C. Les difficultés postérieures à Varmistice

D, La situation actuelle.

A. — Avant la guerre. — Le dix-neuvième siècle et les quatorze premières années du vingtième furent caractérisés, dans tous les pays civilisés, par une extension continue des services publics, des institutions sociales et des armements, ainsi que par l'exécution d'importants travaux destinés à améliorer l'outillage national. Les dépenses budgétaires s'en trouvèrent naturellement accrues d'exercice en exercice, soit directement, soit par suite de l'augmentation du poids de la dette, grossie par des emprunts finançant certaines opérations particulières (réorganisation de la défense, expéditions coloniales, construction de chemins de fer, routes et canaux, etc.) ; mais comme, dans l'ensemble, les recettes normales suivirent une progression parallèle au développement de l'activité économique, on n'éprouva pas de difficulté

sérieuse pour couvrir les charges totales : sans doute, dans presque tous les Etats, recourut-on •assez fréquemment à d'ingénieux expédients pour arriver à « l'équilibre » de manière rigoureuse ; en fait, aucune des principales nations ne connut vraiment de crise dans ses finances publiques, et les créations d'impôts nouveaux ne sortirent nulle part de limites relativement raisonnables.

La France eut d'autant plus de mérite à garder cette mesure que la guerre malheureuse de 1870-71 l'obligea à des sacrifices considérables.

Le dernier exercice complet du second Empire (1869) s'était réglé par 2.013 millions de francs de dépenses de toute nature et 1.879 millions de recettes ordinaires. Au lendemain de notre défaite, nos charges budgétaires annuelles furent portées, pour la période 1872-74, à 2.629 millions, non compris des « comptes spéciaux de liquidation » montant à 1.104 millions et soldés par voie d'emprunt : un effort sérieux de fiscalité éleva alors les recettes normales à près de 2.400 millions.

Dans les années suivantes, d'autres comptes spéciaux couverts par des appels au crédit furent établis en vue de notre réorganisation militaire et de la réalisation de vastes programmes de travaux publics : ils atteignirent environ 4 milliards et demi. Allégés de la sorte, nos budgets réguliers demeurèrent sensiblement en équili-

bre, en dépit d'une majoration appréciable des charges.

Celles-ci passèrent en nombre rond de 3 milliards en 1875 à 3 milliards et demi en 1900. Mais leur progression s'accéléra beaucoup à partir de 1904, ainsi que l'indique le tableau cidessous :

Dépenses publiques de la France de 1904 à 1913

Dépenses Augmentation

portées par rapport

aux budgets à l'exercice

Année de prévision antérieur

(En milliers de francs)

Le budget de 1914, voté seulement au mois de juillet, avec plus d'un semestre de retard, fixait les dépenses à 5.191.643.000 francs, en augmentation de 453.040.000 francs sur l'année antérieure. Jamais accroissement pareil n'avait été enregistré, et l'on manifestait quelque inquiétude au sujet des conséquences possibles de cette surcharge, qualifiée alors d' « effroyable ». On espérait, pourtant, la supporter sans dommage, grâce à l'émission de 190 millions de francs

d'obligations à court terme et à un prélèvement de 112 millions sur un « compte provisionnel » institué en 1912 lors du remboursement anticipé de la dette de garantie de la Compagnie des chemins de fer de l'Est, et Ton pensait que les excédents des recettes sur les prévisions « boucleraient » en définitive Texercice.

En dix années nos dépenses budgétaires avaient progressé de 1.626.424.000 francs. Les nécessités impérieuses de la défense nationale et la loi de trois ans, l'application des lois sociales, les élévations de traitement dues à la cherté grandissante de la vie, le rachat du réseau de YOuest et le développement des services publics étaient les principaux responsables de cette situation, comme il ressort des chiffres suivants :

Accroissement des principales dépenses budgétaires de 1904 à 1914

Montant des augmentations (en millions Cause des augmentations de francs)

Dépenses militaires et navales 405

Loi de trois ans 150

Lois sociales 235

Cherté de la vie 300

Rachat de l'Ouest 65

Extension des services et divers 471

Nous réussîmes néanmoins à équilibrer tous

nos budgets sans alourdir démesurément les impôts, puisque la valeur totale des ressources nouvelles créées entre 1904 et 1913 inclusivement n'atteignit que 236 millions (dont 59 d'impôts de consommation et 177 de contributions directes frappant la fortune acquise ou en voie de formation). Ce résultat satisfaisant fut dû uniquement à la plus-value du rendement des taxes sur les prévisions, conséquence de la prospérité économique du pays. Cette plus-value a dépassé 1.790 millions pour la dernière période décennale d'avant-guerre.

Plus-value des recettes publiques par rapport aux prévisions

Année Plus-value Année Plus-value

(En millions)

(En millions

Bien entendu, chaque budget fut équilibré en écritures par des moyens de fortune parce qu'on ne voulait pas, au moment de l'arrêté des prévisions, tabler sur ces augmentations et que l'on s'en tenait, dans le calcul des recettes probables, aux résultats de « la pénultième année ».

En 1904, 1906, 1907, 1908, 1909 et 1910, on émit des obligations à court terme, pour un total variant entre 27 et 159 millions de francs selon l'exercice. En 1911, on préleva 101 millions sur

les plus-values réalisées dans les perceptions de 1910. En 1912, on prit 153 millions sur le « compte provisionnel » dont nous avons parlé ci-dessus. Ce même compte, reconstitué grâce aux excédents effectifs de recettes obtenus en 1912, fournit encore 155 millions en 1913. Par ailleurs, 1 milliard environ de ressources exceptionnelles furent apportées au Trésor au cours de la décade.

Malgré ces expédients, l'accroissement régulier de la matière imposable permit de conserver jusqu'au bout une situation saine.

On se préoccupait cependant de la précarité de l'équilibre budgétaire, et chaque discussion de crédits au Parlement donnait l'occasion à beaucoup d'orateurs de demander la mise en œuvre d'une politique d'économie et de réformes administratives. Chaque fois, des promesses étaient faites par le Gouvernement, mais l'évolution sociale, la course aux armements et des tendances de plus en plus nettes à l'étatisme paralysaient tous les efforts accomplis dans le but de comprimer les dépenses.

Il faut reconnaître, en Outre, que la leçon donnée par l'augmentation ininterrompue du rendement des vieilles taxes était généralement perdue de vue. Un fort courant d'opiniorî pous-

sait à une réorganisation fiscale fondée sur la substitution d'un régime d'impôts personnels et progressifs au système de taxes réelles et proportionnelles alors en vigueur.

Après d'interminables débats, les Chambres votèrent le 15 juillet 1914 des dispositions qui, insérées dans la loi de finances de 1914 (promulguée seulement au Journal Officiel du 18 juillet), établirent un « impôt général sur le revenu » devant, à partir du 1er janvier suivant, se superposer aux contributions existantes.

L'innovation était grande, car on introduisait ainsi dans notre fiscalité des' principes dont nous n'avions jamais fait usage : on admettait la règle de la progressivité, jusqu'alors employée seulement pour les droits successoraux, et on instituait une procédure de déclaration des revenus, alors que, traditionnellement, nous en étions toujours restés aux méthodes basées sur les « signes extérieurs de richesse ».

Mais avec une sage prudence la législation nouvelle, contrairement aux instances des partis avancés, n'avait pas rendu obligatoire cette déclaration : elle laissait aux contribuables la faculté de se laisser taxer par une « évaluation administrative » faite à l'aide d'éléments « certains », tout en accordant des avantages à ceux qui préféreraient la déclaration. On avait également eu la précaution de ne pas compter, au début, sur un produit trop élevé de cet impôt :

on n'en attendait que 70 millions pour l'année 1915, et il était décidé implicitement que son rôle ne serait pas étendu avant que l'expérience ait justifié les pronostics optimistes de ses partisans.

Ces détails n'ont plus qu'un intérêt très rétrospectif aujourd'hui ; ils montrent cependant, à côté de bien d'autres preuves, que nous ne songions pas à la guerre trois semaines avant l'agression allemande : si nous lavions pressentie, et à pins forte raison voulue, nous n'aurions pas abordé une réforme aussi grave de notre fiscalité, sur la réussite de laquelle il était permis de demeurer sceptique !

B. — La période de guerre. — La mobilisation générale eut pour effet immédiat : d'accroître dans des proportions considérables nos charges publiques et, simultanément, d'arrêter la rentrée normale des recettes. L'administration des Finances en fut paralysée, et l'on reconnut que les règles budgétaires du temps de paix ne pourraient plus être suivies avant le retour d'une situation plus stable : on résolut, en conséquence, de recourir à de simples ouvertures de crédits dont le montant serait déterminé au fur et à mesure des besoins.

Ces crédits furent accordés au début par

décret, conformément à un vote du Parlement en date du 4 août 1914 ; par la suite, ils furent l'objet de lois spéciales, analogues à celles qui, avant la guerre, avaient trait aux douzièmes provisoires. Un projet de budget ne fut établi que pour l'exercice 1918, et seulement à l'égard des services civils ; jusqu'en 1917 pour l'ensemble de nos dépenses et en 1918 encore pour tous les frais relatifs à la défense, on procéda comme aux premiers jours de la campagne : il ne paraissait d'ailleurs pas possible d'agir différemment, toute évaluation à longue échéance étant incompatible avec les circonstances du moment.

Quant aux ressources, on considéra d'abord qu'aucun effort nouveau de fiscalité ne saurait être tenté dans un pays dont dix départements se trouvaient occupés par l'ennemi et où la vie économique était pratiquement suspendue. On se borna donc, pour commencer, à essayer d'encaisser tant bien que mal les taxes existantes, et on alimenta le Trésor au moyen d'avances de la Banque de France dans les conditions fixées par les conventions conclues entre cet Institut et l'Etat, et à l'aide d'emprunts divers composés d'obligations à court terme, et, surtout,de bons à un, trois, six mois ou un an, qui très vite reçurent le nom de Bons de la Défense Nationale, et auxquels le public réserva le meileur accueil.

En application de ces idées directrices, la loi

de finances du 26 décembre 1014, portant ouverture de crédits provisoires pour le trimestre à venir, recula d'une année la mise en vigueur de l'impôt global sur le revenu, qui, en vertu de la loi du 18 juillet 1914, aurait dû être perçu à partir du 1er janvier 1915.

Pendant les douze premiers mois de la guerre aucun changement ne se produisit dans les principes ci-dessus résumés. Mais avec la prolongation des hostilités et la renaissance d'une activité relative dans la zone de l'intérieur, on jugea utile de prendre quelques mesures nouvelles destinées à mieux asseoir notre organisation financière de guerre.

La première consista en un grand emprunt de consolidation. Emis dans la seconde quinzaine de novembre 1915, sous forme de rente perpétuelle 5 0/0, il remporta le plus vif succès, ainsi que nous aurons l'occasion de le constater ultérieurement en étudiant l'histoire de notre dette publique.

On estima, en même temps, qu'il n'y avait [il us de raison de retarder davantage le recouvrement de l'impôt sur le revenu, et la loi de juillet 1014 devint exécutoire à compter du 1er janvier 1916, sous réserve de tempéraments nombreux en faveur des mobilisés, des habitants des régions envahies, etc., etc.

Un pas beaucoup plus sérieux fut franchi en-

suite et durant l'année 1916 on institua la taxe exceptionnelle sur les bénéfices de guerre, tandis qu'on modifiait en les aggravant plusieurs dispositions de la législation sur l'impôt sur le revenu et que l'on majorait une foule d'autres droits. Ces surcharges, vaillamment acceptées, ne nuisirent pas au placement régulier des Bons de la Défense ni au succès du deuxième emprunt de guerre, qui eut lieu à la fin d'octobre.

En 1917, une réforme plus profonde, et peutêtre moins heureuse, intervint : on remplaça les anciennes contributions directes par des impôts cédulaires entrant dans le système de l'impôt global sur le revenu, réalisant ainsi en pleine guerre la « personnalisation » des taxes que le Parlement n'avait point osé décréter en juillet 1914. La transformation fut accompagnée d'un « tour de vis » appréciable, et laissa subsister les impositions antérieures au titre des perceptions locales des villes et des départements. Malgré ces mesures, la faveur du public pour les bons et emprunts à long terme ne décrut pas, et une émission de rente perpétuelle 4 0/0 fut effectuée dans les meilleures conditions à la fin de 1017.

Enfin, en 1918, on procéda à de nouveaux relèvements dans le cadre tracé par les décisions de l'année précédente. Le recours aux émissions de Bons et aux avances de la Banque de France n'en cessa d'ailleurs point pour cela, et au

moment de la signature de l'armistice le quatrième emprunt de guerre était en souscription : chacun se souvient des résultats admirables qu'il donna.

Le résumé très synthétique que nous venons de faire suffit à montrer les difficultés exceptionnelles que les événements postérieurs au 1er août 1914 ont occasionnées à nos finances publiques.

On en aura une idée plus nette encore en consultant le petit tableau que voici, récapitulant les dépenses que l'Etat fut autorisé à engager depuis le jour de la mobilisation jusqu'au 31 décembre 1918 :

Dépenses de l'Etat autorisées du 1" août 1914 au 31 décembre 1918

Dépenses Moyenne Période totales mensuelle

(En millions de francs)

1" août-31 déc. 1914 6.589 1.318

Exercice 1915 22.804 1.900

Total 158.555 2.991

Ces chiffres ne sont pas définitifs, car certains crédits inemployés feront l'objet d'annulations lors de l'apurement des comptes. Mais des sondages établissent dès maintenant que la réduction à prévoir de ce chef n'excédera point 10 0/0 Pour les cinquante-trois mois de guerre, les dé-

penses de l'Etat monteront donc approximativement à 140 milliards, soit 2.640 millions par mois en moyenne. Nos derniers budgets d'avantguerre n'atteignant pas plus de 5 milliards et demi, nous aurions eu à débourser pour la même période, sans l'agression allemande, à peine 25 milliards (ce qui aurait correspondu à une moyenne mensuelle de 450 millions). La différence, 115 milliards au total, ou 2.200 millions par mois, mesure l'effort effectif de trésorerie auquel nous fûmes astreints du milieu de 1914 à la fin de 1918.

Les causes de cet accroissement fantastique de nos charges sont trop connues pour qu'il soit utile de les analyser en détail ici : l'entretien de nos armées, les fabrications indispensables à la défense, les allocations de solidarité sociale, l'approvisionnement général du pays, les avances à nos alliés, etc., etc., justifient amplement l'augmentation de nos débours. On a, sans doute, pu critiquer notre administration et l'accuser de gaspillage : mais à cette époque tragique il était difficile d'assurer à nos services une gestion peu onéreuse, car toutes les préoccupations s'effaçaient devant la nécessité de remporter la victoire.

En regard de ces dépenses formidables, nos ressources normales ont paru forcément très

maigres. Nous avons réussi, cependant, à développer le rendement des impôts, malgré les conditions particulièrement défavorables où nous étions plaoés.

Recouvrement des impôts en FranGe de 1914 à 1918

Moyenne Période Total mensuelle

(En millions de francs)

Ie' août-31 déc. 1914 (1) 1 .500 300

Exercice 1915 4.113 343

Total 23.443 442

(1) Chiffres approximatifs. Pour l'année 1914 entière le produit fut de 4.583 millions, soit une moyenne mensuelle de 382 millions.

Si l'on songe qu'en 1913 les sommes perçues avaient atteint environ 5.100 millions, on comprend quels sacrifices ont dû être demandés aux contribuables pour arriver aux produits indiqués dans notre tableau. Sans énumérer les chiffres relatifs à chaque nature d'imposition, nous noterons, à titre d'exemple, que les rôles émis pour l'impôt global sur le revenu s'élevèrent à 32 millions en 1916, 201 en 1917 et 512 en 1918, tandis que la taxe sur les bénéfices de guerre rapporta 209 millions en 1917 et 578 millions en 1918. Bien que leurs taux aient été, proportionnellement, moins majorés, les impôts indirects ont largement aidé aux plus-values enre-

gistrées, et cette constatation permet de se demander si, au lieu dentreprendre de profondes innovations fiscales dans une période aussi troublée, il n'eût point mieux valu conserver l'armature ancienne en se contentant de la fortifier.

Quoi qu'il en soit, pour assurer la marche des services de Trésorerie, l'utilisation de moyens de fortune fut inévitable.

On sait combien précieux dans cet ordre d'idées fut le concours de la Banque de France : ses avances montèrent à 4.100 millions fin 1914, 5.200 fin 1915, 7.600 fin 1916, 12.700 fin 1917 et 17.350 fin 1918 ; la circulation des billets (investis du cours forcé depuis le début d'août 1914) passa parallèlement de moins de 6 milliards à la déclaration de guerre à plus de 30 milliards au lendemain de l'armistice.

Les quatre emprunts de consolidation ayant, par ailleurs, fourni net 55 milliards, on voit que, pendant les cinquante-trois mois allant de la déclaration de guerre au 31 décembre 1918, le Trésor dut se procurer, par augmentation de la. dette flottante, ouvertures de compte à l'étranger, etc., 65 milliards environ.

Ce total met en relief l'importance des opérations auxquelles notre ministre des Finances eut à faire face : il laisse apparaître aussi la position précaire dans laquelle nous étions placés au jour de la victoire.

Les mois suivants n'apportèrent, malheureusement, aucun remède à cet état de choses !

CL — Les difficultés postérieures a l'armistice. — La victoire nous trouva dans une situation financière délicate et la période qui suivit l'écrasement des armées du Kaiser vit s'accroître nos embarras : obligés de ne procéder à la démobilisation qu'avec une sage lenteur en raison de l'instabilité de la paix, forcés de venir immédiatement au secours de nos malheureuses régions libérées avant qu'une indemnité quelconque nous fût versée, astreints à diverses mesures onéreuses commandées par le rattachement de l'Alsace-Lorraine à la mère patrie, nous dûmes simultanément nous préoccuper d'intensifier l'aide donnée aux mutilés et aux parents des victimes de la guerre, en même temps que nous avions à souffrir d'une crise de change grandissante, que la réadaptation de notre production à un régime moins anormal s'effectuait laborieusement et que l'intervention de l'Etat dans la vie économique de la nation semblait encore indispensable dans une foule de cas.

Devant tant d'incertitudes, le Gouvernement crut devoir conserver, pour l'exercice 1919, les méthodes appliquées en 1918, consistant à dresser un projet de budget pour les services civils

ordinaires et à établir pour les dépenses militaires et les dépenses exceptionnelles des services civils des prévisions trimestrielles.

On était en pleine bataille lorsque le budget ordinaire de cet exercice 1919 fut déposé sur le bureau de la Chambre, le 24 septembre 1918. Il donna lieu à un exposé rectificatif quelques mois plus tard et fut chiffré finalement, à 11.050 millions de francs. Les crédits trimestriels concernant les autres dépenses montèrent ensemble à 36.685 millions pour l'année entière, de sorte qu'au total nos charges, en 1919, s'élevèrent à 47.735 millions, en diminution de seulement 6.802 millions sur celles de 1918 ; leur moyenne mensuelle ressortit donc à 3.978 millions.

Malgré les conditions particulièrement défavorables ci-dessus relatées, nous accomplîmes encore un sérieux effort de fiscalité :' nombre de contributions existantes, déjà accrues en 1918, furent réaugmentées en 1919, et le recouvrement des impôts atteignit, pour cette dernière année, 11.938 millions, contre 6.784 millions l'année précédente. Encore convient-il de faire observer que la confection des rôles des contributions directes ou taxes assimilées, à laquelle il n'avait pas été procédé durant la guerre dans les régions envahies, ne put avoir lieu en 1919 que d'une façon fort incomplète. Parmi les modifications apportées à la taxation pendant cette

même année, nous signalerons l'institution de coefficients de majoration des droits de douane, le relèvement du prix de vente du tabac et des allumettes, l'accroissement des droits d'importation sur les produits chimiques, la création d'une taxe pour le développement du commerce extérieur, etc.

En dépit de ces dispositions, il fallut, pour subvenir aux besoins de la Trésorerie, demander 35.800 millions à des opérations d'emprunt. Les avances de la Banque de France à l'Etat passèrent, fin 1919, à 26.050 millions, en augmentation de 8.700 millions sur la fin de 1918, ce qui eut pour conséquence d'enfler notre circulation fiduciaire au point qu'elle excéda 37 milliards de francs au 31 décembre 1919 : l'émission des Bons du Trésor se développa sans arrêt ; pour essayer, sans succès d'ailleurs, de limiter la tension des changes étrangers et pour payer des fournitures achetées au dehors nous alourdîmes notre dette extérieure, etc.

Avec l'année 1920 on se remit à l'élaboration d'un budget complet. M. Klotz, ministre des Finances à cette époque, le présenta en trois parties : budget ordinaire, budget extraordinaire (relatif aux travaux de réfection de l'outillage différés pendant la campagne et à la liquidation de certaines dépenses de guerre) et budget des

dépenses recouvrables en exécution des traités de Paix (destiné à alimenter les services de reconstitution des départements dévastés, à payer les pensions, etc., en attendant que le vaincu nous verse les indemnités prévues par le Pacte de Versailles). Le budget ordinaire fut fixé à 17.861 millions, le budget extraordinaire à 7.568 millions et le budget des dépenses recouvrables à 22.089 millions, soit un total de charges de 47.518 millions (3.960 millions par mois), sensiblement égal à celui de l'exercice précédent. La cherté croissante de la vie, la nécessité de ramener le pays à une activité normale, le maintien de forces militaires importantes sans lesquelles notre sécurité n'eût point été assurée et le fardeau grandissant du service de la dette publique suffisent à expliquer les chiffres que nous rappelons ici.

Pour faire face à ces dépenses, le projet ministériel prévoyait 17.884 millions de recettes ordinaires et environ 3 milliards de recettes extraordinaires (liquidation des stocks et contribution sur les bénéfices de guerre), la différence, soit plus de 26 milliards et demi, devant être demandée à l'emprunt, sous une forme quelconque. Môme en y comprenant les augmentations d'impôts votées en 1919, l'évaluation des recettes normales existantes n'arrivait toutefois qu'a 9.368 millions, de sorte qu'il restait à trouver, pour équilibrer le budget ordinaire, une somme «l'en-

viron 8 milliards et demi. Il fallut avoir recours à des mesures hscales nouvelles, qui devaient produire, d'après les évaluations du ministre des Finances, 6.516 millions pour l'exercice 1920, en admettant qu'elles aient pu être mises en application à partir du 1er mars, et 8.271 millions pour une année entière (1). Les principales de ces mesures furent les suivantes : création d'une taxe sur le chiffre d'affaires, relèvement des taxes postales, télégraphiques et téléphoniques, relèvement des droits sur les alcools et sur les boissons, remaniement du taux de l'impôt général sur le revenu et augmentation du total des revenus taxables, relèvement du taux de l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, majoration de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, remaniement des tarifs pour les ventes d'immeubles, relèvement du taux de l'impôt et modification de l'assiette de la contribution foncière des propriétés bâties et des propriétés non bâties, etc.

Dans leur ensemble, les modifications apportées au régime fiscal se traduisaient, pour les contribuables, par une surcharge considérable. Ainsi que M. Klotz avait tenu à le faire observer dans son exposé des motifs, aucun pays au monde n'avait jamais pu accomplir un pareil

(1) On sait qu'elles ne furent votées que le 25 juin 19?0 et mises en vigueur seulement à ce moment.

effort, sauf peut-être l'Angleterre aux jours les plus tragiques de son histoire.

Ce lourd sacrifice porta ses fruits, car le Trésor réussit, en 1920, à couvrir ses débours sans augmenter sensiblement les appels à la Banque de France (dont les avances au 31 décembre s'établirent à 26.800 millions avec une circulation fiduciaire de 37.900 millions) ni aggraver la dette extérieure. On procéda néanmoins à deux emprunts de consolidation et on eut largement recours au placement des Bons de la Défense : ces opérations , comblèrent l'écart de près de 30 milliards existant entre les ressources et les dépenses effectives.

Un autre progrès se trouvait encore réalisé dans la voie de la réorganisation financière, puisqu'on abandonnait le régime anormal, appliqué pendant les deux années précédentes, des cahiers trimestriels de crédits provisoires pour les dépenses militaires et les dépenses civiles exceptionnelles. Toutefois, le pays resta soumis jusqu'au 1er août à la fâcheuse pratique des douzièmes provisoires.

En vue de remédier à cet inconvénient des douzièmes provisoires, le Gouvernement déposa le projet de budget de l'exercice 1921 le jour

même où intervenait la loi de finances de L920 ; mais, malgré cette intention louable, les budgets normaux n'ont pu, cette année encore, entrer en vigueur que le 1er mai, penses recouvrables que le 1er juin.

Considérant que le maximum des ressources devait constituer pour le programme des dépenses une limite extrême, le nouveau ministre des Finances, M. François-Marsal, s'inspira dune méthode inverse de celle ordinairement suivie, et chercha d'abord, îxiur établir son projet de budget, à déterminera montant des ressources susceptibles d'être réalisées en 1921. Il arriva ainsi, comparativement aux prévisions de 1920, à une augmentation de 6.380 millions pour les ressources ordinaires et h une diminution de 3.187 millions pour les ressources extraordiu;n res, soit une augmentation nette de 3.193 mil lions :

Budget Modifier- Budget de 1920 tiens de 1921

(Millions de francs)

Recettes ordinaires 13 . 355 + 6 . 380 19 . 7&5

Ressources exceptionnelles. 8.415 —3.187 5.228

Totaux 21.770 +3.193 24.963

Or, malgré des économies, des compressions, des redressements, etc., les crédits jugés nécessaires atteignirent 22.327 millions pour les dépenses ordinaires, 5.499 millions pour les dépen-

ses extraordinaires et 16.539 millions pour les dépenses recouvrables.

Les chiffres définitivement votés par les Chambres pour l'exercice 1921 furent les suivants : budget ordinaire, 23.263 millions, eu augmentation de 1 milliard et demi sur celai de 1920 ; budget extraordinaire, 3.236 millions, en diminution de 2.184 millions ; budget des dépenses recouvrables, 15.317 millions, chiffre auquel il convient d'ajouter 595 millions et demi de francs de crédits spéciaux pour l'entretien des troupes d'occupation en pays étrangers.

Au total, donc, les dépenses fixées pour 1921 ont atteint 42.411 millions (3.534 millions par mois), en diminution de 5.107 millions sur l'exercice précédent. Aucun effort fiscal nouveau n'ayant pu être imposé au pays, les prévisions de ressources normales (ordinaires et extraordinaires) furent arrêtées à un peu moins de 25 milliards, l'écart de 17 milliards et demi devant encore être comblé par des opérations de crédit.

Le placement des Bons de la Défense et l'émission des Bons à deux ans ont suffi à assurer les services de la trésorerie. Un commencement de réduction des avances de la Banque de France a pu être envisagé (elles étaient au dernier bilan de 1921 de 24.600.000 francs et la circulation fiduciaire s'établissait à moins de 36 milliards et demi). La dette extérieure a également été

légèrement diminuée. L'équilibre, cependant, n'est pas encore obt»

D. — La situation actuelle. — Si Ion observe que le service de la dette exige à lui seul environ la moitié du total des dépenses publiques annuelles, non compris les dépenses recouvrables, on conviendra qu'il serait téméraire d'entrevoir pour un avenir prochain le retour aux chiffres budgétaires d'avant la guerre. Ce n'est pas à dire que notre situation financière ne puisse être améliorée, et il faut reconnaître qu'un certain effort a été déjà accompli dans ce sens.

D'après Jes chiffres contenus dans une étude de M. René Lafarge, député de la Gorrèze, la France a remboursé, entre le 1er janvier 1920 et le 31 août 1921, 2.393 millions de francs aux Etats-Unis, 1.077 millions à l'Angleterre, 190 millions à la Suisse, 184 millions à l'Espagne, 140 millions à la Suède, 127 millions à la République Argentine et 113 millions à la Norvège, soit un total de 4.224 millions de francs en l'espace de vingt mois.

D'autre part, avec le budget pour 1922, on s'est efforcé de revenir à l'unité budgétaire, et le ministre en fonction en 1921, M. Paul Doumer, s'est donné pour tâche d'assurer l'équilibre

des recettes et des dépenses sans avoir recours à l'emprunt. L'unité budgétaire s'est trouvée réalisée théoriquement par la suppression du budget extraordinaire, d'une part, et de l'autre, par la disparition des comptes spéciaux résultant de ila guerre, et dont la liquidation doit être achevée dans le plus bref délai. Les dépenses du budget extraordinaire, après une réduction considérable, ont été incorporées au budget ordinaire, réunies en une section spéciale, et elles seront supprimées progressivement.

Le budget de l'Alsace et de la Lorraine, établi jusqu'ici séparément, a, pour la première fois, dans les prévisions pour 1922, été englobé dans le budget général.

Au total, le projet budgétaire déposé par le ministre des Finances se présentait primitivement ainsi pour le nouvel exercice : dépenses ordinaires et extraordinaires, 24.932 millions de fraincs ; recettes permanentes et exceptionnelles 25.019 millions, soit un excédent de recettes prévu de 87 millions. Ces chiffres furent quelque peu modifiés par le Parlement. Celui-ci réussit au prix d'un effort méritoire, à voter avant la fin de 1921 le budget général (réservant le budget des dépenses recouvrables) et à en réaliser l'équilibre relatif sans création d'impôts ni aggravation des taxes existantes. Pour préciser exactement la situation financière actuelle du pays, nous croyons utile de rappeler ici ce que

nous écrivions dans YEconomiste Européen du 6 janvier 1922 :

« Nous évitons, cette année, le déplorable régime des douzièmes pr . auquel nous fûmes soumis sans exception de 1910 à 1921 inclusivement. Ce résultat est une preuve tangible de la volonté des pouvoirs publics de ivmettre de l'ordre dans notre administration : il convient d'en louer notre ministre des Finances, M. Doumer, nos rapporteurs généraux de la Chambre et du Sénat, MM'. Bokanowski et Chéron, et aussi les deux Assemblées tout entières.

« L'amélioration quant a la date de la fixation du budget n'est d'ailleurs pas la seule que noue ayons à enregistrer : un sérieux progrès est réalisé aussi vers une compression des dépenses, une meilleure présentation des comptes et un rétablissement relatif de l'équilibre. Nous soulignons comme un fait heureux la suppression du budget extraordinaire et des comptes spéciaux hors budget, et pour ne pas nous attarder davantage à des explications liminaires, nous comparerons ci-dessous les dépenses et recettes des budgets ordinaire et extraordinaire de 1921 et du budget unique de 1922, faisant abstraction, pour l'un et l'autre exercice, des « dépenses recouvrables », non encore arrêtées en ce qui concerne l'année nouvelle et dont la détermination reste subordonnée à une foule d'événements qui ne dépendent pas de nous seuls :

Budgets restant à la charge de la France en 1921 et 1922

Crédits ouverts

A) Budget ordinaire (En milliers de francs)

Dette publique 11.248.295 12.647.161

Pouvoirs publics 40.565 40.565

Services généraux des Ministères 9.385.774 9.350.950

Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts

et revenus publics 2.457.922 2.454.426

Remboursements, restitutions et non-valeurs 130.414 194.857

Total des crédits ordin . . 23 . 262 . 970 24 . 687 . 9.r»9 B) Budget extraordinaire

Dette publique 200.000 » »

Services généraux des Ministères 8.948.759

Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics. 12.450 » »

Remboursements, restitutions et non- valeur s 75.000 » »

Total des crédits extraord. . 3.236.209

Total général des crédits

ouverts 26.499.179 24.687.959

Recettes prévues A) Budget ordinaire a) Recettes normales

Impôts et revenus 13.901.339 15.743.034

Monopoles et exploitations

industrielles 2.525.248 2.910.180

Produits divers 1.197.797 1.178.846

Total des recettes normales 17.624.384 19.832.06U

LES FINANCES PUBLIQUS6

jsoo. non

(En milliers de francs)

b) Recettes exceptionnelles:

Contribution extraordinaire sur

les bénéfices de guerre 4.028 200

Liquidation des stocks 1.200.000

Bons à court terme 450.000

Total des recettes exceptionnelles 5.678 200

Total général des recettes du budget ordinaire 23.302.584

B) Budget extraordinaire Prélèvements sur ressources d'emprunt 3.296.209 »

Total général des recettes prévues 26.598.793 24. 702.060

« Le rapprochement des deux budgets montre que nous avons, pour 1922, comprimé nos dépenses de 1.811.220.420 francs, bien que les charges de la dette aient augmenté de 1 milliard 198.866.078 francs (tant à cause des arrérages des emprunts effectués en 1921, que parce que l'on veut reconstituer un fonds d'amortissement). L'économie obtenue sur les services autres que celui de la dette ressort donc à 3 milliards 010.086.498, soit sensiblement 20 % du total des crédits accordés en 1921 à ces services (15.050.884.210 francs).

« Il serait injuste de méconnaître l'importance de l'amélioration acquise : le pays en tirera certainement grand profit si, à tous les échelons de la hiérarchie administrative, on se décide à

tenir les crédits accordés pour des maxirna absolus.

« Malgré ce redressement incontestable, l'équi • libre du budget est encore plus apparent que réel, puisqu'il est fait appel à 4.870 millions de « recettes exceptionnelles » dont 1.320 millions d'émission de Bons à court terme. Ceux-ci, il est vrai, peuvent ne pas alourdir notre dette déjà excessive, parce qu'ils devront être créés en remplacement des titres de rentes qui seront admis en paiement de la taxe sur les bénéfices de guerre. Ils empêcheront, du moins, une réduction équivalente de cette dette et constituent ainsi un expédient qu'il eût mieux valu ne pas employer... si on avait pu s'en passer.

« Malheureusement, les recettes normales ne sauraient être augmentées encore, d'abord parce qu'il est impossible d'aggraver les charges fiscales des contribuables, ensuite parce que la crise économique ralentit le développement coatumier de la matière imposable. On doit reconnaître, d'ailleurs, qu'en 1921 il avait fallu demander aux ressources exceptionnelles 8 milliards 974.409.391 francs, dont 3.746.209.391 à fournir par appel au crédit : ici encore le progrès est manifeste.

« Si donc nous persévérons dans la voie de la prudence et de l'économie, notre budget ordinaire arrivera sous peu à l'équilibre réel. Ce résultat, cependant, ne doit pas être regardé

comme Le bul ultim . son

magistral rapport au Sénat M. Henri Chéron a fort justement montré que notre situation financière demeurera précaire tant que nous ne saurons pas où puiser les sommes nécessaires à la reconstitution des régions libérées et à la liquidation de la guerre. Il y aurait danger redoutable à continuer, pour financer ces dépenses, à augmenter la dette, alors que nous ignorons quel secours nous viendra en définitive de l'extérieur. »

Aucune amélioration, malheureusement, n'est survenue depuis le commencement de l'année en ce qui concerne ce gros problème des « dé penses recouvrables ».

Le budget — forcément théorique — voté le 3i mars 1922 à leur sujet (et établi de façon distincte, en raison des éléments d'incertitude qu'il comporte) a arrêté un ensemble de sises s'élevant à 11.079 millions (1), soit une diminution de 4.833 millions sur le chiffre correspondant de 1921. La plus importante des recettes prévues devrait provenir de paiements à effectuer par l'Allemagne. On sait que celle-ci a à verser chaque année à la Commission des Réparations une annuité, composée d'une partie fixe de 2 milliards de marks-or, et d'une partie variable représentant 26 % de la valeur

(1) Dont 521 millions pour l'entretien do? troupes d'occupation.

exportations, sur laquelle nous devons recevoir 52 %. Mais divers facteurs sont de nature à modifier plus ou moins sensiblement la part devant revenir à la France, et dans son remarquable rapport sur le budget général de 1922, M. Bokanowski a prévu pour les besoins du budget de dépenses recouvrables ainsi que du compte spécial « entretien des troupes d'occupation en pays étrangers » l'émission de 6 milliards de Bons ou d'obligations à court terme.

Ce montant, qui risque d'ailleurs d'être accru, mesure (et en partie seulement) l'effort injuste nous impose, pour 1922, l'obligation de continuer à servir de banquiers à l'Allemagne dans l'œuvre de reconstruction de nos ruines.

Cette question des dépenses recouvrables do minera toute notre situation tant que le paiement des indemnités qui nous sont dues ne sera pas assuré de manière satisfaisante.

On a pu se rendre compte, par ce qui précède, combien le fardeau des charges fiscales a été aggravé pour le contribuable français durant les dernières années. En dehors des impôts nouveaux, que nous avons signalés, toutes les contributions existantes ont été augmentées, et les recouvrements budgétaires ont passé, par étapes successives, de 4.583 millions en 1914 à 18 milliards 797 millions en 1920.

Il convient de dire ici que ces chiffres, si

considérables qu'ils soient, ne donnent pas tout? la mesure dus charges fiscales réelles, car, outra les impôts d'Etat proprement dits, il en est d'autres où la part des départements et celle des communes sont loin d'être négligeables, et ces impositions locales ont elles-mêmes subi une progression constante, en raison de la création de nouveaux centimes additionnels pour équilibrer les dépenses occasionnées par la guerre.

En ce qui concerne la contribution foncière des propriétés non bâties, une péréquation des principaux fictifs servant de base aux centimes locaux additionnels, ordonnée par la loi du 29 mars 1914, l'avait ramenée successivement de 174 millions en 1914 à 140 millions en 1919 : mais elle s'est accrue de 43 millions en 1920 arrivant à près de 183 millions, soit une augmentation d'environ 5 % sur le chiffre d'avantguerre. Quant à la contribution foncière sur la propriété bâtie, elle a progressé de près de 140 %, passant de 123 millions en 1914 à 294 millions en 1920.

Pour les patentes, l'aggravation des impositions locales atteint près de 280 %, avec 379 mêlions en 1920, contre moins de 136 millions en 1914 : elle est de 97 % pour la contribution des portes et fenêtres, avec 128 millions contre 65. et d'environ 90 % pour la contribution personnelle-mobilière, avec 235 millions contre 124.

Au seul titre des contributions directes, les impositions perçues par les départements et les

communes ont passé de 621 millions en 1914 à 1.219 millions en 1920. Et il ne s'agit ici que des impositions locales sous forme de centimes additionnels ; les communes reçoivent, en outre, une part importante sur le décime additionnel à l'impôt sur le chiffre d'affaires, et elles se partagent le fonds commun des contributions indirectes, comprenant à la fois une part dans les droits sur l'alcool, et une autre dans les droits sur les boissons.

D'après les très intéressants renseignements fournis dans un récent rapport relatif aux contributions directes, établi par M. Henry Ghéron, alors rapporteur général de la Commission sénatoriale des Finances, les recettes ordinaires des communes qui étaient, en 1914, inférieures à 1.128 millions, ont atteint, en 1920, près de 3 milliards 187 millions. Pendant cette même année, les recettes extraordinaires se sont élevées a francs. Si l'on y ajoute le montant des recettes ordinaires et extraordinaires des communes est arrivé, l'année dernière, à 4.061 millions de francs. Si l'on y aj?,ife île montant des recettes des départements, on se rendra compte de l'importance de cette catégorie de charges que constituent les impositions locales, et qui équivalent aujourd'hui aux impôts d'Etat de la période antr^ieure à 1914.

Est-il nécessaire de nous arrêter, après les chiffres que nous venons de reproduire, aux reproches qui nous ont, été adressés par une

certaine propagande entretenue à l'étranger, quant à la faible proportion du produit des impôts dans nos recettes total

Aurait-on oublié déjà que dès le début de la guerre une dizaine de nos départements ont été envahis, parmi les plus riches, payant à eux seuls 20 % de l'impôt, et fournissant un cinquième de la valeur de nos exportations ? Une comparaison équitable pouvait-elle être établie, dans ces conditions, avec les pays ayant conservé intacts tous leurs moyens d'action, alors qu'en outre la presque totalité de notre population masculine dans la pleine force de l'âge était mobilisée, que notre production agricole était sensiblement réduite, que notre activité industrielle tout entière était orientée vers les fabrications de guerre, arrêtant ainsi nos exportations, au profit des nations concurrentes ?

Dans tous les cas, nous sommes persuadé que depuis notre prodigieux effort de 1920, alors que plus de 8 milliard? de taxes nouvelles ont été demandés à toutes les forces contributives de la nation, le fardeau financier que doit supporter la population française peut, hélas ! soutenir à son avantage la comparaison avec le montant par tête des impôts perçus partout à l'étranger.