26 janvier 1877 ( Vincent), —9 février 1877 [Pichat).
La marche de cette jurisprudence a été étudiée avec beaucoup de soin dans un arlir^ de H. Levavasscur de Prccourt, maître des requêtes au Conseil d'État, public par la Rcne critique de législation et de jurisprudence en 1877.
« Arr. Cons. 22 mai 1861 [Bo?inet), — 8 février 1815 (Gondon), — 22 août 18fô (Courrier du Dimanche),
5 Arr. Cons. 31 mai 1866 (Gazette de France). — 11 août 1866 (la Presse).
* Arr. Cons. 9 juin 1874 (Chéron). Cette solution avait été viveniciil cojnbiUucpar N. le commissaire du Gouvernement David.
NOTIONS GÏNÉRALES. -481
néral en vertu duquel la juridiction administrative suprême ne peut connaître, même au point de vue de l'excès de pouvoirs, que des actes faits par les autorités administratives, et le Gopseil d'État en a plusieurs fois fait l'application à des recours dirigés contre des actes de Tordre politique ou diplomatique*. Nous rappellerons seulement que cette doctrine n'enlève pas aux citoyens les garanties nécessaires contre les actes arbitraires, inspirés par des raisons politiques qui, en dehors de l'exercice des pouvoirs constitutionnels du gouvernement, porteraient atteinte à leur état civil, à leur liberté ou à leur propriété, puisque, ainsi que nous l'avons dit, ils ont un recours devant l'autorité judiciaire*.
30f . Nous venons d'exposer quels sont les cas dans lesquels la juridiction administrative est appelée à statuer sur les débats juridiques qui peuvent s'élever entre l'autorité administrative et les citoyens ; nous avons maintenant à étudier l'organisation, les attributions et le mode de procéder des diverses juridictions administratives. Voici l'ordre qu'il nous parait le plus utile de suivre dans cette étude.
Les juridictions administratives peuvent se diviser en trois catégories :
1* Juridictions qui ont une certaine généralité d'attributions; 2' juridictions qui ont une attribution spéciale; S'' juridiction suprême. '
Nous étudierons d'abord celles qui appartiennent à la première catégorie; les conseils de préfecture, — puis les agents de l'administration qui ont la qualité de juges.
Nous verrons ensuite les juridictions organisées pour ré-
1 Arr, Cons, 9 mal 1867 (duc d'Aumale et Michel Lévy). ^ 14 mars 1873 [Goulet).
* Voii-, p. 447 et la noie p. 448.
gler les indemnités de plus value imposées aui propriétaires par suite de l'exécution de travaux publics, — pour l'inslniction publique, — le recrutement de l'armée de terre el de mer, — la police sanitaire, — les monnaies, — la comptabilité publique. Mais nous n'insisterons que sur celles qui ont quelques rapports avec le service des ponls et chaussées. Enfin, nous étudierons la juridiction du Conseil d'Ëtal, juridiction de premier ressort, juridiction d'appel etcourde cassation.
