DES AGENTS DE L'ÀDMESISTRAXION CONSIDÉRÉS GOMME JUGES

ser les droits des citoyens, par des actes d'autorité et par des actes de gestion faits dans l'intérêt public.

Ainsi le préfet enjoint à un particulier de laisser un entrepreneur de travaux publics chercher des matériaux dans son terrain conformément à Tarrét du conseil, du 7 septem* bre 1755. Il autorise ou refuse d'autoriser un industriel à créer un établissement insalubre. Le préfet, en vertu de l'article 10 de la loi du 27 avril 1858, sur* les mines, interdit un puits, une galerie ou tout autre travail d'exploitation, ouvert en contravention aux lois ou règlements sur les mines. Voilà des actes de commandement : injonction, autorisation, interdiction.

D'un autre côté, les ministres passent des marchés au nom de l'État, les préfets au nom des départements, les maires au nom des communes. Ils reçoivent les fournitures ou les travaux exécutés en vertu de ces marchés. Ils font payer les dépenses publiques. Ils font recouvrer les crélinces de rËtat, des départements, des communes. Voilà des actes de gestion.

Quel est le caractère et quels sont les effets de ces divers actes ? Les premiers sont des ordres à l'exécution desquels les citoyens sont contraints au besoin par la force publique.

Les actes de gestion sont des actes qui établissent la situation respective d'une personne publique. État, département, commune et d'un particulier, qui se trouve en rapports juridiques avec cette personne publique. Et quand, par exemple, le ministre, le préfet ou le maire décident qu'un particulier doit à l'État, au département, à la commune telle somme et réciproquement, ils font un acte analogue à celui d'un particulier envers son débiteur, particulier comme lui. Seulement l'autorité publique est toujours censée avoir provi-

soi rement raison. Ses actes de gestion, comme ses actes de commandement, sont exécutoires avant qu'il y ait eu décision de justice. Du reste, cette exécution provisoire est admise même dans les relations de particulier à particulier. Quand un particulier a passé un contrat devant notaire, il peut, armé de son contrat, faire procéder à l'exécution forcée au mojen d'une saisie, si son débiteur n'exécute pas volontaircmeDt, sauf au débiteur à porter la question devant le tribunal. Ainsi donc celui qui est armé d'un acte authentique est en quelque sorte présumé avoir raison ; c'est à Tadversaire à prouver qu'il a tort. Ici il en est de même. Quand un ministre a décidé qu'un particulier, comptable, entrepreneur, fournisseur doit une certaine somme à l'État, la décision est exécutoire, c'est-à-dire que le ministre des finances, sur l'avis que lui donne son collègue, délivre une contrainte qui permet de prendre hypothèque sur les biens immeubles du débiteur et de pratiquer une saisie ^

De même le préfet, en vertu de l'article 64 de la loi du 10 août 1871, peut dresser un état qu'il rend exécutoire pour le recouvrement des créances du département. D a encore ce pouvoir pour le recouvrement des frais de traTaux publics exécutés d'office au compte des particuliers et des honoraires dus aux ingénieurs des ponts et chaussées. Nous avons déjà mentionné les dispositions des décrets du 7 fructidor an XII et du 27 mai 1854.

De même, pour le recouvrement des créances de la commune, le maire peut dresser un état que le sous-préfet reml exécutoire, aux termes de l'article 63 de la loi du 18 juillet 1837.

* Lois du 12 vendémiaire et du 13 frimnire on VIU. — Airêlé du 18 ventôse an TIIL — Avis du Conseil d'État du 9 ventôse an X.

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Hais l'appréciation des agents de l'administratioi souveraine sur certains points, né l'est pas quand acquis à un particulier, en vertu d'une disposition < décret ou de contrat, se trouve lésé. Dans ce cas, i juges. On a vu que ces juges sont pris tiintôt parra ganes de l'autorité judiciaire, tantôt parmi les orgi ciaux de Tadministration.

Ainsi, pour les actes de gestion de ce qu'on peul ■ le domaine privé de l'État, des départements, des coj c'est l'autorité judiciaire. Un immeuble a été loué l ticulier moyennant un certain prix, le locataire ne ] Une contrainte est décernée; un état exécutoire es s'il conteste, le débat sera soumis aux tribuaaux cii serait de même pour l'exécution des marchés de foi passés avec les communes.

Dans d'autres cas, la contestation est portée d) juges administratifs. Ainsi, pour les contestations aux marchés de travaux publics, c'est au conseil d ture qu'il faut s'adresser ; — pour Içs contestations aux fournitures faites à l'État, c'est devant le Gonsi directement qu'il faut porter la réclamation.

Or voici où se place la controverse. Dans tous les commandement, de gestion que nous venons d'éi nous ne voyons pas des actes de juridiction. Selon n'y a acte de juridiction que de la part de l'autorité nonce sui' la réclamation dirigée contre le comma ou contre l'acte de gestion, parce que c'est devant el ment qu'il y a deux parties en présence.

Au contraire, la plupart des auteurs distinguent, actes de gestion qui donnent lieu à réclamation dev torité judiciaire, ils admettent le système que no

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exposé. Us l'admettent encore pour les actes de gestion qui donnent lieu à réclamation devant le conseil de préfecture. Ainsi, le refus, fait par le ministre des travaux publics, d'accorder à un entrepreneur un supplément de prix qu'il prétend lui être dû en vertu de son marché, n'est pas considéré par eux comme acte de juridiction.

Mais pour les actes de gestion qui donnent lieu à un rtn cours devant le Conseil d'État, ils y voient un acte de juridiction. Ainsi quand un ministre décide qu'un fournisseur, qui n'a pas exécuté son marché, devra payer, conformément au marché, une certaine somme à titre de dommages-intérêts, ou que son cautionnement sera retenu au profit de l'État, ils voient dans cet acte du représentant de l'État, c'est-à-dire de ^adversaire de l'entrepreneur, un jugement. Us voi^t znsà un jugement dans l'acte par lequel le ministre refuse de payer une somme à un créancier de l'État, pourvu que la créance soit de celles sur lesquelles le Conseil d'État est appelé à prononcer.

Un exemple suffira ppur mettre en relief la singularité de ce système. L'État est responsable du transport des lettres par l'administration des postes, dans des cas et des mesures différentes.

La loi du 4 juin 1859 a permis de mettre dans une lettre confiée à la poste des billets de banque, bons, coupons de dividendes et d'intérêts payables au porteur, jusqu'à concurrence de 2 000 francs, à chaîne de déclarer la valeur sur l'enveloppe. En cas de perte, sauf le cas de force majeuif, l'administration des postes, c'est-A-dire l'État, est respwisablc des valeurs insérées et déclarées^ S'il y a contestation, l'action en responsabilité est portée, d'après cette loi, devant les tribunaux civils; Ainsi^ en cas de perte d'une lettre oon^

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tenant des valeurs déclarées, une réclamation est. adressée au ministre des finances. Si le ministre refuse de rembourser le montant de la perte, en alléguant un cas de force majeure, par exemple le naufrage d'un navire, quel sera le caractère de sa décision ? Tout le monde reconnaît que cette décision ne sera pas un jugement. Pourquoi? Parce que Taction en responsabilité est portée devant les tribunaux civils. Le ministre n'a fait que Tacte d'un adversaire.

Mais s'il s*agit de la perte d'une simple lettre chargée, qui ne contenait pas de valeurs déclarées, qui renfermait des papiers importants, la compétence pour statuer sur la responsabilité de l'État, responsabilité que des lois spéciales réduisent à 50 francs par lettre chargée, n'est plus la même. Le Conseil d'État a décidé, le 6 août 1861, dans une affaire Dekeistery que la disposition exceptionnelle de la loi du 4 juin 1859, qui charge les tribunaux d'apprécier la responsabilité de l'État, ne pouvait pas s'étendre par analogie, et le tribunal des conflits a confirmé cette jurisprudence. Dans ce cas, les tribunaux civils sont incompétents, et c'est au Conseil d'État à trancher définitivement la question ; seulement il faut commencer par s'adresser au ministre des finances. Dans le système des auteurs dont nous combattons Popinion, la décision que prend le ministre est considérée comme un jugement. Pourquoi? Parce que le recours est ouvert devant le Conseil d*Ètat et non devant les tribunaux, et que, si la décision du ministre n'est pas attaquée dans le délai de trois mois, à dater de la notification qui en sera faite, elle deviendra inattaquable.

Autre exemple. Un fonctionnaire demande sa mise à la retraite et la liquidation de sa pension. Le ministre décide qu'il n'a pas droit à une pension. Sa décision est considérée

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comme un jugement. Pourquoi? Parce qu'il y a recours devant le Conseil d'État. Et cependant nos contradicteurs n'attribuent pas le caractère de jugement au décret du chef de rÉtat, qui accorde une pension, et contre lequel le fonctionnaire peut aussi réclamer par la voie contentieuse, s'il soutient que le montant de la pension n'est pas aussi éleTé que celui auquel il aurait eu droit.

Il y a môme des auteurs qui, outrant encore ce système, ont voulu voir des actes de juridiction dans les décisions des préfets qui accordent ou refusent l'autorisation de créer un établissement insalubre. Pourquoi? Toujours parce qu'il y a recours devant le Conseil d'État.

Plusieurs auteure ne méconnaissent cependant pas ce qu'il y a d'étrange à qualifier d'actes de juridiction les décisions prises par les agents de l'administration en pareil cas. M. Serrigny, l'un d'eux, tout en défendant cette doctrine, l'explique ainsi : « Ces actes acquièrent, par l'expiration du délai du recours au Conseil d'État, la même fixité que les jugements des tribunaux. Yoilà pourquoi on les assimile à des jugements, et pourquoi l'on dit que les ministres ont une espèce de juridiction analogue à. celle des tribunaux. Les matières contentieuses soumises aux ministres ne sont pas judiciaires; mais leurs décisionsempruntent, de leur nature, de la voie du recours admissible contre elles et des effels qu'elles produisent, une apparence, une couleur de jugement qui a fait dire que les ministres exerçaient, en certains cas,' une juridiction analogue à celle de juges administratifs en premier ressort, tels que les conseils de préfecture ^»

Au sui'plus, nous convenons qtie l'on retrouve des traces

^ Traité de l'organUaiion et de^a compétence en matière contenlieuse aàminislralivc, t. IH, p. 186.