Attributions à l'égard des ordonnateurs

353. Il ne nous reste plus à signaler, parmi les joridictions spéciales, que la Cour des comptes. Nous aurons, plus tard, à entrer dans le détail des règles de la comptabilité publique, en ce qui concerne le service des ponts et chaussées. Nous devons exposer avec précision, quoique en abi^é, Torganisation, les attributions et le mode de procéder de la Cour .des comptes.

L'objet de la comptabilité, dans le sens général du mot, est de constater les opérations qui se rattachent à la création des recettes et à la réalisation des dépenses.

Il y a deux catégories d'agents qui concourent à ces opérations : les administrateurs et les ordonnateurs d'une part, et, d'autre part, les comptables. Les administrateurs sont chargés de l'établissement et de la mise en recouvrement des recettes, et les ordonnateurs chargés de la liquidation et de l'ordonnancement des dépenses. Voilà une première opération confiée à des agents spéciaux. D'autre part, des comptables sont préposés à la réalisation du recouvrement des recettes et du payement des dépenses.

Il y a, entre ces deux opérations, une séparation radicale. Les fonctions d'administrateur et d'ordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable. Le comptable seul peut manier les deniers publics, soit pour encaisser, soit pour

OU moins étendues. Dans le principe, elle était seule juge de toutes les contestations relatives aux revenus du roi, soit ordinaires, soit extraordinaires. Pendant tout le quatorzièioe siècle, elle fut la grande juridiction administrative du royaume. Mais, à partir du milieu d» quinzième siècle, sa principale attribution consista dans l'examen, la correction, l'apurement, la clôture et le jugement des comptes de tous les receveurs des deniers royaux ou communaux. Elle avait, non-seulement le pouvoir de vérifier les comptes, mais celui de punir les comptables qui auraient commis des faux, des détournements ou d'autres crimes dans l'exercice de leurs fonctions. Elle avait en outre gardé le droit de vérifier et d'enregistrer tous les actes législatifs ou administratifs codcernant le domaine du roi ou tendant à en diminuer le produit. Ces attributions avaient une grande importance au point de vue politique et au point de vue judiciaire.

Les Chambres des comptes furent supprimées par la loi des 7-11 septembre 1790. L'Assemblée constituante, jalouse d'exercer seule un contrôle sur le maniement des deniers publics, avait créé dans ce but un bureau de comptabilité composé de quinze membres, qui préparait ses décisions sur les comptes des receveurs des deniers publics. Mais ces décisions ne portaient plus que sur la ligne de compte. Ce système, plus ou moins modifié, subsista jusqu'en l'an YUI. A cette époque, la commission de comptabilité nationale, choisie par le Sénat, fut chargée de vérifier et de régler définitivement les comptes des recettes et des dépenses.

Mais de pareilles institutions ne pouvaient pas exercer un contrôle de détail sur les comptes des comptables de deaiers

dfî Pari», publiée en 1873 par M. de Boislile, comme intitxiuction à U précieuse eol* loctton des papiers de la famille de Nioolay.

à regard des ordonnateurs eux-mêmes. À Tégard des comptables en deniers, elle a juridiction. A Tégard des comptables en matières, elle exerce un contrôle. A Tégard des ordonnateurs, elle n'a ni juridiction ni contrôle; mais elle fait des déclarations et des observations destinées à faciliter le contrôle du pouvoir législatif. Suivons dans les détails œs différentes attributions.

357. La première est la principale. La Cour des comptes est chargée de juger les comptes des recettes et des dépenses publiques qui lui sont présentés chaque année par les agents comptables de l'État. Quant aux comptes des agents des corn* munes, hospices et autres établissements de bienfaisance, et des associations syndicales autorisées, les uns sont jugés directement par elle ; pour les autres, elle prononce sjir les appels formés contre les arrêtés rendus par les conseils de préfecture qui jugent en premier ressort les comptes des receveurs des communes et des établissements publics pré» cités, lorsque le revenu annuel ne dépasse pas 30 000 francs.

L'énumération des agents comptables qui ressortissenl à la Cour des comptes est faite dans l'article 375 d'un décret du 31 mai 1862, qui renferme en 882 articles les règles fondamentales de la comptabilité publique extraites des actes constitutionnels, des lois et décrets.

Ce décret n'est pas, il s'en faut de beaucoup, le code de la comptabilité publique, car il y a des règlements spéciaux i chaque ministère qui contiennent beaucoup de dispositions très-importantes sur la comptabilité. D'ailleurs, tout en reconnaissant qu'il est utile d'avoir sous la main, dans un même acte, la série de textes renfermés dans le décret du 31 mai 1862, nous croyons qu'il n'est pas conforme au principes d'avoir rédigé en forme de décret cette collection

572 DE Là. juridiction âDMINISTRATIYE.

Voilà les fonctions juridiques de la C!our des comptes. Elle n'a pas de pouvoir en matière criminelle comme les ancienDes Chambres des comptes. Si, dans Texamen des comptes, elle trouve des faux et des concussions, elle les signale au ministre des finances, qui en réfère au ministre de la justice, pour faire poursuivre les auteurs des crimes devant les tribunaui.

858. Nous croyons utile, pour en terminer avec ses fonctions juridiques, de dire immédiatement un mot du mode de procéder de la Cour en pareil cas, et des recours dont ses arrêts sont susceptibles.

Quant au mode de procéder, la vérification est faite par un référendaire ou par un auditeur ayant qualité pour signer ses rapports. Ce travail est revisé par un maître des comptes et l'une des chambres de la Cour prononce.

Tout ce travail se fait en audience non publique, et ce, alors même qu'il y aurait contestation sur certains points entre le comptable, à qui des explications auraient été demandées, et le référendaire rapporteur.

Quant aux recours, il y en a de deux sortes.

Il y a un recoure en révision devant la Cour elle-même, qui peut être formé, soit par le comptable qui s'appuierait sur des pièces justificatives retrouvées depuis l'arrêt, soilpar le procureur général pour erreurs, omissions, doubles ou faux emplois au détriment du trésor public, des départements, des communes, des hospices ou des établissements de bienfaisance et des associations syndicales autorisées, lorsque ces erreurs ont été reconnues par la vérification d'autres comptes. Il n'y a pas de délai pour ce recours.

On suit alors un mode de procéder un peu différent. La procédure est contradictoire. La demande en révision est notifiée à la partie adverse. Puis il est rendu un arrêt siu* la

JDIUDiaiOMS SPÉCIALES, recevabilité du recours, et c'est après cet arrêt qu mine, s'il y a lieu, le fond.

D'autre part, les arrêts de la Cour des comptes être attaqués devant le Conseil d'État, pour excès Toirs, violation des formes ou de la loi. Mais, dam le Conseil d'État ne peut pas juger le fond. S'il cro casser l'arrêt, il renvoie pour le fond devant ui chambre de la Cour, comme fait la Cour de cass matière judiciaire.

Telle est, en abrégé, la première partie des atti de la Cour des comptes.

859. Outre son pouvoir de juridiction sur le tables en deniers, elle a un pouvoir de contrôle comptables en matières.

On a longtemps discuté avant de lui donner cette tion. La nature des choses ne semblait pas se prête ment à un contrôle juridique. Il ne suffit pas ici, de pièces justificatives d'entrée et de sortie, comme deniers. Il faut des inventaires constatant les quanti qualité des objets de consommation qui sont en i Aussi la loi du 6 juin 1845 n'a-t-elle pas soumis le taoles en matières à la juridiction, mais seulement trôle de la Cour des comptes.

Chaque comptable en matières est tenu de dre relevés annuels constatant les faits d'entrée, de se transformation, de détérioration, et de les accompj toutes les pièces jusliûcatives de ces divers faits. Ce sont contrôlés sur les lieux mêmes par des agents du service militaire ou maritime. Ils sont adressés, pièces justificatives, au ministre, qui vérifie les ( Puis le ministre transmet le compte, ainsi vérifié, à

bU DE U JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

qui, après avoir vérifié de son côté, statue par voie de déclaration. Le ministre communique l'arrêt au comptable, el arrête ensuite définitivement 4e compte.

Il est bon de rappeler ici qu'il ne s'agit que des matières de consommation. Mais la comptabilité des objets mobiliers appartenant à l'État, et garnissant les bâtiments publics, ce qu'on appelle les meubles meublants, les machines, les objets précieux qui remplissent les bibliothèques, muséfê, archives, etc. , n'est pas soumise au contrôle de la Cour des comptes.

Ainsi, dans les bureaux d'ingénieurs, il y a des objets mobiliers appartenant à l'État, des instruments, surtout pour le service hydraulique (nous reviendrons sur ce point). Les ingénieurs doivent constater par des inventaires l'existence de ces objets, en noter et en suivre les déplacements. Ils ne sont pas pour cela des comptables en matières soumis au contrôle de la Cour des comptes.

360. Voyons maintenant les attributions de la Coui* des comptes à l'égard des ordonnateurs.

La Cour ne peut, en aucun cas, s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs. Cette règle est posée, en termes exprès, dans l'article 18 de la loi du 16 septembre 1807.

Elle ne peut non plus, ce qui aboutirait au même résultat, refuser aux payeurs l'allocation des payements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des pièces détenninées par les lois et les règlements. C'est encore le même article qui le dit.

Il y a mieux. Si l'ordonnateur, malgré les observa tionsdu payeur qui lui fait remarquer que les pièces justificatives ne sont pas jointes à son ordonnance, persiste à demander que le payement soit fait, et requiert formellement le payeur d'y

lUIUDICTIONS SPÉCIi procéder, celui-ci est à couvert, * décret du 5i mai 1862.

C'est au pouvoir législatif seul qui nateurs des dépenses de l'Etat sont i conseil général et au conseil municij comptes des ordonnateurs des dépei de la commune.

Mais le législateur a tenu à profit l'exercice de son contrôle, des obser comptes pourrait avoir occasion de que les opérations des comptables, u ment les opérations des ordonnateurs naire et la justification des opération la Cour des comptes est-elle appelée, par des déclarations les comptes :

d'autre part, à signaler ce qui lui p; les opérations des oi-donnateurs.

En premier lieu, elle constate et c des comptes individuels et les pièces j lui produire les comptables, l'exactii Faux publiés par le ministre des Cna:

donnateurs. Elle rend à ce sujet à formité qui sont prononcées en audi le texte est communiqué au Sénat députés.

En second lieu, quant aux obsen daire, dans son rapport, doit faire d natures, les unes concernant la lign — cela touche exclusivement le ce résultant de la comparaison de la :

les loisi et de la nature des dépenses

576 DE LA. JURIDICTION ADMINISTRiTIVE.

été votés, cela concerne plus spécialement les ordonnateurs. Ces observations sont appréciées par la chambre qui juge les comptes, et renvoyées, s'il y a lieu, à une commission composée des présidents, du procureur général et de trois maîtres, qui propose à la Cour un projet de rapport au chef de rÉtat, contenant, avec ses observations, des vues de réforme et d'amélioration dans les différentes parties de la comptabilité. Ce rapport est imprimé chaque année, et distribué au Sénat et à la Chambre des députés avec les éclaircissemeots fournis par les divers ministères.

Cette institution a pour résultat d'empêcher les insularités qui pourraient être commises dans rordonnancement des dépenses, soit parles ministres, soit par les agents auxquels l'ordonnancement des dépenses est délégué. Les plus petites infractions aux lois et règlements sur la comptabilité publique sont relevées soigneusement par la Com% dans un tableau annexé à chacun de ses rapports annuels ^

On peut apprécier par quelques chiffres l'étendue dfô travaux de la Cour des comptes. Voici les indications que donnait M. le comte de Casabianca, procureur général, dans un discours prononcé le 3 novembre i 865, à l'audience de rentrée de la Cour: «Du 8 novembre 1864 au 31 octobre 1865, la Cour des comptes a prononcé 2131 arrêts et 7 déclarations générales de conformité; — 1157 arrêts concernaient la comptabilité du trésor, et 663 celle des communes et des établissements publics. Elle a vérifié, jusque dans ses

*■ L'importance du rôle de la Cour des comptes à ce point de vue a été très^ûeD mise en relief dans un discours prononcé le 3 novembre 1871, par M. Petitjean, akn conseiller maître, faisant fonctions de procureur général, aujourd'hui premier président de la Cour. Un autre discours prononcé par M. Pctitjean, le 3 novembre 1877, cob> tient un exposé remarquable des règles suivies par la Cour des comptes i Tégard é& comptabilités occultes.

fractionnements les plus minimes, les recettes et les dépenses de Texercice 1865, qui se sont élevées à 4 milliards et demi. Parmi les comptabilités communales se trouvent celles de la recette municipale et de la caisse des travaux de Paris, dont le total en recettes et dépenses atteint le chiffre de 900 millions, y compris les opérations de trésorerie. En outre, la Cour a vérifié les comptes-matières des divers départements ministériels. Tous ces travaux réunis ont exigé le dépouillement de plus de 18 millions de pièces comptables. » Nous voudrions pouvoir ajouter à ces chiffres, qui remontent à plus de douze ans, des renseignements statistiques sur les travaux immenses imposés à la Cour par les opérations exceptionnelles qu'a entraînées la guerre désastreuse de 1870-1871 et par l'incendie à jamais déplorable du palais du quai d'Orsay et du Ministère des finances au mois de mai 1871. On en comprendra l'importance et les difficultés si Ton étudie le rapport de la Cour sur les comptes de l'exercice 1870, publié en 1876.